安全生产风险治理领域的突出矛盾及化解思路——基于29起重特大危化品事故的分析

张 乐,童 星

(1.山东大学 生活质量与公共政策研究中心，山东 威海 264209;2.南京大学 社会风险和公共危机管理研究中心,江苏 南京 210023;3.兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

习近平总书记2013年11月24日在听取青岛黄岛经济开发区东黄输油管线泄漏引发爆燃事故情况汇报时就强调：“我们必须牢固树立这样一个观念，就是不能要带血的生产总值。”[1]2021年开始实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称《国家十四五规划和纲要》)特别强调要坚持“新发展理念”，把新发展理念完整、准确、全面地贯穿到发展全过程和各领域，切实转变发展方式，实现更为安全的发展。为了落实“安全发展”，《国家十四五规划和纲要》设立专节谋划布局安全生产工作。[2]“切实提高安全生产水平”是党中央国务院对安全生产领域提出的具体要求。这一要求的提出是有现实依据的。整体看，我国安全生产保持着稳定向好的态势，2019年全国生产安全事故实现发生起数和死亡人数连续16年、较大事故连续14年、重大事故连续8年“双下降”[3]，但安全生产仍处于“爬坡过坎”阶段，形势依然严峻。危险化学品、煤矿、非煤矿山、消防、交通运输、建筑施工等传统高危行业风险还未得到全面有效防控，特别是危化品重大特大事故仍时有发生。如何把责任层层压实，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，切实维护人民群众生命财产安全是摆在各级党委政府尤其是应急管理部门面前的重大任务。在危化品安全生产治理领域，学界围绕事故状况与发生规律、事故原因与对策等几个方面展开探讨。有研究者根据历年的统计数据，对危化品事故的数量、类型、发生时间和场所做出细致归纳[4-5]；也有研究运用事故死亡弹性指标和云模型，探究危化品企业事故的时空分布规律[6]；还有研究采用多案例提取方法，形成危化品事故情景要素构成的分析框架，为事故应急提供参考依据。[7]危化品安全事故“频发难治”的根本原因，有研究者认为是现有的安全生产管理理念、制度安排和监管模式落后；[8-9]也有研究者认为是安全生产及治理体系的系统脆弱性涌现[10]。不少研究提出，应该加强基础理论研究，从体制、机制和法制多维度改进和完善安全生产治理体系，尤其是要创新重大安全生产风险防范化解机制。[11-12]在这些研究的基础上，本文通过对2010—2019年间重特大事故的分析，聚焦风险高、隐患多、危害大的重特大危化品事故领域，针对安全生产风险及其治理面临的基础性、源头性问题，提出解决思路与政策建议。

一、危化品生产领域责任事故的主要特征

(一)时间特征

通过对应急管理部和各省应急管理厅事故调查数据的整理可以发现，2010—2019年这10年间，全国共发生29起重大或特别重大危化品安全事故。其中，重大事故21起，占比72.41%；特别重大事故8起，占比27.59%。平均每年发生2.9起重大以上的危化品安全事故，在个别年份还呈现多发连发态势，见图1。相较全国范围内生产安全事故数量和死亡人数呈现“双降”趋势这个背景，危化品安全事故治理面临的形势更显得十分严峻。从表1中可以看出，有11起重大以上事故发生在7—9月，占比37.93%，暑热高温容易引发危化品安全事故。

图1 2010—2019年重特大危化品事故频数统计

表1 重特大危化品事故一览表(2010—2019年)

