关于在农村地区推广山洪保险与农作物损失评估的思考

□刘庆爱

（北京师范大学 北京100875）

山洪灾害是我国目前最主要的自然灾害之一，对周边地区造成巨大的人身和经济损害。我国领土广阔，自然条件复杂，地势类型较多，导致山洪灾害发生的概率大大提高。与此同时，城市建设和人类活动直接影响到周围的自然环境，导致生态稳定被破坏，也进一步加剧了山洪灾害发生的概率。评估山洪灾害造成的农作物损失，推动山洪保险普及，一方面可以帮助受灾区域建立起有效的防洪措施和实施方案，另一方面对制订灾后资源分配和保险赔偿的具体方案提供了帮助。

1 河北省地形及山洪灾害概况

山洪灾害是洪水灾害的一种，包括我国在内的许多国家都面临着严峻的山洪风险。我国领土广袤，拥有多种地形。河北省处在内陆地区与东南沿海区域的交界处，整体地势呈现出由西北方向到东南方向降低的趋势。按照地形特征，河北省可以将区域单元划分为河北平原、坝上高原以及太行和燕山山脉3种类型，包含平原、高原和丘陵等地形。相对于其他地形单一的省份，河北省更容易出现山洪灾害以及其他次生灾害[1]。

人们对当地自然资源的无节制开采和对树木的大范围砍伐，进一步加剧了夏季雨水丰沛时期山洪灾害发生的频率和强度，对当地住户和政府相关部门造成了巨大的经济压力。2016年“7·19河北省特大暴雨洪涝灾害”中，河北省境内的漳卫南运河、子牙河水系等有十几处支流河堤溃口，由此引发的山洪地质灾害使农作物受灾面积超过89万hm2，直接经济损失约570亿元。

2 农村地区推行山洪保险的必要性

2.1 弥补政府经济救助的有限性

山洪灾害对当地农民造成重大损失，仅依靠政府救助不能使相关问题得到完全和根本的解决。尽管政府部门在人力、财力和物力方面大量投入，但这些援助对受灾农民的效果较为有限。政府提供的财政补贴和救济款不足以支撑农民回归正常生产活动，而且对当地财政造成了巨大的压力。引入山洪保险制度，可以使保险公司分担对农民损失赔偿，一方面减少了政府财政支出和财政压力，另一方面帮助农民获得了政府救济和保险赔偿的双重补偿，有助于农民群体重新建立生存和生活场地并推动农业生产活动正常开展。

2.2 为农民提供更大程度的财产保障

农民群体在对山洪灾害进行提前投保后，保险公司会保障其所投保部分的财产和农作物等，分担可能产生的经济损失。出于降低赔偿支出的目的，保险公司会在投保人群中不断宣传山洪灾害相关知识，加大山洪灾害预防力度，警示投保的农民群体规避可能发生的灾害和隐患，科普山洪灾害发生后可以采取的应急措施。

同时，投保山洪保险的农民群体出于经济性考虑而更加严谨和细致，提升自身防灾防洪意识，学习日常防灾防洪知识，从而减少山洪灾害发生后的损失。

3 开展山洪保险的措施

目前，政府部门在洪水灾害风险的损失承担中占有较大比重，但是政府的防洪功能承受能力是有局限性的，应在工程条件下辅以山洪保险制度，弥补防洪工程的局限性。为了提高农民群体的保险意识和保险参与度，完善我国山洪保险制度体系，可以从以下方面采取措施。

3.1 加强农民群体的山洪保险意识

农民群体受教育程度比较低，对保险的认识和了解不充分，且山洪保险在社会中的宣传力程度和覆盖范围比较有限。需要加强对山洪保险的宣传，在农民群体中科普山洪保险的相关知识，帮助农民群体理解山洪保险的必要性。完善灾后反馈渠道，使受山洪灾害的农民得到合理和及时的赔偿，进一步推动农民群体加强山洪保险意识。

3.2 完善对应的法律法规和政策

美国的特殊性洪水损失责任保险体系是最具代表性的一种财务保险体系和模式，从20世纪80年代至今，经过30多年发展，已经成为美国政府最有效、最主要的保证基础财政稳定的方法之一。在国内，洪水保险在初期从属于财产保险，没有形成独立体系。20世纪90年代，洪水保险逐渐发展，政府部门和跨地区合作组织将洪水防治的思路和措施由原先的灾后抢救性修复和重建，转变为关注提前预防和实时监测的山洪灾害全局管理方法。

