临清市农村集体产权制度改革成效分析

□张爱诚

（临清市农业农村局 山东 聊城 252600）

自2016 年起，临清市通过试点先行、稳步推进的方式，全面开展农村集体产权制度改革。临清市共有600 个村（居），2017 年完成了50 个村（居）的产权制度改革任务；2018 年完成了276 个村（居）的产权制度改革任务；2019 年完成了剩余所有村（居）的产权制度改革任务。600 个村（居）的股权证已全部印发到户，产权制度改革数据等基础信息全部录入并上传至山东省农村集体产权制度改革管理系统。

1 坚持超前谋划，积极探索新路子

针对集体资产产权归属不清晰、保护不严格、流转不顺畅等问题，自2015 年开始，临清市积极探索农村集体产权制度改革的有效途径。市委、市政府专门成立改革领导小组，制定出台了《关于临清市农村集体资产经营管理体制改革的意见（试行）》《关于做好农村集体经济组织产权制度改革清产核资工作的指导意见》《关于做好农村集体经济组织产权制度改革成员界定工作的指导意见》等文件，就农村集体产权制度改革整套工作流程，以及“清产核资”“组织成员界定”等关键步骤制定了具体指导意见。

2016 年，在广泛开展调研的基础上，临清市确定新华路街道林园居委会、烟店镇牛张寨村作为试点，以“解剖麻雀”方式探索改革模式。2017 年，临清市承担了农村集体产权制度改革省级试点任务，在全市16 个乡镇（街道）各选取3 个村（居）开展试点并圆满完成试点工作，被评为“山东省农村集体产权制度改革试点工作先进单位”。

2 坚持加强领导，保障改革扎实推进

一是强化统筹协调，提升“组织力”。成立由市委书记、市长任组长，分管市级领导同志任副组长的改革领导小组，各乡镇（街道）和村（居）均结合实际成立专门工作机构。切实做到了工作机构、办公场所、工作人员、工作标准和工作制度“五到位”，构建起市、镇、村3 级工作体系，形成了领导高度重视、各级齐抓共管的良好局面。

二是强化方案制定，提升“谋划力”。制定出台《临清市农村集体资产清产核资工作实施方案》《临清市农村集体产权制度改革实施方案》等操作性强的实施方案。针对工作推进过程中遇到的重点环节和难点问题，市委、市政府主要领导多次现场调研指导，就集体经济组织成员界定、股权设置等方面提出了明确要求，有力地推动了改革工作的顺利开展。

三是强化业务培训，提升“执行力”。多次举办农村集体产权制度改革专题培训，实现了对全市农经工作人员、村（居）党支部书记、主任以及会计的改革业务培训全覆盖。专门组织各乡镇（街道）和部分村（居）工作人员赴潍坊、青岛等地考察学习，认真学习借鉴先进地区工作经验。通过多形式、多层次的培训学习，让工作人员真正懂得“改革工作应当从哪里入手”“重点改什么”“应该怎么改”，培养造就了一支懂改革、爱农村、善攻坚的集体产权制度改革工作队伍。

3 坚持广泛宣传，赢得群众认可和支持

采取多种措施进行宣传，提高基层群众对改革工作的知晓率，赢得群众的广泛认可和大力支持。发放《致农民朋友的一封信》10 万余份，在村（居）相继召开支部会、党员会、村民代表会和全体村民大会，开展走访座谈，逐步有序推进政策宣传工作，让一部分人先了解政策，以点扩面，进而让所有村民都能够充分理解政策、认可政策，营造了参与支持改革工作的浓厚氛围。

例如，烟店镇牛张寨村通过“四步走”方式开展宣传工作。第一步，召开“支部会”，让两委班子成员了解改革在维护群众合法收益、防止集体资产流失等方面的重大意义；第二步，召开“党员会”，在村内扩大知晓范围；第三步，召开“村民代表会”；第四步，召开“村民全体会议”，保证全体村民充分了解改革政策。

4 坚持严格规范，公开透明操作

一是强化“四个统一”。针对农村集体产权制度改革涉及环节多、各节点关联性强的特点，着力强化“四个统一”（即统一制定改革的整套工作流程特别是开展清产核资、组织成员界定等关键步骤的具体指导意见，统一印制工作指导手册、集体资产清产核资表格、集体经济组织成员登记表格等基础资料，统一颁发农村集体经济组织登记证书，统一印发股权证），在统筹推进中有效保证了改革工作的准确性和科学性。

二是严守“四个确保”。严把操作过程的规范性管理，突出抓好前期调研、方案制定、步骤实施、过程监控等各环节的“痕迹记录”和“阳光在线”。在改革工作推进过程中，严守“四个确保”原则，即确保专人负责资料收集、整理、保管工作，确保每个步骤都留存影像资料，确保档案数据反复可查，确保改革任务履行到位。坚持公平公正、公开透明的原则，每个步骤留存影像资料。各村（居）成立的工作机构、制定的工作方案、清产核资的方式和结果及股权量化等，由村（居）民会议表决通过并进行公开公示。全过程接受群众监督，把选择权交给群众，确保群众的知情权、参与权、表达权、监督权，确保改革工作得到群众认可、经得起历史检验。