续表1

(二)后果特征

10年间，29起重大特大危化品事故共导致810人死亡(未计算失踪人数[注]根据最新颁布的《中华人民共和国民法典》第四十六条第二款规定，因意外事件，下落不明满二年的，利害关系人可以向人民法院申请宣告该自然人死亡，且因意外事件下落不明，经有关机关证明该自然人不可能生存的，申请宣告死亡不受二年时间的限制。因此，如果加上29起事故中失踪人员的数量则死亡人数会进一步上升。)，平均每年81人；共计2399人因重特大危化品安全事故受伤，平均每年将近240人。可见，危化品安全事故一旦发生，其所给群众造成的生命健康损害直接且巨大，这还不包括事故带给生还者及其死难者家属的精神伤害。单纯从物质层面计算，这29起重特大危化品安全事故共造成高达106亿多元的直接经济损失，平均每年超过10亿元，如果加上其所造成的间接经济损失，则更难以估量。

(三)类型特征

29起重特大危化品安全事故可划分为火灾爆炸、泄漏爆燃、燃烧、爆炸、燃爆、爆燃、泄漏、着火中毒等8个子类，其中引发爆炸的占比82.76%。危化品一旦发生爆炸，绝大多数情况下会对人员和周边设施产生巨大的破坏力，严重时还会对周边生态环境造成严重污染。从发生地点上分，20起发生在固定场所(其中18起发生在厂区)，占比68.97%；9起发生在可移动设施内(包括车辆运输和管道运输)，占比31.03%。

(四)地域经济特征

从事故责任主体及属地分析可知，19起事故发生在北方地区，占65.52%；10起事故发生在南方地区，占34.48%。北方地区的山东省、河北省、河南省和南方地区的湖南省、江苏省，化工产业发达，危化品行业种类多，生产、运输、使用等经营性活动频繁，都是重特大危化品安全事故的高发频发省份。以化工大省山东为例，作为近10年来GDP稳居全国前三的经济大省，传统产业约占整个工业的70%，这其中又有七成是重化工业，现有危险化学品生产企业1847家，居全国第一位，经营企业2.1万多家，全国第二，化工产业经济总量已经连续30年位居全国首位。[13]尽管化工在经济结构中的比重与发生安全事故之间没有必然联系，但如此大的化工规模，相关企业并非都能长期坚持安全质量标准赶超国际一流的承诺，加之行业构成复杂，行业内部的安全生产水平参差不齐，中小企业的安全风险隐患也就随之增大，这些化工占比高的省份的危化品安全事故发生比例居高不下也就可以理解了。

(五)主要教训特征

2010—2019年间发生的这些重特大危化品事故无一例外都被定性为生产安全责任事故。根据国务院事故调查组的事故调查报告和各省应急管理部门的事故调查通报等文献资料给出的事故定性叙述，笔者总结出以下几点教训。(1)事故企业及主要负责人的安全意识、法律意识淡漠。涉事企业及主要负责人往往无视国家安全生产法律法规，存在长期刻意瞒报、违法贮存、违法处置危化品的情形，且安全管理混乱，管理者和从业者在危化品的生产、储运、使用和废物处置等环节的操作、维护、检查和应急处理多方面责任心不强、能力不够、措施不当。(2)中介机构弄虚作假。多个事故调查报告显示，发生在厂区的一些重大特大事故中都存在环保评价、安全评价机构出具的虚假失实文件，导致事故企业危化品的重大风险和事故隐患未能及时暴露。(3)危化品承运企业及从业者安全生产主体责任长期悬空，未认真执行危化品安全生产管理制度，经常性违规运输危化品，运输车辆存在非法改装、严重超载、人货混装等突出问题。(4)涉事省市各级政府及有关部门监管责任履行不到位。安监管理部门履行安全生产综合监管职责不到位，生态环境部门未认真履行危险废物监管职责，工信、市场监管、规划、住建和消防等部门也不同程度存在违规行为，相关职能部门重大安全风险排查管控不全面、不深入、不扎实。(5)地方党委政府安全发展理念不牢。重发展轻安全，招商引资中安全环保把关不严，对化工企业长期存在的重大风险隐患视而不见，安全审批把关流于形式。

二、安全生产风险治理领域的突出矛盾

应急管理部成立以来，我国的整体安全生产风险治理体系和能力有了长足的进步。但是，安全生产治理领域的一些突出矛盾还没有得到根本性解决，一些基础性、源头性问题依然存在。