初期山洪灾害研究将重点放在了分析和排查灾害发生原因和致灾要素上，包括山洪波及范围、发生间隔以及防洪措施规划设计等方面。在经过“工程管理”“动态治理”以及“体系建构”的三阶段山洪灾害风险管理之后，国内逐渐发展出一整套高效可行的山洪灾害风险管理制度。

我国山洪灾害风险管理制度主要内容为：在中央政府的协调和指挥下，实行分层级管理制度，由各个部门直接对接具体的山洪灾害管理任务；建立起一套由预防报警、快速反应、防洪工程和事后赔偿机制为中心的山洪灾害风险管理制度；推动以《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》为中心和法律基础的山洪灾害管理法律制度，同时引入先进的山洪灾害风险管理理论和经验[2]。

2006年通过的《国务院办公厅转发水利等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》重点关注了山洪和洪水保险建设，积极探讨了建立全方位、有效的损失保险体系的措施，以风险分担、利益分享的方式，提升农民群体和社会公众对洪水灾害的关注度和承受能力。虽然上述法律、条例和各项通知对洪水灾害问题高度关注，但国内仍未形成全面的山洪保险法律。目前国内山洪保险体系的整体原则是遵循强制性和自愿性共存，强制力度不足以使农民群体自发地参与和投保，因此在法律法规建设上要进一步加强强制力度。

3.3 建立系统的农作物损失评估体系

按照山洪灾害的发生特点和受灾目标，可以将山洪灾害损失分为经济损失和非经济损失两种类型。其中，经济损失是指山洪淹没造成的直接损失和后续当地生产能力的降低程度，比较典型的经济损失是山洪造成的农作物损失。

随着经济和科技发展，遥感、GIS以及山洪数值模拟等技术在农作物损失评估中的应用范围越来越广，使损失评估体系更加实用和科学。

举例来说，在农作物损失评估中应用遥感和GIS技术，可以建立起立体化和动态的受灾区域数据库，并以精确到某一区域的精度评估农作物受灾和损失面积等参数。此外，通过将山洪特征的单元网络和当地社会经济网络进行堆叠和比照，可以建立空间信息网络，精确评估农作物损失。相比较于传统的山洪灾害损失评估体系，利用先进的观测和处理技术可以及时获取山洪相关信息，为当地农作物损失评估提供崭新的思路和方法，进一步提高损失评估的精确程度和实用程度。

3.4 树立保险公司的正面形象

目前，保险公司在农民群体中的宣传力度有限。农民群众没有机会接触正规的保险宣传，对保险公司的认识常常来自口头传播的负面案例，导致农民群体对保险公司的信赖程度明显不足。因此，树立保险公司的正面形象是推广山洪保险的重要措施之一。开展山洪保险业务的保险公司需要积极、主动地学习国内外成功案例的经验，提高规范化运作和管理水平，提升保险从业者的专业素质和技能储备，严格按照规章制度处理投保前后的相关工作，帮助农民群众及时解决问题和困惑，通过正面案例的宣传，在目标受众中树立正面形象和权威性。

3.5 形成政策和商业并行的保险体系

为了使山洪损失和风险在保险概念上成为可保风险，需要满足以下条件。第一，这类风险需要能够被精确地预测；第二，山洪导致的风险在发生概率上具有偶然性，而非必然性；第三，风险带来的损失可以通过相关方法或方式进行计算和测量；第四，山洪风险不能带来使大部分投保标的受损失的灾难性后果。

由于农村地区的山洪保险通常以地区为单个主体进行投保，受到山洪灾害时，投保的大多数农民群体都会同时遭受损失，这给保险公司的赔付造成巨大压力，导致开展山洪保险的商业性保险公司较少。为了推动山洪保险体系取得实质性进展，应借助政策的强制性，从时间和空间范围上扩大保险费用的征收范围。从时间上来说，必须保证保险费用的征收具备连续性和长期性，通过不发生灾害年份所收集的保险资金，缓冲山洪发生时的高额赔付风险。从空间上来说，要将征收地域从山洪频繁区域扩大到地区甚至全国范围，通过山洪低发地区的资金盈余补充山洪高发地区的资金亏损。此外，要提高中央和地方财政的参与力度。

4 结束语

随着山洪保险体系不断完善，农作物损失评估体系逐步升级，农民群体自我保护能力和防灾防洪意识不断提升，山洪保险一定会在农村地区得到推广和普及。例如河北省长期受山洪灾害威胁，承受了巨大的经济损失和财政压力。加强农民群体的山洪保险意识，完善对应的法律法规和政策，建立系统的农作物损失评估体系，可以弥补政府防洪工程的局限性。