西藏特色小城镇建设关键影响因素分析

□周 蓉，李亚萍

（西藏大学经济与管理学院 西藏 拉萨 850000）

1 特色小城镇影响因素的分析框架

在特色小城镇的理论分析框架下，探寻影响西藏特色小城镇建设的影响因素离不开对制度、政策、经济、科技等因素的考量。根据系统论要求，在坚持政治原则的基础上，同时考虑经济形势、社会环境、科技发展、文化传统等因素的共同作用，认为PEST 分析方式最合适。PEST 模型是分析宏观环境的有效工具，能够全面分析组织外部环境，同时能识别一切对组织有冲击作用的力量，是调查组织外部影响因素的有效方法，可以通过政治、经济、社会、技术4 个方面掌握宏观环境，并评价这些因素对组织战略目标和战略制定的影响。

特色城镇的发展在一定时期存在一定的优势与劣势，面临外部机遇与威胁，机遇与威胁不是一成不变的，在一定条件下会相互转换。因此，从政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）等方面对特色小城镇的发展环境进行SWOT 分析，有利于了解特色小城镇发展的环境条件，从而为特色小城镇的发展提供战略性的决策，促进西藏特色小城镇进一步发展。采用德尔菲法、头脑风暴法对我国特色小城镇的发展条件进行了专题思考与讨论，结合西藏特点进行资料梳理，构建SWOT-PEST 矩阵分析表。SWOT-PEST 分析法从组织内部优势（S）与劣势（W）以及外部机会（O）与威胁（T）两个方面、4 个维度展开分析，每一个维度又可根据不同的分析对象从政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）等角度进行具体分析，然后将具体分析内容和维度在矩阵中列出，根据4 个交叉点梳理4 种策略。

2 西藏特色小城镇建设的关键影响因素分析

2.1 优势分析

2.1.1 政治因素

西藏自治区政治环境稳定，跨越式发展深入推进，政策扶持优势明显。为了推进特色小城镇的建设和促进边疆农牧区城镇化发展，国家和自治区分别从宏观和微观层面推出了不同的政策内容，涉及特色小城镇建设的指导规划、特色小城镇建设金融和财政支持政策等。

同时，各地市政府针对本地区特色城镇建设，提供和出台了配套的优惠政策、招商引资政策，用于特色小城镇基础设施建设、人才引进和交流合作等。这些政策为特色小城镇建设提供了优良的投资政策环境，有助于引入企业投资当地产业，进一步壮大了特色产业发展规模。

2.1.2 经济因素

近年来，西藏自治区的经济发展势头迅猛，经济结构日趋优化。截至2018 年底，西藏自治区地区生产总值为1 477.63 亿元，较2017 年同比增长167 亿元；2018 年底，全区人均GDP 为43 398 元，比2017 年增长5 000 元。

西藏旅游业发达，经过60 余年的发展，西藏成为最受欢迎的旅游目的地之一，进而带动了服务业发展。西藏旅游业国内外市场潜力巨大，消费档次升级。2018 年西藏自治区农村居民和城镇居民人均纯收入分别超过11 000 元和33 000 元，剔除价格因素，实际增幅超过10%；全年城市人均消费支出23 029 元，农村人均消费支出7 452.1 元。经过60 年跨越式发展，西藏现代公共基础设施有了较大改善，奠定了特色产业发展的基础。

2.1.3 自然资源因素

西藏地处我国西南边陲，因其独特的地理位置，形成了独特的自然旅游资源和人文旅游资源，更有丰富的水资源、矿产资源、太阳能等资源。世界第一高峰珠穆朗玛峰、世界上最深的峡谷雅鲁藏布大峡谷等自然资源位于西藏；布达拉宫、大昭寺等世界文化遗产也位于西藏。西藏迷人的自然风光、天上阿里、众多的文物资源、未被破坏的自然生态环境和淳朴的藏民族民风民俗等使世界各地的游客向往，这都是西藏特色小城镇发展的自然资源优势。

