从中央一号文件看中国农村改革历程

□任美霞，王银凤

（西南林业大学 云南 昆明650224）

1 农村改革的起步

1.1 包产到户从无到有

1956年“三大改造”完成后，包产到户最先在浙江温州、四川江津等地出现，但很快被认为是资本主义被打压下去。万里在担任安徽省委第一书记等职务期间，经过实地走访农民群众意识到，农民吃不饱，是因为农民缺乏积极性，源于党的政策在农村实践中偏离了实际。要将农业生产搞上去，就要调动农民的生产积极性，逐渐突破“左”的思想束缚，放宽农村政策。1977年9月，安徽各地市农村政策研究室负责人召开座谈会，在经过集体研讨后起草了“省委六条”，这份草案受到多方面的质疑和批判，但是邓小平在看过“省委六条”后拍案叫好，肯定了其中解放思想、胆子放大一点的做法[1]。“省委六条”是中国农村改革的重要信号。

1978年江淮地区遇上百年难遇的旱灾，而安徽又是受灾最严重的地区。在这生死关头，9月，安徽省委召开秋种紧急会议，提出“与其抛荒，倒不如让农民个人耕种”，会议决定让农民“借地度荒”。1978年11月小岗村全队秘密召开会议，决定分田单干，将约定写在一个烟盒上，18位农民在“生死状”上按上红手印。到1979年，仅1年时间小岗村全队通过包产到户实现粮食大丰收，向国家缴纳粮食的实际数量是粮食征购任务的9倍，油料实际缴纳数是统购任务的83倍。小岗村从“讨饭队”跃升为“冒尖队”，包产到户的做法引起了安徽省多地效仿，面对这一状况，万里考察时说到：“包产到户如果要检讨，我检讨。只要老百姓有饭吃，能增产，就是最大的政治。”

1.2 包产到户从非法到合法

包产到户的做法在中央引起了巨大争议。1980年，邓小平同中央负责工作人员谈话时对安徽省一些地方“率先突破思想束缚，因地制宜采取包产到户”的做法给出肯定回复。对当时一部分人认为包产到户不符合社会主义集体经济的看法，邓小平指出：“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的，我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。这些地方将来会怎么样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来”[2]。这段话消除了一部分人对包产到户会影响集体经济的担忧。

包产到户在实践中不断取得突破性成就，有关生产责任制的政策性文件也发生了相应变化。1978年十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中明确写到，“不许分田单干，不许包产到户”；1979年十一届四中全会决议改写为“不许分田单干，也不要包产到户”。从“不许”到“不要”，语气上缓和了很多，这种转变是包产到户逐渐得到认可的重要见证。1980年中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，标志着包产到户、包干到户第一次在中央文件上出现。1981年底，《全国农村工作会议纪要》在中央政治局会议上讨论通过，于次年1月1日以中央“一号文件”下发全党。第一份中央一号文件由此面世，意味着包产到户、包干到户集体所有的社会主义性质得到了肯定，拥有了合法地位，自此开启了家庭联产承包责任制全面推广的新局面。一号文件也开启了其成为“三农”领域中承载着政治和历史意义的核心文件历程。

1.3 改革重心从农村转移到城市

党的十二大强调系统地展开经济体制改革，才能保证沿着社会主义道路展开社会主义现代化改革。城乡经济发展是互联互通的，农业农村的进一步改革受限于城市国有经济改革和政治体制改革，农村经济要在更大程度上实现突破，需要城市为农村改革提供更强大的支撑动力。在计划经济体制的长期束缚中，城市企业发展面临巨大阻力，难以进一步获得发展的活力，开展以城市为重点的经济体制改革凸显紧迫性。1984年十二届三中全会首次明确指出，我国的社会主义经济不是单一的计划经济，商品经济要在有计划的公有制基础上开展，这一论述释放出城市经济体制改革的信号，我国经济体制改革伴随着从农村到城市的转移进入第二个阶段。

经济体制改革重心转移至城市，此时农村生产发展受困于计划购销模式，只能提供有限的商品服务，满足不了城乡家庭居民的生活需求。同时，单一的公有制经济在“包产到户”实施后更显示出其内在局限性，家庭联产承包责任制释放出农村大量剩余劳动力，而单一的公有制经济无法容纳农村日益增长的就业需求，农村经济寻求自我化解矛盾的办法。在生产力驱动下，生产关系自我调整的结果是乡镇企业崛起和发展，许多地区立足本地开办乡镇企业。乡镇企业是大多数人没有预料到的成就，邓小平称之为“意外的收获”。