(一)风险隐患“点多面广量大”与治理能力相对不足之间的矛盾

一方面，风险隐患具有普遍性。不同行业领域都普遍存在事故风险点，风险源的多样性决定着风险种类的多样性，在危化品行业领域，上述情况更为突出，各从业单位普遍存在着或多或少、或大或小、各不相同的安全隐患。安全隐患的累积还具有缓慢性和不易察觉的特征，其爆发成为事故引发灾难的时间点难以准确把握，具有高度的不确定性，可谓“365×7×24”，即全年365天、全周7天、全天24小时都存在发生事故的可能性。如前所述，尽管夏季的事故发生率较高，但其他月份也都有发生，在时间分布上同样存在分散性特征。

另一方面，安全生产风险治理体系的资源和能力却明显不足。(1)专司安全监管的专业人力资源不足。以S省Y市Z区为例,2019年全区共有52 152家生产经营单位，安全监管人员为233人，其中政府购买服务人员(协管员)142人，实际有执法权的监管人员只有91人。按规定，这91人需要对辖区内1080家涉及危化品风险的企业实施每年每人高达110次的例行检查，且不包括不定期的举报查处、陪同上级督查、行政处罚、安全抽检等安监执法工作。(2)应急管理部门“单兵作战”，全社会尚未形成合力，源头治理和应急管理的全要素协作能力不强。如S省安全生产委员会有37个厅级成员单位，由副省级领导挂帅，办公室设在应急管理厅，由厅主要领导担任办公室主任；在工作机制上省政府要求各成员单位按照《安委安全生产工作职责分工》中“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则履职。但实际工作中由于过分强调“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责”，导致安全监管职责分散，部门协同不足。仅从国务院督办的发生在该省的几起特大危化品事故调查报告中就能发现，被问责的职能部门多涉及省安委的成员单位，责任定性基本也都是“履职不到位”“协同监管不充分”。(3)安全生产风险治理领域从业人员的素养和技能不适应高标准的安全生产要求。有调查显示，目前危化品仓储业一线保管人员中，有70%～80%没有进行过正规的职业技术培训。[5]笔者在S省某地区的调研也表明，中小企业内部的安全管理人员具有研究生学历的仅占0.28%，大学学历的占6.17%，大专学历的占23.84%，高中及以下学历的高达69.71%；从业时间低于5年的超60%，低于2年的占30%。整体而言，危化品行业劳动强度大、安全风险高，对高技能人才吸引力小，大量低学历、低技能从业者已成为制约行业安全保障的重大短板。

(二)全社会日益增长的安全需求与人力的有限性之间的矛盾

危化品事故风险具有高度外溢性，直接影响到周边社区，危及到群众生命健康和财产安全。因而，安全生产牵动着全社会的敏感神经：一是直接利益相关者对安全生产诉求强烈，十分在意事故灾难给他们的生命健康和财产安全带来的威胁；二是安全生产作为经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民群众的庄严承诺，坚持安全发展、坚守发展决不能以牺牲安全为代价，这是党和政府的底线要求，“零事故、零伤亡”是安全生产的原则目标；三是社会舆论对安全生产治理的参与需求、对信息的知情需求、对治理效果的满意度要求都越来越高，甚至产生“零风险”的奢望。