2.1.4 社会文化因素

西藏自治区人口以藏族为主，宗教信仰以藏传佛教为主，作为“中国最后一片净土”，因其独特的社会文化因素吸引了大量朝圣者。西藏农牧民的价值观以不杀生、尊重生命、注重轮回为主，同时更加注重自力更生，有着顽强的生命力，为人淳朴单纯，吃苦耐劳，更易珍惜和感恩幸福的生活，具有发展特色小城镇的社会文化优势。

2.1.5 技术因素

西藏自治区的产业技术水平逐年上升、不断增强。工业化与信息化相互促进发展，区域产业竞争力有所提高。目前虽然边疆农牧区的信息化水平较低，但其他地区的信息化基本可以满足本地区特色小城镇的建设、推进、宣传需要，也能在基本上保证特色小城镇产业化、集聚化发展需要。

2.2 劣势分析

2.2.1 政治法律因素

从政府职能视角看，西藏自治区政府及其基层政府适应市场经济条件下的职能定位还需进一步科学化，守旧的政治体制不能适应现代市场经济发展的内在要求，政府行政职能和行政效率还有提升空间，尤其在公共服务供给方面仍有待提高，需要加快转变政府职能，创建服务型政府。

从政策体系看，西藏自治区还未形成特色小镇专项政策体系，对特色小镇的创建与培育重视程度一般，突出表现在仅发布了特色小镇建设的指导意见及公布特色小镇创建名单，所发布的指导意见主要是对国家层面指导意见的要点复述，未能根据自治区的发展情况，有针对性地在建设目标、实施步骤、建设时序、创建要求、成果效益、保障措施等方面予以指引，自治区上报的特色小镇主要依靠行政命令，由政府提名安排、发布相关政策、规定特色小镇创建时间和数量及规模等硬性规定与表层要求，缺乏内在的创建评选标准。特别是至今尚未制定特色小镇监督考核机制与动态淘汰机制，导致个别地方出现特色小镇的“运动化”评估、“任务式”推广与“粗放式”发展，容易出现特色小镇无特色或夸大与伪造特色等不良现象。

2.2.2 经济因素

西藏自治区实现了跨越式发展，取得了一定的经济建设成效。根据特色小城镇的建设投入来看，平均一个特色小镇投资额约为70 亿元，规模较小的约为10 亿元，而规模较大的则达100 亿元以上。

西藏经济属于投资拉动型，具有非典型二元结构特征，且绝大部分收入来自于中央财政转移支付，自身造血能力不足，目前还不能完全应用自给自足的经济发展模式，经济短板问题突出，限制了特色小城镇的建设投入。

2.2.3 社会文化因素

（1）西藏特殊的传统生产生活方式深刻影响着农牧民的思想观念，牧民普遍具有“小富即安”的保守观念，其创新、创业思想和行为方向需要基层干部、乡村能人的引领与激励。

（2）全国第六次人口普查数据显示，西藏人口受教育文化程度较低。在农牧区传统生产方式的影响下，部分农牧民家庭子女被动接受传统生产方式，劳动力素质偏低，无法适应现代化生产。

（3）传统文化与遗产保护缺少特色。“特色”二字体现在特色产业与特色文化上，在第二批全国特色小镇的评审意见中，比较突出的是传统文化遗产保护问题，如注重传统文化保护和传承，弘扬中国文化和藏族历史文化等。根据专家反馈，部分小镇在规划时未能与当地地形地貌有机结合，未能延续传统小镇风貌，未能顺应当地人口集聚和生产生活需要，导致小镇原本具有历史特色的城镇风貌逐渐消失。

2.2.4 技术因素

（1）特色产业是特色小城镇及其居民可持续发展的依赖，但在特色产业的引进吸收创新中，重引进、轻吸收现象严重。产业自主创新较难，这与西藏传统经济体系，人力资源数量、质量和结构以及经济社会政策等有较大关系。