2 中央一号文件见证农村改革

2.1 连续5个中央一号文件

1982年第一份中央一号文件坚持家庭联产承包责任制的推行是从农民自身意愿出发，提出“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的[3]”，“长期不变”这4个字给农民吃了“定心丸”。1983年中央一号文件指出，要循序渐进推进家庭联产承包责任制的普及。1984年中央一号文件提出土地承包到期后延长15年以上的决定，再给农民吃上一个“定心丸”，这就使党的土地政策得到了长期稳定。1984年粮食产量突破2 000亿kg，人均粮食接近400 kg，充分说明农村经济的活力和积极性经过3个一号文件对农村微观经营主体的改革，配合宏观市场环境调整得到了极大释放。

伴随着改革的进行，农业农村发展问题在生产结构方面日益凸显，农产品统派购制度改革落后于农村经济发展新要求，但统购制实行已久，要想改革，将面临的风险和挑战巨大。因而1984年的一号文件先从聚焦疏通农村流通渠道着手，同年十二届三中全会作出决议，将改革重心放在农产品统派购制度和农业产业结构上。1985年的一号文件正式提出改革统购统销制度，至此正式结束了实行30多年的农副产品统购统派制度。1986年的中央一号文件已经看到农村在新旧体制过渡中出现的不协调现象，特别强调农业在国民经济中的基础性地位，加强农业方面的投入。在中央连续5个一号文件的支持下，农村改革实现突破，成就喜人。

2.2 中央一号文件中断后连续发出

1987—2003年中央一号文件的发布中断，这源于我国社会整体转型，中央一号文件的使命暂告一段落。2004年，中断了17年的中央一号文件再次回归农业，此份文件突出强调解决好“三农”工作的至关重要性，自此也成为党和国家始终强调的重要历史任务。2005年的中央一号文件延续了维护好农民自身利益这个核心，坚持“多予少取放活”的方针，继续加大“两减免、三补贴”等政策力度。2006年1月1日起废止了自1958年以来推行的《农业税条例》，标志着中国存在了2 600多年的古老税种退出历史舞台，开启了农业发展的新阶段。大量强农、惠农政策的出台，保障了“三农”的发展，2004—2015年粮食生产持续增产，农民收入连续增长，让“谁来养活中国”的疑问不攻自破。

十七届三中全会以农村改革为主题和出发点，强调“在改革开放30年的关键阶段，农业基础最需要加强，农村最需要扶持，农民增收最要加快”，三个“最”字，突出“三农”发展关系改革开放的大局，必须慎终如始。受国际金融危机和国内自然灾害的影响，2009年是21世纪以来我国经济发展最为困难的一年，但农业上坚持稳定农业发展政策，继续保障增加农民收入。2010年的中央一号文件依旧强调要加大强农、惠农力度，完善农村民生，缩小城乡发展差距和生活水平。我国传统以消耗大量资源为特征的农业生产方式要依靠科技提高农业现代化生产质量，因而2012年一号文件以农业科技创新为主题，引导农业科技化。

2.3 党的十八大以来的中央一号文件

在经济增速放缓、农业成本增长、农业资源短缺、城镇化深入发展的多重挑战下，推进中国特色农业现代化，要将改革作为根本动力。2014年的一号文件以全面深化农村改革为主题，始终坚持农业社会主义市场经济的改革方向，在创新中求得发展。2015年中央一号文件以加大改革创新力度为主题，深化农业农村现代化发展。明确要形成现代农业，就要改变农业发展方式；要增加农民收入，就要强化财政支农力度。深入建设社会主义新农村要促进城乡一体化，增强农村生产发展活力必须深化农村改革，保障“三农”顺利推进必须完善农村法治建设。

2016年“三农”问题发展转向，由数量短缺转入结构性矛盾突出的复杂转型期，必须要用新发展理念破解“三农”新难题。2017年中央一号文件开篇明确当前我国已经迎来新的历史阶段，要求着手农业供给侧调整，这是对中国农业跨入新时期迎来转折点的重大判断。党的十九大作出实施乡村振兴重大战略部署，2018年的中央一号文件对乡村振兴提出实施性意见，指引乡村振兴全面展开。在全面建成小康社会进入收官之期，“三农”领域的硬任务必须完成。2019年中央一号文件以农业农村优先发展为主题，聚焦精准脱贫。2020年和2021年的中央一号文件针对农业现代化、乡村建设以及党对“三农”工作的全面领导给出更为细致全面的政策指导。

3 农村改革经验及启示

中央一号文件作为有关“三农”发展问题的专门指导性政策，列出了全年中央急需重视解决的关键问题，是中国社会公认的重要政策风向标之一，此文件的发布对于推动中国农业农村发展作出了巨大贡献。坚持把“三农”工作放在全党工作的重中之重，“农业是根本，不要忘记[4]”。

中国是农业大国，人口大国向现代转型，“三农”问题是一个根本性的问题。我国人均耕地少，人口数量大，既要解决吃饭问题，又要快速进行工业化和城镇化。中国出乎意料地解决了这个两难问题，正是因为在工业化和城市化进程中，始终没有忽视农业在国民经济中的基础地位[5]。