县级国土空间总体格局优化思路与建议——以潼关县为例

□ 闫聪微

（陕西自然资源勘测规划设计院有限公司，陕西 西安 710075）

国土空间是国民生存的场所和环境，也是一切经济社会活动的载体。党的十九届五中全会，从可持续发展与全局视野出发，提出“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”的要求，坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，为优化各种要素的配置提供了根本遵循和科学指南。空间总体格局优化是城市贯彻落实多重使命要求、科学合理高效配置国土空间资源的核心关键内容，是支撑国土空间总体规划有效发挥“承上启下、统筹平衡、指导约束”作用的重要途径［1］。

一、县域概况

潼关县位于黄河中游大拐弯处，陕西省的最东部，东与河南灵宝毗邻，西与西北分别与华阴、大荔接壤，南与洛南以及秦岭为界，北与山西芮城隔黄河相望。全县行政辖区面积427.35平方公里，辖城关街道办事处、秦东镇、太要镇、桐峪镇和代字营镇4镇1街办，28个村社区。县域地貌南高北低，跌宕明显，呈台阶状。由南向北分为秦岭山地、残原沟壑和黄、渭河谷三种类型。

二、现状国土空间开发保护存在的问题

（一）县域国土空间结构与布局有待优化

潼关县整体空间布局在生态、农业、城镇等三类主体功能空间之间的关系及边界有待进一步厘清。根据潼关县2010-2018年变更库数据分析，城乡建设用地呈逐年增加趋势，持续挤压生态空间和农业空间，城镇、农业、生态空间矛盾加剧。北部优质耕地分布与黄渭河谷生态重要区重叠，生态保护与农业生产功能冲突，耕地保护压力巨大；南部黄金开采区域秦岭保护区高度重叠，多年的矿产开采对周边地区生态环境扰动巨大，地质灾害频发，产业发展与生态保护矛盾多年来一直存在。

（二）城镇化总体水平不高，产城融合不足

县域城镇体系逐步完善，形成“一城两区三镇”的城镇发展格局，以潼关县城（城关镇、秦东镇）作为中心城镇；两区包括物流园区和循环工业园；三镇包括太要镇、桐峪镇和代字营镇。然而，潼关县城镇化总体水平不高，城镇化率低于渭南市及陕西省平均水平，主要表现在产业与城镇融合、协调发展不够，产业整体规模小，依靠产业吸纳人口进城作用不突出；沿黄城市带产业布局统筹不足，同质化问题比较明显，物流园区土地集约利用率不高、单位产出效益偏低；循环产业聚集区能力较弱，县域经济发展不充分，县城对周边村镇辐射带动作用不明显。

（三）国土空间品质有待提升

一方面，人均耕地面积、人均水资源量、森林覆盖率、森林蓄积量在全国来说处于较低水平，与人民群众对美好生活的期待和县域高质量发展目标有较大差距。主要表现在粗放扩张的城镇化、工业化导致城市拥堵、承载力减弱，局部环境污染加剧，同时农村建设用地并未随农村人口减少，而是继续逐年增加，建设用地粗放利用现象较为突出。另一方面，城乡居民收入差距逐年拉大，县域基础设施和公共服务设施分布不均，城乡差距显著；农村居民点散布于县域境内，村庄的空间布局受地形地貌及交通干线影响显著，耕地非粮化现象严重，同时存在零星农用地荒芜情况。

（四）国土空间保护措施有待加强

潼关南有秦岭，北有黄河，聚齐国家两大重要生态功能区，属于国家重要生态保护区域。同时，潼关又是全国有名的黄金产区，矿区多位于秦岭北麓区域，多年的矿产开采已造成境内部分地区生态系统功能退化、资源环境承载能力下降，进一步可能影响到社会经济的可持续发展。秦岭重要生态功能区与矿产开采区域的高度重叠，导致潼关县生态保护与经济发展矛盾尤其突出。然而，长期历史遗留的空间布局不合理、产权不清晰、管理体制不顺畅等问题，造成潼关县生态系统的破碎化、管理的交叉重叠等问题突出，大大降低了国土空间保护的有效性。

