科学事业单位内部控制建设浅析

赵邦华

一、内部控制建设的必要性

（一）适应业务发展需要

近年来，国家和当地政府对科学研究的重视度越来越高，对科研业务和科研经费管理出台了诸多力度很大的优惠政策。从“放管服”到试行科研经费“包干制”，每一步都是对科研工作重大支持，同时又对依托单位的管理提出了更高要求。上级部门“放权”，依托单位要“接得下，管得住”。科研业务和科研经费管理贯穿于内部控制建设的全过程，如何管得住、管得好，单位内部控制建设至关重要。同时，科学事业单位既承担着相关科研基础性研究任务，又承担着服务当地经济社会发展应用型研究任务。科学研究的广度和深度在横纵向扩展，学科间、产学研等融合在日益增强，科研的综合性和复杂性是近年来科研工作的重要特征。对科研业务进行有效放权和管理，就要适应业务发展的需要，建立完善一整套适合目前科研业务特性的内部控制体系，实现全面系统有效管理。

（二）防范潜在风险

科学事业单位内部控制主要集中于六大业务类型：预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理和合同业务管理。各业务以及业务之间都存在各种风险点，内部控制建设就是通过对制度和流程的规范，防范在各业务类型中存在的风险点，提高单位应对风险能力。六大业务模块中存在的风险点主要分为两种类型：一是程序性风险点；二是人为性风险点。程序性风险点在于内部控制本身的不健全不完善，主要体现在流程不规范、部门间管理职责不清晰等，需要完备的内控制度进行控制。人为性风险点是指在有相关内部控制制度而不执行或执行不到位而导致的风险，如人为不合理调整科研经费使用等，防范人为性风险点的举措主要靠信息化建设和严格监督。通过信息化建设，堵住人为风险操作的可能，不留风险的空隙。

（三）提高管理水平

内部控制是单位本身管理的过程，而且是长期的不间断的管理过程，贯穿于单位管理和业务过程的始终。内部控制建设包括两个方面内容，内控制度建设和内控执行机制，围绕六大业务建设适合本单位具体情况的制度和执行机制，将单位的业务管理流程化、程序化、科学化。适应科研单位和科研项目管理的具体特点，建立从科研项目申报到项目实施和课题验收直至绩效评价的闭环管理模式。落实中央和地方关于项目绩效评价的要求，科研单位对于科研项目的管理着眼于“两头”绩效，即绩效目标填报和绩效评价，建立事前绩效设置和事后绩效评价机制。这对提高单位管理水平、实现管理全覆盖有着重要的意义。

二、内部控制建设存在的问题

科学事业单位的主要任务是科研业务，以科研为中心，围绕工作重心对内部控制存在的问题进行分析。科学事业单位内部控制建设方面主要存在以下几个突出问题。

（一）制度不够完善

在科学事业单位中，制度建设是全方位的，主要包括政策落实制度、专项经费管理制度、事前事后绩效管理制度等。目前，科学事业单位制度建设不够完善主要体现在：第一，对上级政策、外部因素、行业信息的落地不够及时和具体，对于外部制度和政策，没有及时结合本单位具体情况真正落地，只是将外部制度和政策进行转发，存在“以文件落实文件”的现象，这对于单位落实上级政策的指导性不强，对于单位业务发展起到的激励作用不够；第二，制度广度不够，存在着缺少科研业务配套管理制度的情形，对于专项科研经费要有专项配套管理制度，涉及到经济业务活动六大模块，都要提出明确的制度规范要求。

（二）信息化程度不高

信息化程度不高主要体现在三个方面，一是经济业务活动六大模块业务并未进行信息化全覆盖，细化到审批流程、业务管理各个步骤，信息化程度未实现全面管理；二是各个业务流程之间并未完全实现互联互通，对于流程连贯性程序延续性和管理延伸都产生了一定影响，增加了科研管理成本和科研人员负担；三是专门的科研项目管理信息化建设系统不够完善，将科研项目全过程管理纳入信息化管理体系不够充分，未能完全在系统中全面体现从科研项目申报直至项目绩效评价的全过程。

（三）内部控制执行有效性不足

内部控制建设两个主要环节是内部控制制度建设和制度执行，其中，制度制定是基础，制度执行是保障。只有制度没有执行则是空谈，无法有效规避风险。一项制度只有得到有效执行，才能发挥其在相关领域防范风险的作用。在科研项目执行中，科学事业单位中存在着对制度执行不力或者绕开制度的现象，使得制度建设成为“摆设”，管理的程序化和科学性有时并未执行落实，加大了业务处理和管理的风险。

三、内部控制建设应对的方略

通过对科学事业单位业务特点进行针对性分析和内部控制建设的必要性分析，发现其内部控制建设和完善势在必行，且必须与单位业务特性相契合。在上述分析的基础上，对单位内部控制建设和执行中存在的问题进行分类梳理，主要存在制度不够完善、信息化程度不高和内部控制执行有效性不足等问题，据此针对性地提出以下应对方略。

（一）完善制度建设

相比于其他性质的单位，科学事业单位对于制度的敏感性更强。国家宏观政策调控、中央和地方对科研工作指导意见和激励制度、科研行业风向乃至于国际环境的变化都会对科研工作产生较大的影响。将上级部门政策应用好、将外部政策细化到本单位科研制度中来，这是科学事业单位亟待解决的问题。将上级和外部的政策、制度、因素在本单位落地，真正有效运用和执行，制定适合本单位内部控制管理制度并考虑时效性可行性，这是内部控制制度建设的方向。此外，扩展内部控制制度建设广度，围绕六大业务模块，完善相应配套制度，使之与业务、科研经费管理相匹配，使得各项业务活动有章可循，有规可依。

（二）提高信息化水平

在管理学领域，信息化的出现对于管理水平提高是史无前例的。“以信息技术代替人”进行流程控制和管理，防范人为因素导致的各种风险。科学事业单位业务涉及领域广、研究有深度、时效性强，这就对管理提出了很高要求，信息化是应对这一难题的有效手段。将业务和财务深度融合，建设“业务财务一体化”、“财务业务共享平台”，实现预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理、合同业务管理等六大业务模块的互联互通，将内部控制管控的关键点嵌入各模块信息系统中，实现互联互通，使业务处理在各模块间能自动流转衔接，实现管理科学化、程序化，有效规避各种风险。

（三）加强监督

应对内部控制执行的有效方式就是监督，这也是内部控制建设的保障措施。第一，单位建立事前事中事后全过程监督程序，对于重要业务和性质特殊金额较大的业务进行全流程监督，将执行风险点防范在萌芽中。第二，建立常态化巡察审计机制，定期进行风险评估，对单位经济业务活动进行全过程监督和风险点把控。第三，对整改落实情况进行监督。建立问题清单制度，对整改落实情况比照问题清单进行检查落实，督促规范内部控制执行的有效性，促进流程和程序执行的规范性。第四，完善科研项目绩效评价体系。项目绩效评价是国家对财政资金管理提出的明确要求，由财政资金支持的科研项目应重点进行绩效评价，同时这也是内部控制管理的现实需要。建立科研项目事前和事后绩效评价制度，对绩效目标设置的合理性和完成情况进行评价控制，有效实现对科研项目闭环管理。