山西省农村生态治理研究

□王文婕

（山西财经大学 山西 太原030031）

1 山西省农村生态治理的特殊性

1.1 山西省农村地区环境保护具有脆弱性

山西省农村地区资源性严重缺水是常态，气候差异显著、昼夜温差大、降水分布不均、水蒸发量大、极端天气多，如冰雹、沙暴、扬沙等。生态本底脆弱是生态治理的难点，工业、经济发展对生态本底脆弱地区进行过度开发，加速了植被的破坏，造成水土流失，使得本就脆弱的环境更加岌岌可危[1]。

1.2 山西省农村地区环境保护具有滞后性

在立法层面，还没有相关农业生态环境保护法，无法统一规制污染和破坏农村环境的违法行为，不能为流域系统性和差异性生态治理提供长远的立法保障。在生态治理机制方面，由于山西省农村地区经济不发达，在污染治理、环境监测、自身建设等方面资金不足，生态环境的投入跟不上形势的发展，因而造成生态治理落后的局面。

由此可见，山西省农村地区生态治理与其他地区的生态治理存在诸多差异，有其特有的历史因素和生态基础。相关部门需要结合当地的实际情况进行生态治理研究，以期达到生态宜居的目标。

2 山西省农村地区生态治理面临的现实困境

2.1 制度供给困境：生态保护制度供给不足

我国环境法起步较晚，随着工业和城市的不断发展，污染问题越发突出，致使环境保护和生态治理的重心一直“极大地倾斜于城市”[2]。《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废弃物污染防治法》以及生态环境部出台的其他相应文件对城市环境保护和生态治理进行了详细规定。

城市进一步扩张和发展，给农村造成了环境污染和生态破坏，加之农村是生态治理实践和经济发展的基本单元，生态破坏和污染的违法行为更为显著。农村内生性环境问题和城市环境转移问题已成为当前乡村生态治理面临的两大问题，需要法律对其进行规制，以满足农民生态宜居需求。

2.2 治理体制困境：生态法治化机制不健全

改革开放后，工业化和城镇化使环境污染、生态破坏问题愈发突出。中国形成了以政府为主导的单维生态治理模式，山西省农村地区也不例外。当地政府通过自上而下的压力，经过行政性、经济性和法制性等手段，将任务层层分解，规制相关主体的不当行为。

无奈于在生态治理深入发展过程中出现的环境问题越来越多，政府单一的环境治理模式已不能满足生态治理实践发展的需求，不仅增加了政府治理成本，无法集中行政资源，存在选择性治理现象，而且对企业环境守法造成过剩负担，制约企业参与生态治理的积极性，使城市生产转移到农村，导致农村生态治理机制能动性不足。

除落后的治理体制外，农村生态整合治理机制薄弱。农村生态治理机制关系到农村经济、社会、政治与环境整体，仅靠制定生态治理法律法规难以有效改善乡村生态环境，需要将其他主体纳入生态治理法治机制体制中来[3]。农村生态治理的责任主体是县级政府，而实施主体却不仅有县级政府，还包括林业、水利、畜牧等部门，从而形成了多部门交叉治理的局面。所以，法律法规应明确规定这些部门在生态法治过程中的权利与义务，增强乡村生态治理的推动力。

2.3 基层执法困境：生态法治力度低

目前，仍有部分县市还没有专门的环境执法机构，偏僻地区的乡镇执法版块接近空白状态。这些地区具有较高法律意识和综合执法能力的人员较少，不能及时处理生态违法行为，使执法力度大打折扣。加之法律对违法行为处罚力度较低，缺乏震慑力，或由于污染者故意拖欠治理费用等原因，造成罚款制度难以推进。

由于经济发展落后，有些地区在基础设施建设的后期资金投入不足，不少监测设施建成后得不到有效管护，对具有隐蔽性的农村环境污染者难以追溯，给治理增加了难度。

2.4 法治意识困境：生态法治意识淡薄

我国的公众参与大多停留在“专家参与”上，社会资本参与度不高，在生态治理中形成了生态法治意识淡薄的现实困境。村民也是如此，他们的环保认知不足，践行能力欠缺，法律意识淡薄。有的村民为了提高收入而破坏生态环境，却不知自己是在违反法律，有的村民对村里的污染违法行为漠不关心，只有当自身的环境权益受损时，才会意识到保护生态环境的重要性。由于生态治理在法律法规的制定与执行中存在诸多问题，加之环境保护和生态保护的法律宣传工作未深入民心，所以没有起到有效引导农村地区全民生态治理的作用。

