更好发挥两个作用，确保国家粮食安全

柯炳生

学习习近平总书记有关粮食安全问题的系列讲话精神，谈谈我个人对我国粮食安全的认识和体会，与大家进行交流。第一是如何理解粮食安全问题，要系统的理解这个概念。第二是我国粮食安全发展成就。第三是新阶段粮食安全的新挑战。第四就是国家未来粮食安全战略展望。

一、系统理解粮食安全问题

粮食安全有很多个维度，它是一个重大问题，是一个古老问题，是一个全球问题，是一个生产问题，是一个分配问题，更是一个多层次需要问题。

首先，粮食安全是一个重大问题。粮食安全，对个人和家庭而言，涉及生存和健康问题，对国家而言，是涉及到整个社会的稳定和盛衰的问题。这是一个古老的问题。习近平总书记讲“洪范八政，食为政首”，2000多年前，当时的当政者就把解决粮食安全问题放在所有问题的首位，所以总书记讲解决好粮食安全问题始终是治国理政的头等大事。

粮食安全，也是个全球性问题。1996年联合国粮农组织在罗马召开世界粮食首脑大会，提出到2015年饥饿人口或者叫营养不足人口减少一半的目标（当时有8.4亿营养不足人口）。现在看看这个目标实现与否？据FAO报告，2010～2012年，全球有8.7亿人长期营养不足，营养不足的人口没有减少反而增加了。最新的报告显示，2020年上半年，全球有近6.9亿人处于饥饿状态。联合国可持续发展目标把解决全球饥饿放在第二项的重要位置，到2030年要消除全球饥饿。当然，实现这个目标可能也很艰难。

粮食安全，是个生产问题。生产不足，消费者肯定就不够吃，所以1974年的世界粮食大会首次提出了粮食安全的定义：在任何时间，世界都有足够的基本食物供给，以维系粮食消费的不断增长，并平抑生产与价格波动。

粮食安全，是个分配问题。要实现粮食安全，不仅总量要足，还要人人都能买到买得起。因此，1996年世界粮食首脑大会更新了定义：所有的人，在所有的时间，都能够买得到买得起足够的、安全的、营养的食物，以满足他们的饮食需要和食品消费偏好，实现活跃健康的生活。就是说，尽管世界粮食供给很丰富，但是在一些贫困地区，还有大量的数以亿计的人吃不饱饿肚子，因为买不到或者买不起粮食。

按照上述粮农组织的定义，中国现在的粮食安全就有一个方面没有满足，就是食品消费偏好。吃得饱这件事情我们解决了，吃得好这件事情是永远无法最终达到的目标，因为消费者的需求是不断提高的。

粮食安全更是一个多层次需要问题。什么叫粮食安全？英文叫food security，就是食物保障，吃饭的保障。

饭碗里边装的东西很多，首先就是口粮，我们讲口粮要绝对安全，这里讲的口粮主要包括水稻和小麦。

主粮，包括水稻、小麦和玉米，是我国的用法。

谷物，包括水稻、小麦、玉米以及其他粗粮，是国际通行分类。

粮食，包括谷物、豆类和薯类，是我国的用法，相当于国际上的主食概念，也就是人们每日或每顿都吃的，占食物能量来源的90%。

食物，英文是food，这包括所有能吃的好东西，所有装在饭碗里面的东西。这也是我们所谓的“大粮食”概念。

以上是从学术或者研究上的分类，从消费者的角度而言就更简单一些，消费者的要求具有五个层次。第一是吃得饱，数量要足，把胃口填满。第二是吃的好，质量要高，要吃细粮，不要吃粗粮，细粮里边要吃好大米，要吃专用小麦。现在，粮食吃的越来越少，而肉蛋奶消费不断增加，这都属于要吃的好的内容。第三是吃得安全，没有污染，跟生产直接相关。第四是吃得健康，饮食习惯要科学，太多太少都不好，主要是跟消费者有关。第五是吃得愉悦，属于食品消费方面的增值服务，包括快餐、外卖、各种在外就餐等。

党和国家高度重视粮食安全问题，2004年以来的18个中央一号文件，都突出强调粮食安全问题，习近平总书记更是高度重视粮食安全问题，做出了系统全面的阐述。他特别强调：保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。

二、我国粮食安全发展成就巨大

我国粮食安全发展成就巨大。改革开放以来，粮食增产了1.2倍。更重要的是人均粮食生产水平增加了50%左右。按照最新的人口统计，2020年我国人均生产粮食474千克，人均肉蛋奶和水产品以及水果等产品增值幅度更大。