满足日益增长的安全需求最后都是由人来落实，当然也需要人创设的制度和技术来支撑，安全生产风险治理最核心、最关键的因素依然是“人”。遗憾的是，人都存在缺点和不足，人性的不完美会影响其在满足安全需求时的功能发挥和效果实现。一是安全生产领域的从业者，无论是工人、企业管理者还是安监工作人员都有一个体力和理性的极限，无法实现对全要素风险隐患的无限度的“明察秋毫”与“完全防范”。二是即便最负责任的人和组织，也会受“安全警觉的边际递减规律”影响，天长日久容易出现麻痹大意，导致有违安全常识的错误，带来无法挽回的损失。三是部分从业者存在“机会主义”侥幸心理与行为倾向，安全生产领域的“钻空子”现象时有发生。少数从业者总是试图“钻工作规章的空子”，少数企业总是想“钻安全制度的空子”，个别安监执法者也存在“钻法律法规漏洞”的错误念头。四是安全生产领域并非“真空”，其从业者被“嵌入”整个现实生活中，不能完全避免社会的人情与利益交换的影响，“因私废公”同样会带来安全生产的隐患。从上述29起重特大危化品事故调查报告(通报)中可以发现，大约有1/3事故的直接原因属于“人为操作失误、操作不当导致”，2/3事故的间接原因是特定责任单位或责任人“疏忽大意或明知故犯所致”；96%的事故直接责任人因“违规、违法乱纪”而被追究刑事责任或受到党纪政纪处分；8起特别重大事故调查报告中无一例外地出现了对“徇私枉法、利欲熏心、暗箱操作、权钱交易、呼应配合”等人情、关系和利益构成的不正常的社会关系网络的揭示和批评。

(三)新业态、新技术快速发展与安监理念、技术相对落后之间的矛盾

21世纪迎来了第四次技术革命的蓬勃发展。大数据、人工智能、工业物联网、无人驾驶载具、石墨烯、基因编辑技术等一大批前沿科技走出实验室，相继步入产业化阶段，一批新兴产业初现端倪，包括中国在内的世界工业开启了4.0时代。新业态、新行业层出不穷，新技术、新工艺目不暇接，其所包含的技术漏洞、隐患与风险、威胁与侵害变得更加隐蔽，难以察觉，其所带来的生产过程复杂性，使安全管控与风险防范的难度不断增加。

与此相对应，安全生产治理领域的理念和技术更新却未能跟上。这表现在两个方面:一是有些地方应急管理部门治理理念陈旧，依然停留在“刺激-反应”模式中，治理策略还是惯常的运动式治理、人海战术，重视事后问责、轻视事前预防;二是安全生产风险治理的机械化、信息化和智能化水平偏低，安监高新技术系统成熟度不高。例如，近两年，应急管理部为提高危险化学品重大危险源动态监测预警水平，运用云计算、大数据、工业互联网、人工智能等新技术建立并推行“危化品安全生产风险监测预警系统”。2020年3月，应急管理部在《关于全国危险化学品安全生产风险监测预警系统运行情况的通报》中提到山东省的情况：全省危险化学品安全生产风险监测预警系统已接入危险化学品企业443家，实现了涉及一、二级重大危险源(储罐区)危险化学品企业监测联网。但该高技术监测系统运行并不稳定：一是企业数据采集区域实时监测数据离线，涉及7个市、17家企业，占3.4%；二是企业视频监控离线，涉及12个市、57家企业，占12.9%；三是重大危险源未关联监测点位，涉及16个市、176家企业、491个重大危险源，占39.7%；四是监测点位上传数据始终为零，涉及16个市、101家企业、357个监测点位，占23.3%；五是监测点位存在多次重复报警，涉及7个市、17家企业、22个监测点位。[14]发生上述故障的主要原因是设备故障、软件设计缺陷、企业未按照要求操作、网络电力故障等。[14]整体上看，安监新技术的研发与应用的数量太少，质量效果有待检验，技术迭代延迟滞后制约了风险治理能力的提升，影响了治理效能的实现。