三、国土空间开发保护格局优化建议

总体思路是为实现“两个一百年”奋斗目标，提升县域国土空间治理体系与治理能力现代化建设水平，贯彻落实黄河流域高质量发展要求，守住生态红线与永久基本农田红线两条底线，以国土空间用途管制为抓手，构建人与自然和谐共生、生产空间开发高效、城乡空间宜居高品质的新时代国土空间开发保护总体格局。

（一）衔接省、市重大发展战略，优化县域总体开发保护格局

与“两个一百年”奋斗目标及黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大发展战略，以及省、市重大区域发展战略相衔接，依托潼关县国土空间总体规划编制，落实国家、省、市主体功能区布局，进一步厘清生态、农业、城镇等三类主体功能空间之间的关系及边界，细化各类功能空间布局和管控要求，优化潼关县国土空间总体格局。

（二）优先保障生态、农业、安全防灾等保护性空间格局

深入贯彻落实生态文明理念，坚守底线思维，以生态保护红线为核心，优先保障生态保护空间，构建生态安全格局。深入分析潼关县生态本底资源，突出黄河和秦岭两大生态重要区保护修复，坚持生态立县战略，筑牢高质量生态底线。结合县域生态重要性和生态敏感性评价结果，优先划定核心生态保护区和生态修复区，明确分区范围面积和分区分类保护管控要求。围绕县域内自然保护地建设，坚持自然恢复为主、工程恢复为辅的原则，修复重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。

坚守18亿亩耕地红线，保障农业发展空间，提高耕地综合产能，持续提升粮食供给能力，扛稳粮食安全重任。分析潼关县现状耕地数量和质量等级、宜耕后备资源潜力，结合农业发展基础现状，按照“数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化”的总体思路，合理优化农业生产空间布局，划定各类农业生产功能区，分区指引推动规模化、产业化、绿色化发展，支撑农业现代化和乡村振兴。

树立国土安全观，分析识别潼关县自然灾害和人为灾害源分布区域，开展国土空间综合灾害风险评估，制定全域综合防灾减灾分区控制和治理措施，统筹布局各类防灾减灾设施，提升城市安全韧性。

（三）构建城乡高品质发展空间格局

贯彻落实国家新型城镇化和乡村振兴战略要求，针对潼关特定的发展阶段、自身的资源禀赋、现状发展格局，以促进城乡高质量发展为目标，优化国土开发结构，统筹城乡空间格局［2］。结合潼关县城镇建设用地适宜性评价，统筹布局城镇发展区和乡村发展区，分类提出各类资源配置的重点方向和重点地区。

科学研判未来城镇发展趋势，立足潼关独特自然环境格局，合理划定城镇开发边界，严格控制城镇建设用地规模，优化城市内部空间结构，加强城市内涵挖潜，构建合理高效的城市空间格局［3］。

积极发展中小城镇，统筹城乡发展单元，统筹整合、择优培育，推动乡镇差异化发展，发挥重点镇、特色镇的带动作用，优化乡镇发展布局。

（四）打造宜居和特色空间格局

坚持以人民为中心的发展理念，落实“幸福潼关”发展战略，以全面满足人的多元需求为导向，构建宜居城乡生活圈，营造宜居高品质生活空间格局。全面整合全县各类基础设施和公共服务设施，弥补短板，提升城乡交通网络便利度，构建高效便捷、安全韧性的城乡生活圈。整合县域内各类自然和历史人文资源，构建自然与人文融合共生的特色魅力空间，满足人民日益增长的精神文化生活需求。

四、结语

通过分析潼关县以往国土空间开发利用中存在的结构性矛盾和问题，为实现新时期县域社会经济发展目标，妥善解决国土空间开发保护面临的突出问题和挑战，深入贯彻落实国家、省、市各项战略部署，提出优化国土空间总体格局的思路和建议，划定各类空间功能分区，引导国土空间结构和布局更加合理高效，对促进国土空间永续利用，实现高质量发展具有重要意义。