基于“亩均论英雄”改革实践的土地要素保障研究

□任文胜，贾丰润

（西安市自然资源和规划局长安分局 陕西 西安710300）

在改革开放快速发展的40多年中，中国经济感受到了“制约之痛”，体会到了耕地锐减、能源拮据、环境污染、成本加高等发展因素带来的“成长烦恼”。为此，党中央、国务院提出供给侧改革，要求“加快转变经济发展方式，加快产业转型升级，加快新旧动能转换，推动经济高质量发展”，习近平总书记概括为“腾笼换鸟、凤凰涅槃”。浙江省作为东南沿海经济发展最快的省份，大力推进“腾笼换鸟”，创造和积累了许多腾笼换鸟、凤凰涅槃的新鲜经验，并在2018年将相关经验总结为“亩均论英雄”，开启了中国经济以“亩产效益”综合评价发展质量的新纪元[1]。

1 “亩均论英雄”改革实践

目前，如何有效应对“区域发展、民生建设空前力度下的用地需求刚性增长”和“严守耕地、生态保护红线下的土地供给刚性约束”，是城市发展的现实难题。自然资源和规划部门作为土地要素保障者，合理配置土地要素，使其最大限度发挥社会效益，助力区域转变发展方式和优化增长动力，是需要深入思考和奋力作为的重要命题[2]。总结南方地区“亩均论英雄”的成熟经验，进一步开展土地要素保障研究，为各城市走好“亩均论英雄”革新之路提供借鉴。

2 “亩均论英雄”改革实践中的土地要素保障措施与路径

2.1 凸显“亩均论英雄”改革的土地要素保障职能

一是为正向激励提供数据支撑。重视国土空间大数据的保障作用，分地域、按年度查清各类产业用地供应面积、入园或聚集区面积，查清平均容积率，掌握真实的“供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达”数据，以准确的数据结果，为各级政府建立“亩均论英雄”评价体系提供支撑。要以规划调动变革，按照各级政府产业发展导向和定位，编制产业聚集规划，对高精尖产业项目准许运用规划激励政策。提高规划容积率上限，对存量工业用地准许增容改造，对新增工业项目用地不设定建筑高度上限控制指标和绿地率下限控制指标，鼓励经营服务类和“互联网+”等新业态，并准许工业用地规划分割。要以土地承载发展，把“亩均观”贯穿于土地资源利用的全生命周期，在指标安排、土地供给、供后监管上提供全方位支撑，增强产业用地供需匹配度。以低效用地再开发、工业用地分割转让、二级市场制度完善、交易信息服务平台搭建为抓手，盘活存量建设用地，并在法律允许范围内最大限度给予政策创新和服务保障[3]。

二是为反向倒逼铸牢用地闸门。要以土地的高效配置和节约集约利用促进高质量发展，对新批土地，要求指标跟着项目走，让企业争列省、市重点，并引导新建项目全部入园。在供应环节，通过“标准地+承诺制”将产业导向、产出要求、税收目标、能耗指标、环保排放等“亩均化”标准指标带地一起出让。在批后监管环节，增加“投产达产”监管，充分发挥“互联网+监管”的作用，整合征信、税务、统计、耗能等各类数据，以“一码管地”监控各类综合评价指标全周期，为工业企业用地的提质增效提供帮助。要以土地再开发纠治过往用地情况，落实“增存挂钩”机制，在加大对批而未供和闲置土地处置力度的同时，以二级市场促进土地再开发。搭建国有建设用地使用权二次出让系统，打通多元化土地供应途径。改变目前国有存量土地不可由土地使用财产权拥有者或自然人交易的体制，还原土地要素由市场交易进行配置的状态。推动土地再资本化改革，降低企业关闭、停产、退出、要素交易、并购重组等交易环节的费用和成本。通过土地制度的升级，促进土地利用率提高，实现高效的土地投入和产出比。

三是为腾挪盘活搭建市场通途。要编制低效用地再开发规划，打通腾退路径，编制城镇低效用地再开发专项规划，赋予土地二次生命。放宽规划准许条件，鼓励低效用地就地提升，在符合控制性详细规划的要求下，创新产业用地改造模式，推动由“政府主导”向“多元主体共同推进”转变的土地盘活利用方式。要结合国土空间布局优化和全域土地综合整治，开展工业用地专项整治。针对单一要素、单一手段的整治难以完全解决综合问题的实际，整体设计、综合治理，破解用地碎片化、空间布局无序化、土地利用低效化、生态质量倒退化等多维度难题。要激发工业土地市场活力，释放错配空间，正视工业用地出让年限50年和中国企业平均生命周期仅为15.5年的客观现状，以解决企业到达生命周期消亡阶段时土地使用权证书尚未到期导致的土地低效利用甚至闲置问题为突破口，不断完善二级市场顶层设计。以清晰的产权制度与市场交易规划，将低利用土地引向公平、公正、公开的市场路径，达到盘活存量土地、释放错配空间的功效。

