重庆市生态型土地整治刍议

□ 陈 剑

（重庆市建设用地事务中心，重庆 400000）

目前，中国正处于经济社会转型期和生态文明建设初期，土地整治转型是国家战略发展的必然要求，也是土地整治发展的趋势［1］。生态型土地整治主要是按照“山水林田湖草生命共同体”的理念，结合“两山论”开展的农村土地整治和生态修复，不仅是指对农村土地整治后新增耕地，改善田间设施和土壤产出能力，更是将农村土地整治与生态环境、脱贫攻坚、乡村振兴共同发展，将改革开放的红利反哺农村，助推农村农业可持续发展。

重庆市作为长江上游重要生态屏障，对三峡库区、长江流域及其支流嘉陵江、乌江的水体涵养和生态环境具有极其重要的作用，农村土地整治与生态型发展结合起来，可以加快建设长江上游重要生态屏障区，让“行千里、致广大”的网红重庆成为山清水秀的美丽之地，国家西部大开发的闪耀明珠。

一、重庆市近年来土地整治的现状与问题

农村土地整治工程完工后，不仅能够增加耕地保有量，还能改善田间道路基础设施，较大地提高农田生产能力，集中连片推进土地平整、坡改梯等工程，结合农田水利、田间道路等建设，也有效地提高了耕地的质量。农村土地整治后，对脱贫攻坚、农村经济发展和乡村振兴起到非常重大的积极作用。

（一）近年来土地整治规划为全市健康有序推进土地整治工作发挥了重要作用，但是规划实用性有待加强

全市市级及各区县近年来土地整治规划编制存在以下问题：一是项目实施区与规划区发生一定程度的偏差。由于部门、地方等各类主体的诉求市场发生变化，加之土地整治政策的实时变化，导致确定的项目区无法及时适应政策及需求的变化做出调整。二是权威性和约束力不足。由于土地整治规划尚未形成健全的监管体系，加之规划时间滞后，导致部分项目按照经验安排或者在缺乏规划统筹安排下已先行实施。三是与相关部门规划衔接不够。尽管近年来加强了与林业、农业农村和发改等部门的公众参与性，很多项目实现了共建，但是规划主体仅是自然资源部门，仍然难以充分整合资源。

（二）土地整治侧重于耕地数量与质量，但是忽略了生态环境与景观功能协调

全市近年来土地整治规划控制指标集中体现增加耕地数量和提升耕地质量两个方面，而生态目标仅仅作为一种理念渗透，不具有实际操作性，在项目实施过程中必然对生态环境造成负面影响。一是造成生态破坏。为了有效增加耕地面积、提高土地利用率，广泛采用高品位、高规格的工程建设措施，破坏了项目区生物环境，难以实现长远的综合效益。比如大面积坑塘、空闲地的机械化平整和农业基础设施的标准化硬化，相对来说，破坏了原始生态风貌。二是农村土地整治模式单一。规划编制单位在设计方案时往往借用其他建成项目，最终导致千篇一律，没有做到因地制宜，缺乏美观和特色。

（三）农村土地整治后备资源匮乏

重庆市看似位于四川盆地底部，实则处于川东平行岭谷地区，森林覆盖率率高，耕地占比小，加之历年已实施不少项目，目前能够用于实施项目区域较少，造成农村土地整治后备资源匮乏。

二、推进重庆市生态型土地整治的建议

（一）将生态型土地整治作为全市践行生态文明建设的重要举措，并与美丽乡村建设同步推进

当前，全市正处于深化生态文明体制改革时期，坚持走生态优先、绿色发展之路，加快建设长江上游重要生态屏障。土地是农民赖以生存的根本，是农业兴旺发达的载体，农村土地整治已经成为推进乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。发展生态型土地整治已是推动土地整治科学发展和新时代乡村振兴的必由之路。农村土地整治推进生态型是“山水林田湖草生命共同体”中“田”的重要内容，将其看作是一种生态建设和文化建设事业。建议将生态目标纳入到土地整治规划控制指标当中，并加强土地整治规划与住建部门规划衔接，将其与全市正在开展的美丽乡村建设有机结合，创造丰富多元的锦绣田园文化和乡村景观，促进全市社会主义新农村建设。