(四)源头治理的高成本-低代价与事后应急的高代价-低成本之间的选择矛盾

对风险源头的系统科学识别与先期化解，可以大大减少不必要的人员伤亡和财产损失，但这需要风险治理全过程都保持高度的“警戒”，长期来看各种资源(人力、物力、财力等)投入和维护成本巨大。从企业层面来说，企业在风险源头治理上的安全主体责任的落实还远远不够到位。这在实际案例中有多种表现：如一些生产经营单位危化品项目规划设计不合理，多数中小危化品生产经营企业很少采用最先进技术设备和工艺，而且时常减少对危化品全流程安全检测设备的维护，企业安全生产培训不足。企业履责不到位的原因往往是出于“省钱”，上述29起重特大危化品安全事故的分析显示，涉事单位片面追求经济效益，节省投资、降低成本往往首选安全保障环节，造成生产工艺与装备的更新滞后于风险排查与防范的要求，安全保障能力薄弱。

强调事后应急与恢复，虽然也会带来后期成本的增加，但可以减少(甚至省去)前期管理环节，这让一些管理者本能地乐意接受。这就导致安全生产风险治理领域的“高亮效应”——各种资源越来越多地向事故救援和应急处置环节集中。从29起重特大危化品事故中可以发现：一方面绝大多数应急队伍可以做到在接到事故信息后迅速反应，几乎所有的事故都能在短则数小时、长则24小时内有效控制爆燃事态，或者完全控制灾难蔓延；另一方面各部门应急响应配合较为积极顺畅，临机调集的应急资源充足，伤病员都能得到及时救治，生态环境监测、处置工作迅速跟进，有的特大事故甚至有防化部队参与救援处置。安全生产应急体系的完备性和成熟度较高，这是十多年来国家和各地不懈建设、各级财政积极投入的结果。但从安全风险系统性治理角度来说，再高效的事后应急管理和快速反应也无法规避事故所造成的巨大人员伤亡和财产损失。诚然，事前防范投入多、见效慢，难以显示治理政绩，但可以确保安全生产领域的长治久安；强调事故应急则前期投入少，还能体现“化危为机”的应急成效，但存在事故损失巨大、事后高压问责的风险。这个“两难情境”导致地方政府、职能部门和企业在安全制度设计与政策法规执行上出现到底是坚持“一世”还是“一时”的理念摇摆及选择困境。

(五)治理的制度网络日益致密与治理效能依然有待提高之间的矛盾

笔者以往的研究表明，安全生产治理领域的防护制度体系是一个致密性和可操作性相互配合的“正-倒三角锥”形态。[注]安全制度性防护网络从致密性来看，呈现出顶层制度安全防护网“致密”，底层技术安全防护网“稀疏”的“倒三角锥”形态特征；从操作性来看，安全网的法律法规部分只做粗线条原则性规定，而技术标准则给出详细操作规程，呈现出底层防护网详细可操作而顶层防护网原则指导性强的“正三角锥”形态。该安全防护制度网络的运作机制可概括为：以企业的安全自觉为基础，以中介咨询机构的专业性、技术性和科学性的评价为保障，以行政主管部门的“互嵌性”安全审批与监管为条件的复合立体安全防护。[15]2016年以来，我国切实加快了制定和修订与“安全生产法”配套法规的进度，安全生产中长期立法规划也在制定当中。安全生产治理领域的制度体系日益完整，相关的法律和行政法规数量在增加，制度间的粘性在增强，整个制度体系的系统性和可操作性不断提高，呈现出结构的立体性、功能的复合性和机制的联动性等特征。

但是，每年平均3起重大以上的危化品安全事故，特别是类似2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故和2019年江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故则提醒人们，安全生产领域中日渐致密的安全防护制度网络仍然存在疏漏，远没实现人民群众期待的治理效能。这表现在三个方面:一是安全生产法律法规体系的“立、改、废、释”工作协调机制还不健全，安全生产相关法规的一致性程度还不高，影响了制度体系的整体合力的形成与发挥；二是对各类极易导致重大生产安全事故的违法行为的惩处力度偏轻[注]详细内容可参见张乐和童星在《日常风险治理的安全网与结构洞——基于天津港8.12事故的案例分析》[15]一文中的分析。值得肯定的是，在2021年颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》(简称新《安全生产法》)[16]，已经明显加大了有关安全生产领域非法违法行为的处罚力度，增加20余种行政处罚条目，提高罚款额度，明确对严重违法行为实行“双罚”的措施，既罚责任单位同时也罚责任人，并提出实施联合惩戒的具体方式。，没有充分彰显“错-罚适应”或“罪-刑适应”的法治原则，不足以产生震慑作用；三是相关制度设计的科学化水平有待提高，如社会力量参与事故预防和监督的法治保障不足，又如特定利益相关者举报的激励机制不健全，对知情者举报行为的保护力度不够，法律依据不明确等等，影响事故风险预防与监管效果的实现。