（2）西藏的科学技术研发水平虽逐年提高，但在地区生产总值中的比重还比较低。

（3）产业配套设施欠缺。在特色小城镇的建设中，先进的技术平台和关键平台欠缺，尤其是公共服务等周边配套设施极度欠缺，不能满足特色产业快速、可持续发展。

（4）专业人才缺失严重。西藏人力资源数量、质量、结构有特殊性，在受教育程度及就业趋向方面受到西藏传统经济文化的影响较大，特色产业发展中专业人才缺失严重。此外，引进的外来人才因西藏特殊的地理自然环境未能长期扎根。

2.3 机遇分析

2.3.1 政治法律因素

近年来，西藏自治区对社会民生和公共服务领域先后进行统筹安排、顶层设计，形成了严密的政策体系，特色小城镇的建设目标之一就是完善公共服务基础设施，同时解决当地农牧民的就业和保证生计的可持续性。《西藏自治区特色小城镇建设规划》《西藏自治区公共服务体系发展规划》等都明确了相应的保障标准及建设标准和规范，为西藏特色小城镇的建设创造了有利条件。

2.3.2 经济因素

（1）西藏经济实现跨越式发展，在2020 年第一季度领跑全国，这得益于宏微观政策的支持，重点体现在西藏交通等配套设施不断完善，尤其是交通业在特色小城镇各种产业发展中的重要作用。特色旅游产业因旅游活动目的地的异质性等特点，促使旅游者对交通设施有安全、快捷、舒适等要求，不断完善交通等基础设施的建设及其配套设施，为西藏特色旅游产业及特色旅游小城镇的发展创造了便利条件。2006 年青藏铁路的开通运营，为西藏同内地的联系带来了机遇，2020 年川藏铁路开通为西藏经济的长足发展创造了条件。

（2）西部大开发新格局的形成，为区域协调发展、缩小东西部地区发展差距、维护民族团结和社会稳定、扩大民族地区高水平开放发展新格局起到促进作用。

2.3.3 社会文化因素

（1）受教育水平显著提高。根据西藏自治区政府公布的数据可知，西藏农牧民的平均受教育年限在2019 年底已经达到了9 年，这说明西藏的教育事业蓬勃发展。

（2）文化事业迅速发展。现代教育发展、技能培训、普通话培训等文化事业发展促使西藏农牧民接受现代文化的浸染，对知识、技能有一定的渴求。

（3）公共服务的均等化日益完善。西藏城乡居民对公共服务的需求更加注重效率、公平，近年来西藏政府对医疗保健、教育、文化等公共服务的供给呈现良好态势，实现共享发展。

2.3.4 技术因素

随着精准扶贫的持续推进，尤其是教育扶贫、就业扶贫、科技扶贫等工作的开展，促进了西藏农牧民对知识的渴望、对技术的了解、对社会的重新认识和定位。同时，西藏自治区大力引进专业化人才分配到基层的各行各业各部门，这些人才能够掌握互联网技术，拥有先进的管理理念、产业技术，这为西藏特色小城镇的发展提供了技术机遇。以西藏特色旅游产业为例，旅游业是西藏的支柱产业，2014 年8 月旅游业商会成立，强调通过现代信息技术的资源整合，促进西藏旅游市场的信息化和西藏旅游产业可持续发展，充分利用信息资源，不断提高西藏旅游的接待服务水平，为西藏旅游业的发展及其周边配套产业的发展带来契机。

2.4 挑战分析

2.4.1 政治法律因素

（1）政策落实不顺畅。政策定位与政策落实存在偏差，特色小城镇政策定位不准，与特色小城镇住户沟通不畅[1]。特色小城镇的定位并不是以旅游驱动型城镇为主，但目前西藏大部分特色小城镇以旅游业为支撑产业。同时，因政策宣讲人员与特色小城镇建设地住户沟通不畅，在特色小城镇建设中出现项目用地等困难，使政策落实不畅。

