科研单位加强项目经费内控管理初探

皇甫江河 胡高洁

近年来，中国工程院前院士、中国农业大学教授李宁贪污案和中国石油大学教授王新海套取科研经费等案例，对我国学术界造成了较大的影响。这些案件的发生，一方面反映了少数科研人员没有牢固树立科学家精神，纪律意识、规矩意识淡薄；另一方面，也反映我们在科研管理中如何扩大科研人员自主权和加强监管等方面存在薄弱环节。为了切实加强科研单位党风廉政建设和科研道德与学风建设，增强科研人员诚信意识，预防学术不端和科研经费贪污行为的发生，本文通过选取部分科研领域典型案例，探讨科研单位如何加强科研项目经费内控管理，加强对科研人员日常教育和引导，加大对科研经费使用监管力度，防微杜渐，积极预防科研经费使用违规行为的发生，切实营造风清气正的科研氛围。

一、从剖析典型案例看科研项目内控管理存在的问题

科研单位是国家创新体系的重要组成部分，承担了大量科研任务，创造了大批成果。但是，随着近年来科研经费大幅增加和监管没有及时跟进，在一定程度上也产生了科研腐败现象，存在套取、挪用、贪污科研经费等行为。案例一：中国工程院前院士李宁利用职务便利，同被告人张磊采取侵吞、虚开发票、虚列劳务支出等手段，贪污课题科研经费共计人民币3 756万余元；案例二：中国石油大学教授王新海利用自己科研项目负责人的职务便利，以所谓变通报销支付外协费、劳务费的名义，编造虚假项目支出、开具虚假发票(相关业务没有真实发生)，单独或伙同他人套取科研经费576万元，并将其中323万余元据为己有；案例三：浙江大学教授陈英旭违规将自己实际控制的公司列为国家科技重大专项课题外协单位，通过利用该公司和课题合作高校套取科研经费，骗取国家科技重大专项中央财政资金945.5万元；案例四：北京师范大学教授张立新利用负责重点实验室搞科研实验的职务便利，以临时工劳务费名义先后分17次套取科研经费25.5万元，虚增合同价款骗取科研经费购买私用越野车，共骗取科研专项经费45万元；案例五：复旦大学医院动物实验室原正副主任敖红、黄爱民利用职务便利，将应由动物实验室承接的相关实验服务所得收益，以虚假发票报销方式予以侵吞，共计147万余元。

上述案例具有一定的代表性，反映出一些共性问题。

（一）少数科研人员法纪法规意识淡薄，价值观扭曲。案例中的违法人员多次上诉、申诉，他们争议的焦点是，认为很多费用是先行垫付，并非先套取后支付，主观上不具有非法占有目的，因而未真正认识到自身行为是违法犯罪。在法院看来，项目负责人对项目经费的使用情况应当具有明确认知，虚假合同虚列支出造成了国有资金或公共财物的实际损失，套出数额较大的经费用于个人支配，其行为已构成贪污。案例中的违法人员将科研经费视为自己的私有财产，从财务部门报销、审批仅仅是走个形式，资金随意使用，这种侵占国有资产的行为触犯了法律底线，理应受到法纪严惩。最高人民法院最终驳回涉案人员的上诉，维持原判。

（二）内控制度不完善，执行不严格。由于科研经费使用管理体制尚不完善，与我国科研进程发展不匹配，过去有些制度设计不周全，费用标准定得过低，报销规定过严，导致一些科研人员滥用套取的方式弥补空缺，但这其中也不排除少数人员存在侥幸心理，故意违规使用甚至套取科研经费谋取私利。无论是出于何种原因，任何人都应当严格遵守科研经费使用规范，不能为违法违纪找任何藉口。有些是科研经费管理的重点环节和关键点存在漏洞，比如材料费、测试加工费、劳务费、外拨经费支出占科研经费开支的比重较大，但往往这些方面单位内部控制措施却很薄弱，不相容职责未分离控制，在各类检查中暴露出的执行不规范问题甚多，也最容易形成滋生腐败的“温床”。有些科研单位制度比较科学，但在执行环节不够严格，人为放松尺度，存在变通幅度“因人而异”等现象，制度和执行“两张皮”，内控流于形式。