三、化解突出矛盾的政策建议

国家在《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中要求：压实责任、改革体制、推进法治、健全体系、加强能力建设。[17]为此，必须推进安全生产体制机制创新、科技创新，激发社会创新活力；推动安全生产监管执法法制完善，提高安全生产法治化水平；坚持源头防范、系统治理思路，落实人防、技防、物防措施，提高安全生产治理绩效。

(一)以人为本，提素养

首先，着力解决人的不可靠性带来的各种不确定性风险。建议在安全生产行业领域限制某些环节的人工使用，尤其是在一些高危行业、危险岗位，推广使用机械化换人、自动化减人，把苦、脏、累、险岗位用机器来替换，从根本上提升安全水平。在机器不能完全替代人工的领域，要推进科技兴安，加大研发投入，尽快实现安全生产的人机交互与人机协作，让机器延伸人的功能、部分替代人的作用、在安全生产各环节提醒人、协助人完成工作任务的同时确保安全。

其次，着力解决能力不足的问题，通过职业培训实现安全能力建设目标。2020年10月2日，应急管理部就《中华人民共和国危险化学品安全法(征求意见稿)》[简称《危化品安全法(征求意见稿)》]向社会公开征求意见，其中第四条明确要求“危险化学品单位应当制定并落实安全生产教育和培训计划，对从业人员进行安全教育、法制教育和岗位技能培训；从业人员应当接受教育和培训，考核合格后上岗作业”。落实这类法律规定，要求相关行业领域的每一个单位必须加快提高从业人员文化水平的进程，高危行业应该强制要求中等文化以上学历作为从业门槛。为此，需要积极推动产教融合、校企合作，重点行业企业与技工院校对接，重点岗位“招生与招工对接”，实现订单培养、联合培养、委托培养。在安全生产领域，实施从业人员全员强制性培训与资格准入制度，要求从业人员在职业技能、安全意识与应急处置能力上都要达标。对行业从业者和安监行政执法人员实施安全意识和技能方面的继续教育与考核机制，真正实现优胜劣汰，努力建设一支知识型、技能型、创新型的高素质产业工人与管理人才队伍。

(二)科技支撑，补短板

首先，强化技术对安全生产风险治理的支撑。以大数据和工业物联网技术为基础，积极推广在生产设施、设备及载具上应用安监物联网监测预警技术，加强对安全隐患与风险信息的感知、探测和跟踪预警能力。加强安监领域人工智能技术的开发利用，更多地使用安监大数据分析与研判信息技术，积极开展安全生产规律性、关联性特征分析，提高安全生产决策科学化水平。加快建设重点行业企业网格化信息管理平台建设，尽快完成技术故障的远程专家系统会诊与精准指导、远程实时监管与执法和敏捷止损等方面的信息技术开发应用的实用化、普及化。有规划地实现安全生产风险治理的智能化，加快落实重点行业重点企业“一张网”隐患排查信息化管理系统，实现自动监控、自动预报、自动纠错，智能完成动态分析的全过程记录和评价，最大限度地减少风险隐患的漏管和失控。尤其是在危化品安全治理领域，更需要建立并完善危险化学品信息管理系统，努力实现对危险化学品实行电子标识和全生命周期信息化管理目标。