2018年，全国城乡居民人均谷物消费是116千克，其中稻谷与小麦占绝大比重。当年人均水稻和小麦生产量是234千克，即使人均谷物消费全是稻谷和小麦，当年的生产量也是直接消费量的两倍，剩下的造酒或者做饲料粮用，还有一些放到国家的库存里面去。因此，可以说我国完全实现了口粮绝对安全。

1978 年，我国用了世界10%的耕地养活了世界22%的人口。但这是低水平的养活，因为我国的谷物生产只占世界的17%，肉类只占8%，水果只占4%。这意味着，我国的人均水平低于世界平均水平。而2018 年，还是用世界10%的耕地养活了世界18%的人口，但是生产了世界21%的谷物，25%的肉类，30%的水果，每个人分享的数量显著超过世界平均水平，这跟40年前完全不同，这是举世瞩目的巨大成就。

三、新阶段我国粮食安全面临新挑战

加入世贸组织以来，我国的农产品出口和进口都在增加，但是进口增加幅度远远超过出口增加幅度，我国早已成为世界上最大的农产品净进口国，现在几乎所有的大宗农产品都是净进口。大宗农产品中唯一净出口的就是蔬菜及其制品，净出口145亿美元左右。水产品按金额是净出口，但是按数量是净进口。

新阶段粮食安全中，食物需求呈现新变化，即要求吃得更好，质量更好，品类更多，安全性更高，而农业生产面临的新挑战是耕地资源短缺继续凸显，农业劳动力成本不断增加，小生产与大市场矛盾日益突出，对科技创新的要求更加急迫。

根据国家统计局的数据，2013年到2018年人均消费的变化，其中谷物由139千克降低到116千克，动物源产品合计2013年是63千克，2018年就是72千克，5年时间增加了9千克，直接的谷物消费减少了，动物源食品消费增加了，要是把饲料粮直接消费加在一起，这个变化的结果是对粮食的总需求是增加的，干鲜瓜果增加的速度也很快，从41千克增加到52千克。这个趋势跟日本一样，日本人均GDP已经达到4万美元，谷物消费仍然是缓慢下降，10年下降了4千克，而动物源产品10年之内从160千克增加到171千克。我国未来相当长一段时间，到基本实现现代化，仍然会看到这样一种趋势，直接的口粮消费会继续下降，可能降幅会慢一点，肉蛋奶和动物源食品的消费会继续增加，瓜果蔬菜也会继续增加。

我国农业发展和粮食安全面临着以下几个方面的挑战：

第一是耕地少，质量差。全国的耕地面积是20.23 亿亩，人均耕地面积只有1.4 亩，约为世界平均水平（2.7亩）的一半，且质量不高，耕地中坡度在6度以上（含陡坡耕地和梯田）占27%，地块非常之细碎。耕地短缺的影响极大，大豆亩产是129千克，2020年进口了1亿吨的大豆，如果用国内土地生产则需要7.75亿亩，而整个东北和华北的耕地合计7.25亿亩，即使都种大豆也不够。

第二是成本高，竞争力低。我国目前地租成本和劳动力成本，都比欧美水平高。尤其是人工成本增加的非常快，主要是外出务工农民工资收入增加拉动农业用工成本不断增加。过去12 年中，农民工月工资平均水平每4年增加1 000块钱。人工成本的增加是刚性的，是不可逆的，一旦升上去就很难降下来。我国在全面实现小康社会之后要基本实现现代化，人均收入水平要不断提高，这是一个必然的过程。这是一把双刃剑，在农民的收入构成中，外出务工收入已经占到41%以上，而来自于种养业的经营性收入连25%都不到。如果没有务工收入水平的持续增长，农民的收入水平就不会快速提高，这对提高农民收入是一件好事，但是对农业生产而言则是一个挑战。这就要求必须不断推进农业机械化。

第三是农户规模小，文化程度低。我国每个农业经营户的平均经营规模是9.8 亩（约为0.65 公顷），不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5%，不到美国农场平均规模（170公顷）的0.4%。我国农业经营者的文化程度高中以上的只有8%，初中48%，小学及以下的43%。而美国农民中高中以上文化程度占75%以上。文化程度也代表着应用现代科技的能力和水平。例如，无论是玉米还是大豆，我国的平均单产水平仅相当于美国平均水平的55%左右。

