修订完善水产养殖证制度为渔业高质量发展提供法治保障

文/崔利锋

我国是渔业大国，更是水产养殖大国，水产养殖在保障国家食物安全和经济社会发展等方面扮演着重要角色。进一步完善水产养殖证制度，为水产养殖业发展提供法治保障，对于新时期渔业绿色高质量发展和现代化建设具有重要现实意义和深远历史意义。本文对现行水产养殖证制度及存在的问题进行了客观分析，并就修订完善《渔业法》中养殖证法律制度及相关重点内容提出了意见建议。

“十四五”是全面开启社会主义现代化建设新征程的起跑阶段，推进水产养殖业绿色高质量发展、加快实现渔业现代化，是“十四五”及未来一段时期渔业发展的中心任务，不仅对保障水产品有效供给和国家食物安全有重要作用，而且对加快农业农村现代化和实现乡村振兴有重要意义。在影响水产养殖业发展的诸多要素中，法治是基础、是关键。修订完善养殖证制度，落实依法治渔、依法兴渔，为水产养殖业高质量发展提供坚实法治保障，是一项十分重要的工作，也是一项十分紧迫的任务。

一、现行养殖证制度法律依据和有关规定

1986年颁布的《中华人民共和国渔业法》（下简称“《渔业法》”）第十一条规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。

2010年农业部令第9号《水域滩涂养殖发证登记办法》，对养殖证发放和管理有关事项作出了规定。办法提出了“水域滩涂养殖权”的概念（第二条第2款），并将养殖证的属性明确为“确认水域滩涂养殖权”（第三条第1款），定名为《水域滩涂养殖使用证》，明确发证机关为“县级以上地方人民政府”（第七条、第十条、第十一条），县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责“发证登记”具体工作，并建立“登记簿”。

与养殖证相关的法律法规还有：

2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的依法用于农业的土地。签订承包合同后，登记机关应向承包方颁发“土地承包经营权证”，并登记造册，确认土地承包经营权。

2001年颁布的《中华人民共和国海域使用法》规定，使用内水、领海海域必须符合海洋功能区划，并向县级以上海洋行政主管部门提出申请，经批准后由国务院海洋行政主管部门或地方人民政府向申请人颁发“海域使用权证书”，并对集体承包养殖用海、养殖用海年限、渔民养殖用海收取海域使用金等具体事项作出了规定。

2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，依法取得的“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”受法律保护。

二、现行养殖证制度及执行中存在的问题

现行养殖证制度在法律依据、规章规定和具体执行过程中，存在一些矛盾和问题，导致养殖证发放情况不很理想，养殖证的作用也没有得到有效发挥。主要问题有：

（一）养殖证的定位和性质不够准确清晰

《渔业法》规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者经申请由本级人民政府核发养殖证，“许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”。这里强调的是“许可其使用”，并没有明确是确认水域滩涂养殖使用权。《水域滩涂养殖发证登记办法》将养殖证的属性明确为“确认水域滩涂养殖权”，定名为《水域滩涂养殖使用证》，规定由“县级以上地方人民政府”发放，渔业行政主管部门负责“发证登记”具体工作，并建立“登记簿”，显然是将养殖证作为权属证书的性质来规定的。但这一规定是否符合《渔业法》的立法本意，或是否准确定义了养殖证的性质和发放目的，长期以来一直有不同看法。另外，《渔业法》规定，核发养殖证的“具体办法由国务院规定”，但《水域滩涂养殖发证登记办法》只是部门规章，其合法性、权威性也存在质疑。

（二）养殖证与其他权属证书关系不清晰

《海域使用法》规定，使用内水、领海海域必须符合海洋功能区划，并申领《海域使用权证书》，取得“海域使用权”。《农村土地承包法》规定，使用农村土地（农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的依法用于农业的土地）从事农业生产，要签订承包合同并申领《土地承包经营权证书》，确认“土地承包经营权”。《渔业法》规定，使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，要核发养殖证，农村土地可以由个人或者集体承包从事养殖生产，但未明确是否要核发养殖证。《水域滩涂养殖发证登记办法》规定，使用国家所有或集体所有（包括国家所有由集体使用）的水域滩涂从事水产养殖都要申领“养殖证”，“确认水域滩涂养殖权”。如按上述规定执行，必然出现同一块水域滩涂要同时申领两个证的问题，这对管理部门和养殖业者造成很多困扰，增加了管理部门和农渔民负担，也影响了养殖证发放工作的落实。