其次，依据新《安全生产法》第七十三条之规定，落实好安全生产监督举报制度，专项开发并推广使用安全生产风险隐患举报系统。建立一个专门举报安全生产风险、隐患、事故或中介机构弄虚作假线索的智能平台，举报人可从App端、PC端、微信端3个端口登录，同步上传照片或视频，让相关证据能够第一时间被上传汇总。充分发挥智能手机易拍照、录音等功能，便于当事人或者观察者留存证据，为后续安监机关调查取证提供更多信息。

再次，提高安全生产监管执法基础设施、基础装备及现场执法和应急救援重要装备的技术标准，加强监管执法技术支撑体系建设，保障监管执法需要。完善安全生产监管执法经费保障机制，将监管执法经费纳入同级政府财政预算全额保障范围。

(三)优化机制，强弱项

首先，加强社会力量在生产安全事故预防机制中的功能和作用。新《安全生产法》第五十一条规定，属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。各级政府在落实上述法律规定时，要进一步结合《安全生产责任保险实施办法》《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》(简称《规范》)的细则要求，完善安监机构、保险机构和安全生产社会化服务组织之间的工作协作与监督机制，切实发挥保险机构参与风险评估和事故预防功能。为此需要做好以下三个方面的工作。(1)保险机构发现重要事故隐患必须书面通知投保单位，跟踪整改。应规定无论投保单位整改与否，都应将重大安全隐患强制报告给属地应急管理部门，以实现安监与保险联动，避免保险机构与投保单位因“事故清单”互不认可发生的扯皮现象，从而增强保险机构在生产安全事故预防服务方面的能力。(2)增加补充条款，对未按照《规范》提供事故预防服务或服务不到位导致重大安全事故的保险公司，建议明确其事故连带责任的具体实施细则，以此加强对保险公司尽职尽责的约束性，督促其提高事故预防服务水平。(3)加强对保险机构委托或者外聘安全生产专业技术服务机构和人员行为的动态监管，防止两类机构及其成员之间形成“共谋利益链”，进而损害投保单位利益，导致事故预防功能受损甚至丧失。

其次，建立并完善安全监督管理工作协调机制。以危化品安全监管为例，虽然《危化品安全法(征求意见稿)》从危险化学品各个环节再次界定了应急管理、公安、市场监管、生态环境、交通运输等10个主管部门的职责，并规定县级以上人民政府应当建立危险化学品安全监督管理工作协调机制，支持、督促职能部门履责，但是只有将该协调机制细化，明确负有危险化学品安全监督管理职责的部门之间的相互配合的管理体制、信息共享方式、密切协作的流程等具体可操作的细则，才能让各部门的协调成为可能，并真正发挥作用。以往的经验教训告诫我们，安监管理协调的关键在于需要有一个权威更大的部门居中统筹。毫无疑问，根据属地监管原则，县级以上人民政府(不是政府办公室/厅)作为主体负责协调、督促各部门履责，才有可能解决安全监督管理工作中的重大问题，这样做也是为了与新《安全生产法》第九条规定的建立健全安全生产工作协调机制的要求保持一致。

再次，完善社会监督机制和安全风险评估机制。实现全过程安全管理必须重视危化品信息透明化，这样才能为社会监督和救援提供支撑。[18]为此，在落实新《安全生产法》第八十六条第三款相关规定时，需制定实施细则，更为严格地实施评价结果公开与社会监督制，直接利益相关者参与监督，进一步增进重点行业周边居民和组织的知情权、参与权与监督权。比如，认真落实重点行业企业安全风险研判与承诺公告制度，向社会公开本单位存在的安全风险，承诺和公告本单位采取的安全管控措施等内容。完善安全生产“12350”专线与社会公共管理平台统一接报、分类处置的举报投诉机制。在独立第三方评估的基础上将“公开招标”与“属地回避”措施结合起来，推广实施异地安全风险评估。特别是当重点安全生产领域的企业的工艺、设施、设备、原料等发生重大变更时应当重新进行安全风险评估，并向应急管理部门报备登记，向社会公开评估结果，接受社会监督质询，及时回应社会关切。