（二）将生态型土地整治与乡村振兴战略有机结合，助推农村农业发展

十九大报告中提出实施乡村振兴战略，国家也专门设立了乡村振兴局这一机构。生态型土地整治是将生态文明建设与乡村振兴有机结合的重要举措，从而加快推进全市乡村转型发展。一方面，将生态型土地整治与农村三产融合发展相结合，实现社会、经济和生态的综合效益。以服务“三生”为基本理念，以村级土地利用规划为指导，加强土地整治规划与农业农村、林业、发改等部门规划衔接，将生态型土地整治有效地融入到特色效益农业、乡村工业和乡村旅游业等产业当中，从而提高农村土地资产价值量，缩小城乡收入差距，促进农村社会经济可持续发展。另一方面，将生态型土地整治与村级土地利用规划相结合，优化农村空间整体布局。结合村级土地利用规划，整村推进“山水林田湖村路”综合整治，强化对农村自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护。应该加强高山生态扶贫搬迁、自然灾毁地和历史遗留工矿地等方面的土地生态复垦和修复。以农村居民点集中居住为导向，优化农村公共基础设施、风貌保护和文化设施等方面的空间布局。不断完善生态型土地整治工程体系，促进乡村人居环境和谐发展。

（三）扩大全域土地综合整治试点范围，加快推进生态型土地整治

全域土地综合整治是科学规划蓝图在前，在乡镇、村社按规划实施推进，开展农村土地整治和乡村生态修复等工作，从而达到农村农业乡村振兴和生态修复共同发展的目标。2019年至今，自然资源部陆续印发了《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）、《自然资源部国土空间生态修复司关于印发＜全域土地综合整治试点实施要点（试行）＞的函》（自然资生态修复函〔2020〕37号）、《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》（自然资办函〔2020〕2421号）等文件，阐明了全域土地综合整治试点的目标任务、支持政策、工作要求、实施要点，试点数量超额实现了“到2020年全国试点不少于300个”的目标。2018年，重庆市全面启动了全域土地综合整治试点工作，12个产业基础较好、集体经济组织能力强的项目申报国家试点。其中，首批试点的荣昌、潼南、梁平三个区县治理工作已全面完成，实现了经济效益和生态效益的双提升，有力助推了全市乡村振兴和生态文明建设。全市需要进一步扩大全域土地综合整治试点范围，加快推进生态型土地整治。

（四）树立绿色理念，构建生态型土地整治工程技术标准

随着社会经济发展转型，土地整治已进入4.0时期，树立生态型土地整治理念势在必行。一是转变现有土地整治思路，树立绿色理念。现有土地整治：增加耕地数量和提升耕地质量为主，满足耕地占补平衡和提升粮食产能。生态型土地整治：以绿色理念为导向，坚持耕地尤其是永久基本农田“数量、质量、生态”三位一体建设，构建土地生态安全格局，打造“山水林田湖草生命共同体”综合整治。二是构建生态型农村土地整治工程技术标准。现有土地整治建设标准已经不能完全满足十九大关于生态文明建设内涵的要求。在国家及其他地区土地整治工程建设标准的基础上，结合我市实际，因地制宜，构建《生态型土地整治工程技术标准》，为全市后续开展土地整治工程建设提供依据和指导。

（五）注重公众参与，加强宣传力度

生态型土地整治尚处于探索阶段，需加强全民对生态型土地整治的认识，让公民参与到生态文明建设中来。一是在开展生态型土地整治过程中注重公众参与。生态型农村土地整治从规划设计到项目实施都应吸引村民积极主动参与，项目规划设计方案要多次公示无异议后报批实施，村民参与项目工程实施也可以解决农村劳动力就业问题。二是加强政策宣传，提高全民的生态型土地整治意识。让村民认识到生态型农村土地整治是践行党中央生态发展重要理念，是助推乡村振兴的重要实践，从项目实施到验收的各个环节，都将绿色理念始终贯穿在土地整治工作中去。