（2）政策法规有待健全。西藏特色小城镇建设的顶层设计及其制度规范均存在滞后实践的问题。现有的政策法规覆盖面不全，难免使西藏特色小城镇建设“摸着石头过河”。要想使西藏特色小城镇的建设和发展达到推进西藏城镇化进程、促进资源配置的均等化、完善经济发展等作用，必须完善特色小城镇建设的政策、法规等顶层设计，完善考核考评激励机制，加强国家和地方政府的协同，以加强西藏特色小城镇建设的具体实践投入和监督。

2.4.2 经济因素

（1）经费保障不足。现有保障政策对西藏特色小城镇建设缺乏专门的规划设计，导致西藏特色小城镇的预算和相关工作持续开展存在困难。一方面，政府对特色小城镇的建设较为重视，前期投入较充足，但是后续内生动力的开发与人员可持续生计的保障不足。另一方面，西藏经济本身需要依靠国家财政转移支付部分较多，资金来源渠道单一，西藏自治区政府未将特色小城镇建设与西藏农牧区民生项目的投入统合，未能形成统一的长效增长机制。

（2）特色小城镇的溢出效应不明显。不可否认的是，西藏特色小城镇建设有西藏浓厚的历史文化底蕴渲染、自然生态环境的吸引，但因保护西藏特殊的生态环境、维护边疆民族地区稳定等需求，未能充分发挥特色小城镇的溢出效应。

2.4.3 社会文化因素

（1）特色小城镇同质性较高。西藏严格意义上是以藏族为主的少数民族地区，特殊的自然生态环境、名胜古迹、传统文化、地理位置等在特色小城镇建设上有着较高的同质性。西藏特色小城镇建设以旅游产业为主，同时覆盖民族特色手工业等，因此限制了西藏特色小城镇发展的异质性。

（2）传统文化与现代化的适应与调整。西藏农牧民文化素质偏低，市场竞争意识与经营管理意识薄弱。特色小城镇以特色产业发展为主，面临市场化竞争。因此，特色小城镇开发、建设与经营需要与当地住户进行传统文化与现代文化之间的调适。

2.4.4 技术因素

专业化人才不足是西藏小城镇建设和发展的短板，导致西藏特色小城镇建设和发展创新不足，从而影响了西藏经济效益和溢出效益。目前西藏人力资源缺失及流动性较强，人才储备数量和质量相较于其他地区仍旧存在较大缺口，因西藏高寒缺氧的特殊环境，导致人才扎根性较弱、流动性较强。坚守在基层的干部，因自身专业技能不高与信息网络不畅，未能以市场化高度、专业化强度完善创新西藏特色小城镇的建设和发展。

2.5 小结

根据西藏特色小城镇发展战略的PEST 嵌入式SWOT 分析，可以构建用于制定西藏特色小镇建设的SWOT 和TOWS 矩阵。西藏特色小城镇的关键因素及解决对策，实际上就是西藏特色小城镇内外环境因素组合从而进行战略匹配的过程，具体的影响因素和对策交叉如表1 所示。

综上所述，影响西藏特色小城镇建设的内外部政治因素、经济因素、社会因素、技术因素是多方面的，同时各方面因素各自独立，但相互渗透、相互作用，直接或间接对西藏特色小城镇的建设起作用，其中，政治法律因素是西藏特色小城镇建设的关键因素，是制度基础；社会文化因素对西藏特色小城镇的建设影响是直接的、显性的，可直接把握。政治因素、环境因素对西藏特色小城镇的建设影响是能否顺利推进特色小城镇建设软件的使用，其特色小城镇的建设是间接的、深层次的，作用机理是隐性的、难控制的。基于此，西藏特色小城镇的建设必须以“内外兼修”、完善“软硬件”为基础进行推进。

3 完善西藏特色小城镇发展的对策建议

3.1 完善相关政策法规，形成专项政策体系

特色小城镇创建内容多、涉及面广[2]，各级政府部门除常规性、日常性发布特色小城镇建设的指导意见及公布特色小城镇创建名单外，还应该逐步制定专项政策、配套实施方案或实施细则，形成完整的政策体系，确保特色小城镇的评选、运作、实施、保障、奖惩、退出等一系列环节有文件可指引、有政策可支持、有法规可保障、有制度可规范。