（三）养殖证无法覆盖所有养殖范围和养殖方式

按照现行《水域滩涂养殖发证登记办法》规定，使用国家所有或集体所有（包括国家所有由集体使用）的水域、滩涂从事水产养殖的，才需要申领养殖证，大体是《海域使用法》和《农村土地承包法》涵盖的水域滩涂范围。因此，还有一些开展水产养殖的水域和养殖方式，不属于规定的办证范围，不需要申办养殖证。比如：陆基工厂化养殖或设施化养殖、稻渔综合种养等，大多没有使用天然水域或滩涂，不在办法规定的范围之内；近年来快速起步的深远海设施化养殖，有些是在领海外或尚未划定领海的海域，有些是在没有规划的海域，也没有明确的发证依据。

（四）养殖证的规范内容和功能作用不完善

现行养殖证制度由于定位于权益证书，名为《水域滩涂养殖使用证》，主要目的是确认水域滩涂养殖使用权，因此其解决的主要是允许在什么地方养的问题，但对水产养殖生产中需要规范的其他内容，有的涉及不全，有的没有包括在内，没有解决水产养殖生产应该养什么、怎么养的问题，而这些内容对于水产养殖的科学、规范、绿色高质量发展是十分重要且必要的。例如，养殖方式、养殖品种、苗种来源、养殖容量、养殖用药等投入品使用、质量安全保障、养殖尾水处理及生态环境保护等，都是养殖许可的重要内容，这些内容对保障水产养殖生产的产量效益、养殖生物健康、产品质量安全、水域生态环境等有重要影响，应该在养殖证中予以明确和规范。

（五）养殖证的强制力不强实施效果不理想

根据《水域滩涂养殖发证登记办法》，养殖证的申领程序为养殖生产者申请、渔业行政主管部门审查公示、地方人民政府发证、渔业行政主管部门载入登记簿，养殖证的属性为“确认水域滩涂养殖权”。如果养殖生产者因某种原因不愿意或放弃申请，政府或渔业主管部门并无权力强制其申领养殖证。《渔业法》规定，“未依法取得养殖证在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者拆除养殖设施”，对其他水域并无规定。相比较而言，养殖业者更看重《海域使用权证书》和《土地承包经营权证书》的法律效力和强制力。另外，由于养殖证确认了养殖业者的水域滩涂使用权，并规定核发养殖证除收取工本费外不得收取任何费用（《水域滩涂养殖发证登记办法》第二十条），会对地方政府调整使用水域滩涂产生不便，对地方税费收入也没有好处，一些地方政府和管理部门缺乏动力和积极性。

三、修订完善养殖证制度的几点建议

鉴于上述，现行养殖证制度已经不能适应新时期水产养殖业发展的形势和实际需要，为确保新时期水产养殖业绿色高质量发展和现代化建设顺利实施，迫切需要尽快研究并修订完善养殖证制度。

（一）修订《渔业法》中养殖证相关法律制度

《渔业法》是渔业发展和管理最基本的法律依据，是水产养殖业相关立法的基础。应尽快修订完善《渔业法》中有关养殖证的法律制度，进一步明确养殖证的性质、功能、发放办法和法律责任等内容，为水产养殖业可持续健康发展提供法治保障。

（二）明确定义养殖证的许可性质

在《渔业法》及相关养殖发证管理规定中，将养殖证明确定位为“水产养殖许可证”，规定任何组织和个人凡从事水产养殖活动，无论利用什么性质的水域、滩涂和土地，采取何种养殖方式，都必须办理《水产养殖许可证》。未经许可不得开展水产养殖活动。

（三）拓展完善养殖许可证的功能作用

补充完善养殖许可证应该规范的内容，不但要解决在哪里养的问题，还要解决养什么、怎么养的问题，拓展完善其在规范绿色健康养殖方式、养殖生物健康、产品质量安全、资源生态环保等方面的功能作用，为养殖业者提供行为边界和管理规范。

（四）理顺养殖许可证与相关证书的关系

《水产养殖许可证》的性质和功能定位明确后，与《海域使用权证书》《土地承包经营权证书》之间的关系将更加清晰。养殖许可证是许可证书，除具有许可性质之外，兼具确认养殖权益之功能，而海域使用权证和土地承包经营权证只分别具有确认海域使用权和土地承包经营权之功能，因而发证时的关系也可随之理顺和明了。

（五）简化养殖许可证的申领核发程序

在《渔业法》中可授权县级以上各级人民政府渔业行政主管部门负责养殖许可证的审核发放工作，并负责水产养殖业的监督执法，从而简化养殖许可证发放程序，提高工作效率，方便并减轻养殖生产者负担。

（六）强化养殖许可证的法律效力和执行力

在《渔业法》和相关规定中，对不申办养殖许可证、不按养殖许可证规定内容从事养殖活动的行为，以及行政管理部门不积极不作为的，规定相应的法律责任和处罚措施，对违法造成严重后果的，加大处罚力度直至追究刑事责任。