3 山西省农村生态治理机制的对策建议

3.1 完善法律法规，强化法律在乡村生态治理中的支撑作用

国家要针对农村生态治理特点出台统一的生态治理上位法，从国家层面完善农村生态法律主体、管理主体的法律责任、义务和权利，明确规划制度、环境影响评价制度、生态环境监测制度在整个农村生态治理中的作用。区分城市生态治理问题与农村生态治理问题的异同，有针对性地设计专门的农村生态治理法律法规条文与体系，将生态治理工作纳入法治轨道。

在确立了上位法的基础上，再进一步因地制宜地加强地方性立法的补强功能，将地方环境治理经验法治化，给防治大气污染、土壤污染、水污染等不同的领域构建相应的治理法律体系，提供更加明确的法律依托，契合乡村振兴战略对地方性法规、地方政府规章的要求。如在乡村生态振兴过程中将具有可操作性的秸秆焚烧、林业保护、水源保护经验通过地方立法落实下来，增强农村生态治理可操作性，将“散”“软”的农村生态治理通过法律法规条款集中确定下来，给区域性生态治理提供制度保障[4]。农业生态治理上位法要和地方性法规、规章配套起来，形成全覆盖、全方位的具体规定，形成稳定的制度供给，对农民的生态法律权益、现有法律法规中的责任进行完善和落实，营造农村生态治理有法可依的法治局面。

3.2 转变生态治理机制，促进生态法治高效化

要改变以政府为主导的单维生态治理模式，构建中央与地方、部门之间，政府与社会、市场、农民之间的多元协同治理机制，进行高效的乡村生态治理。政府在其中发挥规范引导作用，承担法律规定的治理职责，并将生态治理的法律权限下沉到农村地区，赋予基层生态治理权力，逐渐补齐乡村生态治理的各项短板，提供试错机制，设立专门的环保机构，派驻专业环保人员。基层要不断创新乡村生态治理供给机制，充分利用互联网技术建立与完善农村居民绿色生活清单制度和同企业达成的产业准入负面清单制度，将乡村经济发展和生态保护结合起来，在生态治理方面形成良性法治循环。

3.3 加大环保执法力度，增强乡村生态治理有效性

环保执法机构作为乡村生态治理的保障力量，要明确环境执法机构的独立法律地位，理顺农村环境执法体制，分离环保部门与地方行政部门的关系。设立乡镇、村一级农村环境执法机构，坚持垂直执法体制，防止环保部门执法人员与其他部门、污染排放主体串通合谋的现象，避免选择性执法，从源头进行规制。并且要赋予环境执法部门一定的强制执行权力，加大执法力度，提高违法成本，使其能够在执法过程中不用申请当地法院部门，可以直接采取查封、扣押、冻结、没收等一系列措施，及时处罚违法人员，有效推动我国环境执法工作整体水平的提升。

此外，要提高环保执法人员法治素养，规范环境执法人员行为，通过理论培训与实践强化培养专业环保执法人员，提高环保执法人员的专业能力，提升环保执法人员的责任感，让高质量、高法治素质的执法队伍治理乡村生态乱象[5]。也可以培养有环保意识、专业素养的农民加入到执法队伍中，解决基层执法人员不足的问题。

3.4 提升法治素养，保持法治常态

农村居民生态治理法律意识淡薄是乡村生态治理的难点之一，要将“纸面上的法”与农村居民“行动中的法”结合起来。要加强农村居民对生态治理的知情权，加大生态治理宣传力度[6]。要充分利用网络、媒体、干部走访以及开办生态治理法治宣传讲座等形式，宣传讲解乡村生态治理相关法律法规，使生态治理法律渗透到农村居民生产生活的方方面面。要增强生态治理法治观念，让农村居民参与生态治理，通过法律程序解决生态矛盾，建设农民参与生态保护的长效机制[7-9]。