三是突出“示范引领”。注重运用先进典型影响和带动改革工作的开展。2017 年6 月，在临清市青年街道窑口居委会召开现场推进会，以现场示范、典型发言等方式，宣传工作中涌现的青年街道窑口居委会、烟店镇牛张寨村等先进典型，在全市营造崇尚先进、学习先进、争当先进的良好风气。

5 坚持精准施策，确保取得实效

5.1 开展“扫黑除恶、固本增收”，巩固清产核资成果

在集体资产清产核资中，对于集体资产较少、集体收入不多的涉农村，充分发挥村民自治作用，由村民大会推选出清产核资工作小组，在乡镇（街道）经管人员的带领指导下，以村级账簿为依据进行清理，填写清产核资表格。对集体资产体量比较大的城中村，聘请第三方专业机构进行评估，由有资质的评估人员通过实地清查、市场估价，作出评估报告，确保集体资产核实清楚。

结合集体资产清产核资“回头看”，在全市开展了“扫黑除恶、固本增收”集中行动。行动中坚持集中时间、集中精力、集中力量，牢牢把握“强化领导抓保障、层层动员掀热潮、广泛宣传营氛围、摸清问题明底数、重拳整治求实效、民主监督保公平、建章立制促长效、多措并举促增收”8 个关键环节，深挖、打击强占集体资产的霸痞势力及其“保护伞”，保证了集体资产清理彻底、清理到位，为深化改革促进集体经济发展奠定了基础。

5.2 实行“一村一策”，妥善开展集体组织成员界定

在集体经济组织成员界定工作中，涉农村一般成员比较稳定，人员关系比较清晰，大多以二轮延包土地承包档案为依据，进行集体经济组织成员界定。城中村人员情况复杂，“空挂户”、外来户较多，在改革工作中大多以户籍为基础，坚持“一村一策”，按照“宜宽不宜严”的原则将人员进行分类，由群众表决确定集体经济组织成员。全市600 个村（居）共界定集体经济组织成员615 796 人。通过成员界定，进一步理清了城中村、城郊村复杂的人员构成乱象，解决了一批历史遗留的信访问题。

随着城镇化步伐加快，新华路街道林园居委会成为典型村跨街的“城中村”，现有户籍人口3 333 人，“空挂户”“户籍只入不出”等问题严重，居民因村集体发放福利待遇问题信访不断。为了彻底解决这些突出问题，林园居委会于2016 年承担了临清市首批农村集体产权制度改革试点。集体经济组织成员界定工作是农村集体产权制度改革工作的重中之重，也是林园居委会结合实际解决人员构成复杂问题的关键。

工作开展中，首先开展人口调查摸底，分类列出成员清单，以二轮延包土地承包底数为依据，制定界定办法。成员界定工作还未正式开始，部分担心福利待遇被取消的居民进行上访，甚至进京上访，导致工作无法正常推进。为了彻底解决长期遗留的历史问题，保障改革工作取得实效，街道和居委会“两委”干部逐一到居民家中做思想工作，坚持公平、公正、公开，本着“宜宽不宜严”的原则，经过广泛征求意见、村民代表大会表决等环节，制定了“集体经济组织成员界定意见”并进行了公开公示，达到居民满意。整个成员界定工作前后历时两年，由党员干部带头，做好表率（支部书记以身作则，其本人两个孩子按照“界定意见”全部排除在集体经济组织成员以外，发挥了模范带头作用），确保应该纳入集体经济组织成员的一个不遗漏、不该纳入的一个也不额外增加。

5.3 合理进行股权量化，分类成立经济组织

在股权量化工作中，结合集体资产状况，按照不同模式对集体资产进行折股量化，合理建立集体经济组织。

第一种是对经营性资产10 万元以下的村（居），只单纯确定集体经济组织成员资格，明确股东身份，不再分到组织成员个人，成立“农村经济合作社”。

第二种是对经营性资产10 万元以上的村（居），由村（居）结合自身实际制定股份量化方案，单纯设置个人股，实行“一人一股”，并成立“农村集体股份经济合作社”。

所有村（居）股权均为静态管理模式，实行“两不增，两不减”（生不增、死不减，进不增、出不减），在本集体经济组织内部，股权可继承、可转让。

临清市共成立农村集体经济组织600 个，其中股份经济合作社382 个、经济合作社218 个，量化资产总额72 131.9 万元、资源型资产1.65 万hm2。2019 年，临清市所有村（居）集体收入全部达到3 万元。其中，新华路街道林园居委会收入达1 400 余万元，群众分红4 500 元以上。