（三）监督查处力度不够。科研项目经费是科研单位事业发展的主要动力，是考核目标任务的重要指标之一，经费的争取是管理层和科研人员的重中之重，在科研单位重争取轻使用监督，对资金的安全性和规范性重视不够的情况下，监管疲软的现象普遍存在。即使发现了一些经费违规问题，为了减少对科研项目的不利影响，单位对科研经费的内部监管往往还是以提醒、批评教育、下不为例等内部谈话警示方式为主，很少追责，党风廉政建设主体责任和监督责任履行不够到位。

二、加强科研项目经费内控管理的对策和实践

财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》实施以来，某省财政厅将单位内部控制报告编报和内控建设工作情况作为考核指标纳入财政管理绩效考评，2020年印发的省级单位内部控制指引为内控建设提供了很好的参考。近年来，各单位尤其是科研单位深入推进内部控制建设，按照中央和本地区有关文件要求，制定《内部控制制度建设方案》，编制了《内部控制手册》，结合科研单位实际多措并举，进一步加强了对科研项目经费内控管理。

（一）强化对科研人员意识形态教育和宣传。采取多种方式和途径，加强对科研人员科研道德和法纪意识教育。某省农业科学院纪委专门印发了《科研领域警示教育案例选编》，一方面选取典型案例进行剖析警示，一方面将《关于进一步加强科研诚信建设弘扬科学家精神的实施意见》《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等文件进行汇编，引导科研人员熟悉政策、用好政策，运用法治思维和方法管理科研经费。

（二）内控管理需要进行持续优化和完善。科研单位结合自身属性，从科研项目申报与立项、实施、验收和评价等环节制定内控措施，并针对劳务费、会议培训费、差旅费、科研材料采购、科研副产品和间接费用等具体业务，结合单位现实管理需要，制定既符合政策又可操作的内控管理细则，最终建立起制度完善、流程科学、岗位合理、运转有效的内控管理体系。实行“放管服”政策之后，科研经费新管理体制也开始运行，间接费用比例提高，项目负责人可以有更多经费支配权和使用权。根据中办、国办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，近年来，某科研单位管理职能部门修订和出台了《关于印发科研项目经费管理办法的通知》和《关于进一步规范科研项目经费外拨管理的意见》，院属研究所实行了“小微权力”清单制度，涵盖了《财务报销审批》《竞争性项目申报》《大额试剂采购审批》《科技成果转化奖励分配》等内容，既提出系列解绑、激励措施，又规范细化了经费使用操作办法，这对进一步完善内控制度体系，提升科研经费管理水平具有重要意义。

（三）建立健全“互联网+”时代的科研经费监督长效机制。要建立多主体协同管理和监督查处机制，一方面科研院所内部要形成科研项目自查自纠的管理常态，项目负责人强化自觉管理的法律意识。另一方面，通过科研、产业、财务审计等部门联合监管，针对重点项目、重点人群开展专项检查，在财务检查、内部巡察、内部审计方面重点关注，对违规现象及时指出，督促整改，制定完善的责任追究机制，在一定范围内通报审计结果，恰当地运用执纪监督“四种形态”，开展纪检监察监督和依纪依法查处违纪违法行为，对违法行为零容忍，做到依法依规处理，塑造清廉科研单位文化。在“互联网+”时代，传统的监管模式已不能满足科研监管和高效治理的现实要求，科研单位要探索尝试利用大数据技术，建立信息化平台，将各项工作流程和内控制度逐步嵌入OA管理系统，提高监管水平。比如某省农业科学院开发了“科研物资采购平台”，为院属各研究所提供试剂、耗材和服务等采购服务，从源头上把关，过程中监控，将审批程序公开，商品可溯源，从而大大降低了假发票、假行为的风险。纪检监察部门也可以通过系统留痕式管理进行不定期抽查和数据分析，发现违规行为和隐患，及时调查和处理。某科研单位建立了“科研经费信息公开系统”，在一定范围内以适当方式对科研项目的立项、使用、验收等信息公开，通过阳光监管，接受广大科研人员监督，进一步规范科研经费使用，营造风清气正的科研氛围。

三、结语

当前科研领域科研项目资金总量大，资金来源渠道多样，管理要求各异，参与主体多，涉及面广，反腐形势依然严峻复杂，全面从严治党永远在路上。科研单位应进一步健全内部控制体系，持续构建推进不敢腐、不能腐、不想腐“三不”体制机制，加强科研项目经费内控管理，打造新时代科研高地，为推动科研单位事业又好又快发展保驾护航，为推进国家治理体系和治理能力现代化目标而奋斗。