西藏自治区政府应制定保护历史文化名镇古镇的政策法规，为传承地方历史记忆、传播特定传统文化、保护古镇独特地域风貌等建立保障机制[3]；制定主导产业发展的专项政策，拉动有效投资，形成新的经济增长点，规范招商引资，吸引私营企业投资，在融资、税收等方面完善政策，激发、鼓励企业进行自主创新、加大技术创新的投入，为发展该主导产业提供支持；制定特色小城镇发展的金融专项政策，从而健全投资、融资和筹资机制，为当地政府、银行、企业、个人等特色小城镇创建主体提供支持，特别是通过风险补偿政策、信用担保政策、PPP 融资政策等创新金融政策体系，为企业融筹资提供便利，降低各方主体参与特色小城镇建设的风险与顾虑；制订创建某一类型特色小城镇的政策方案，如文旅特色小城镇建设方案、历史民俗特色小城镇建设方案、休闲度养特色小城镇建设方案、体育竞技特色小城镇建设方案等；制订特色小城镇评选方案，提供特色小城镇评价参考标准，规范参评小城镇所提交的资料文件；制订特色小城镇监督考核与动态淘汰政策方案，将季度考核与年度考核相结合，划分警告、降格和淘汰等，取消一次性命名制，实现特色小城镇优胜劣汰[4]。

3.2 因地制宜，体现区域差异性

特色小城镇的发展需要立足自身实际、遵循客观规律、挖掘特色优势、杜绝盲目模仿、因地制宜，体现区域差异性[5]。我国幅员辽阔，地域特点差异明显，不同区域的特色小城镇发展倾向应有所不同。在东部地区，由于经济实力较突出、交通较便利、产业基础较雄厚、人口较密集、基础设施及服务理念较完善且先进，可着重引导以高端产业、新兴产业、商贸产业、创意创新产业、现代服务产业、信息科技产业等为主导产业的特色小城镇发展；在中、西部地区，高端与新兴产业基础较薄弱，缺乏相应的产业支撑，产业链不够完备，可依托丰富的自然资源、秀丽的山水田园、厚重的历史沉淀，引导以文化旅游产业、农林渔业产业和历史民俗风情等为主导产业的特色小城镇发展。

3.3 正确处理政府和市场的关系

特色小城镇的创建是一个长期的系统工程，需要多部门、跨行业的协作，需要政府与企业深度合作，坚持政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式和管理方式。

一方面，各级政府应着眼于全局，负责宏观指导和引导，通过成立特色小城镇办公室，设置专门的管理机构、落实专业的工作人员，将工作重心放在组织规划开展、促使规划引导、强化规划执行、出台促进特色小城镇建设和发展的政策体系、营造良好的制度环境，以及加快基础设施与公共服务的完善等方面。特别是要创新投融资体制机制，探索PPP 等投融资模式，活化民间资本以解决特色小镇资金不足的难题，保障小镇建设工作有序推进。

另一方面，在发挥政府引导职能的同时，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥企业作为特色小城镇建设的主力军作用，凸显企业主体地位。

4 结束语

基于SWOT-PEST 分析法，对影响西藏特色小城镇建设的内外部环境因素进行宏观、微观分析，形成的对策在政治、经济、社会、科学技术等方面相互关联、嵌套。这些因素相互交织，构成了影响特色小城镇建设的关键因素。因此，西藏特色小城镇建设需要加快产业升级、促进产业创新，集聚人才、技术、资本，拉动有效投资，形成新的经济增长点，实现绿色发展，改善人居环境，体现西藏传统历史文化自然特色、传承历史文化、深化改革、探索政企合作新路径、打通民间资本支持实体经济的通道。

通过SWOT-PEST 分析，为推动西藏特色小城镇的建设和发展提供策略选择，强调必须坚持“因地制宜”的原则，确保科学有序地推动西藏特色小城镇的建设、发展、创新与可持续，全力促进城镇化与乡村振兴的共建，为全面建成小康社会、巩固脱贫攻坚成效奠定基础。