(四)完善制度，固根基

良法是善治的前提。重视应急管理制度体系建设，以法治思维和法治方式推动安全生产管理事业改革发展。

首先，加大新《安全生产法》的普法宣传力度，认真贯彻执行新法条款，加快推进《安全生产法实施条例》《矿山安全法》《危化品安全法》等安全生产方面的法律和行政法规的立法及落地实施。特别是需要推动修订《刑法》修正案，通过责任倒查，将事故前的严重违法行为列入刑法调整范围，强化依法治理、用法治思维和体系化法治手段解决安全生产问题，着力从系统角度提高安全生产法治化水平。

其次，建立并实施联合惩戒制度。依据新《安全生产法》[16]第七十八条的相关规定，“有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示”。如果类似联合惩戒在整个安全生产风险治理领域推广，将有利于形成制度惩戒的合力，有效遏制安全生产重大事故的发生。当然，除了行政惩戒，还应该建立安全生产治理领域中行政执法和刑事司法衔接制度，负有安全生产监督管理职责的部门要加强与公安、检察院、法院等部门协调配合，完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制。

再次，健全《安全生产举报制度》。鼓励和支持从业人员对本单位安全生产中存在的重大事故隐患、违法行为进行举报和监督，严格保护其合法权益。为此，建议在“生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定”中增加“强制报告”条款。举报线索提交应急管理部门后，系统会发短信提示管理员受理，确保3日内回复举报人、3个月内回复处理过程或结果，必要时纪检监察机关将介入监督。应严格区分“错告和诬告”行为。对前者不予追究任何责任，从而最大限度消除知情人的“举报顾虑”。只要举报工作单位真实、举报内容有具体情节且证据清晰，匿名举报也应受理。从重点行业、领域生产经营单位从业人员中遴选信息员时，需要建立特殊联络机制。联络的保密性要提高，信息员的遴选和更替办法要具有可操作性。提高举报受理机构的级别，应由省级安全生产委员会直管，重大风险隐患举报的受理与处置情况需向国家安委会报备。

以上流程建议都是为了确保“凡举报有受理、凡受理有结果”的公开性、透明性和公正性，让每一位发出举报线索的人都可以得到相关部门的回应，提高举报在事故预警方面的实效。

最后，建立《安全生产终身追责制度》。建议在以下几个方面做出明确规定：(1)针对安全生产领域各类评价(评估)失实作假屡禁不止的情况，应尽快落实终身责任追究制度及责任倒查制度，严肃问责中介机构把关不严、不够尽责、严重失职、弄虚作假等违法违规行为，实施责任单位终身问责制；(2)建议在制定新《安全生产法》实施细则中增加相关条款，对那些因较大生产安全事故受刑罚或撤职处分的单位负责人，除终身不得担任本行业生产经营单位主要负责人以外，可以进一步增加“终身职业禁入”的规定；(3)建议对那些因较大生产安全事故受刑罚或撤职处分的安全生产技术、管理服务机构及其工作人员也规定职业禁入(可以规定禁入时限)；(4)建立并推广安全生产公益诉讼制度，建议对违反安全生产法律、法规致使公众利益受到侵害的生产经营单位，可以提起公益诉讼，增加其违法成本。

总之，《国家十四五规划和纲要》专门提出要完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，深入推进危险化学品、矿山、建筑施工、交通、消防、民爆、特种设备等重点领域安全整治，其主要原因就是在于安全生产行业领域的各种风险的外溢性强，一旦发生事故往往严重危及公共安全，其带来的影响和损失难以估量。这就要求，全社会尤其应急管理部门必须要高度重视高危行业已经形成的系统性安全风险，不断举一反三,从不同角度做好安全监管工作，联合各部门与社会各界一起共同推进安全发展、可持续发展。