2.2 抓住园区经济中“亩均论英雄”的主阵地

一是用好用实调查，推动数据归集利用。主动争取建设西安市“亩均论英雄”评价信息系统的任务，担负起归集各部门、各行业园区及工业企业评价数据、工业企业基础调查数据信息的职责。同时，进一步发挥调查监测和国土空间基础信息平台功效，依据《自然资源调查监测体系构建总体方案》，建立专业的调查监测和数据融合队伍，兼容“亩均论英雄”评价信息系统建设，建立在国土“一张图”中显示“亩均论英雄”管理数据的创新方法。

二是定好定准规划，逼迫产业迭代更新。在园区范围内，以标准厂房建设为切入点，在提升园区承载力上下功夫，对新建增量明确标准、提高规格。对过往存量，制定《工业企业旧厂改造利用实施办法》，卡脖升级、“腾笼引凤”。在区（县）开发区范围，视各园区、产业集群为整体，为各园区统规统配，最大限度完善配套服务及产业链条体系。编制空间规划时，考虑“产业集群—产业基地—产业社区”三级产业空间布局，使各区域能围绕主导产业环环相扣的招商引资，激发聚合、提升效能。在全市范围，落实《关于进一步推进土地节约集约利用的通知》要求，以国土空间规划该有的顶点大视角，规划产业产区空间布局，支持区域合作共建、鼓励跨区域合作、探索“飞地经济”，严防分区域割裂可聚合产业、低端产业碎片化布局、低效能产业无序扩张。

三是抓好抓住政策，推进要素差异配置。采取差别化土地要素供给保障，倒逼落后企业停产退出，坚持企业间的兼并重组或土地腾退政策导向，加快土地资源在企业间的优化配置，降低企业生产要素重置成本。创新供地机制，对中小企业用地供需矛盾，允许产业关联企业、上下游企业组团用地、竞合用地，建立模块化、集中化的小微产业集群或产业园，培育规模化的完整产业链。

2.3 强化“亩均论英雄”土地要素的市场赋能

一是以规划设计引导市场方向。善用用途管制，让用途管制和开发控制在不同层级规划、不同范围规划中发挥不同的作用，不武断地定死用途，而是定好用途转变的规则，让市场需求来选择最优用途。做好“存量规划”，跳出新区规划的思维、手段和方式，根据产业升级、市场赋能要求，设计可解决存量的更新规划。优化空间规划，把国土空间规划作为行业治理平台，解决好市场失灵和市场缺位所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题，优化格局，统筹开发。

二是以运营者思维推动更新方向。坚持底线思维，做到“不把工业企业改垮了，不把行业领域改少了，不把产业效能改低了，不把正常利益损害了”。坚持系统思维，切实增强改革的整体性、系统性和协同性，推动土地赋能探索同环保、投资、财税等领域改革的协同行动，并做好必要的风评、社评、环评，防止发生不必要的矛盾。坚持法治思维，对于涉及突破法律的改革探索，要经过相关职权部门或立法机关授权，实行封闭运行、规范操作，确保不发生社会风险。

三是以计划指标扭动利益方向。要坚持“增存挂钩”，探索将规划指标、用地指标和批而未供处置率挂钩的具体办法，逼迫各级政府“以处置率论英雄、凭消化能力挣指标”。要坚持差异供给，论证城市各区域在“亩均论英雄”中的产业定位，将全市工业“减量优化区、存量挖潜区、增量控制区、适度发展区、重点发展区”规划清楚并作为土地开发和年度利用依据，既把节约集约用地理念和方式贯彻在空间规划和用地计划中，又节约用地指标，优先保障重点区域、重要产业、重大项目。要坚持“腾挪优化”，积极开展城市规划范围内低效利用国有土地和闲置土地的处置工作，推动城镇内低效用地再开发。通过空间规划、储备计划等，引导工业项目向园区和工业区集中，将投资强度、建设进度、达产标准等纳入合同管理，逼迫集约节约用地观念提升。

3 结束语

面对资源要素开发和保护并存的现实背景，土地要素分权化的市场激励和集权化的行政约束必将贯穿于未来城市经济发展和治理体系改革的全过程。因此要进一步加强研究，更加合理地配置资源要素。