未来的挑战，可以用一句话概括，就是如何用越来越少的土地，越来越少的水资源，越来越少并且越来越贵的劳动力，生产出更多、更好、更安全的农产品。

中国的改革开放就是创造奇迹的过程，过去40年来我们能够创造那样巨大的成就，未来我们还会继续创造奇迹。而创造奇迹，只能靠改革与创新，改革也是创新，是体制机制的创新。习近平总书记讲发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力，所以我们农业的发展一定要靠创新，首先是科技创新。

四、更好发挥政府和市场两个作用

习近平总书记讲国家的粮食安全战略是5句话，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这包括了三层含义：第一层含义就是说我们得靠国内为主，立足国内确保产能，把生产能力搞上去；第二层含义是提高国内生产能力，要靠科技的支撑；第三层含义是可以适当进口一些产品，以弥补国内生产资源短缺造成的生产不足。

以我为主、立足国内，是要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给，口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。根据我国现在的生产能力基础，我的判断是，口粮绝对安全，可以得到可靠的保障，没有问题。而要实现谷物基本自给，仍然需要我们付出很大的努力。谷物中，稻谷和小麦应该会继续进口一些，主要是品种和质量的调剂。但关键是玉米，近10年来，我国玉米总产量增加了51%，面积扩大和单产提高都很重要，生产面积扩大了25%，单产提高了20%。目前玉米仍然严重短缺，未来随着人们对畜产品和水产品需求的继续增加，对作为饲料粮主体的玉米需求，压力还会持续增长。要实现谷物基本自给，关键是看玉米，一方面，要继续扩大种植面积，另一方面，可能是更重要的，是靠科技创新，较大幅度提高单位面积产量。

如何理解确保产能？粮食安全是长期性问题，而不是短期性问题。生产结构调整，不能解决长期性粮食安全问题。提高产能，就是提高农业综合生产能力，而不是某一种产品的能力。实际上就是提高所有农产品的生产能力。

未来确保国家粮食安全，需要更好发挥两个作用，这就是政府的作用和市场的作用。

党的十九大报告指出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。保障国家粮食安全，这两个作用都要发挥好才行。短期内的生产结构调整，市场机制会发挥出很有效的作用。但是，长期性生产能力的提高，主要是靠政府的作用。决定长期性生产能力的，最主要的因素是，土地面积要保护好，土地质量要不断提升，农业生产科技水平要不断提高，以及农业生产组织水平也要不断提高。这些最主要的因素，都离不开政府发挥更好作用。

在土地面积和质量确定的情况下，生产技术水平决定了产能，还需要组织化水平提高。一家一户没法用先进的技术。现代农业业态是土地质量、科技创新和组织创新的集成。到2035年基本实现农业现代化，土地数量要保证，质量也要好，一定要把高标准农田建设好。

政府的作用主要是放在长期能力的建设上，要增加粮食生产的话，仍然要靠土地，仍然要靠科技，这是最重要的，能力的建设主要靠这两方面，而这两个方面靠市场机制很难奏效。改善土地的质量靠市场机制是不行的，科技更是如此，所以国家还要继续加大投入，拿出更多的钱，把土地治理好。科技创新最终目的是增加单产，降低成本，提高质量。我相信随着国家的重视、更多的投入、更好的人才政策和科技政策，我们的农业科技水平会不断提高，为我国现代农业发展、国家的粮食安全，提供更好的科技保障。

我国农产品进出口结构，总体上是比较合理的，是符合比较优势原则的。进口产品主要是土地密集型的，即单产比较低的产品，如粮食、棉花、油料等，而出口产品以劳动密集型产品为主，如蔬菜、水产品。

更好发挥政府作用，包括中央政府和地方政府两个层面。在中央政府层面，主要是宏观政策的统筹，尤其是理顺体制机制政策和强化支农惠农政策。而在地方政府层面，则是要落实好国家政策，做好产业发展规划，提供科技服务、市场营销支持、财政收入支持，包括基层干部队伍建设、生产组织建设等。

综上，我国在粮食安全保障方面取得了巨大成就，现阶段实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标。未来的粮食安全，取决于从现在开始的努力，主要压力是畜产品和饲料粮。关键在于土地、科技和生产组织三要素组合构建的农业现代化，需要继续发挥好两个作用，短期内的生产结构调整靠市场作用，长期的生产能力提升主要靠政府作用。