园林绿化管理探析——以宿迁市城区绿化为例

刘 刚

（昆山国浩置业有限公司，江苏昆山 215300）

1 研究背景和研究意义

1.1 研究背景

在经历了30 年的快速发展后，我国慢慢进入了发展停滞期，资源不足、环境污染等一系列问题影响着我国的进一步发展。通过园林来提高城市价值是当前面临的一个很重要课题。因此，宿迁制定了“最美的生态，永远的时尚”的主题，来增进人与自然、人与社会的和谐相处。然而宿迁与此期望还有一定的距离，在江苏省的全省验收中也不是十分理想，位居倒数第一。所以，发展园林绿化刻不容缓。

1.2 研究意义

根据概念上的理解，追踪调查当地的管理流程，客观地理解当地的一些针对性的措施以及获得的成绩，汇总主要问题，并且内化分析所存在的矛盾以及形成的原因，结合理论性知识，进一步探索当地管理的详细对策，存在相对的意义。

根据实际价值来分析，政府乃至社会都对园林绿化促进城市经济发展的重要性高度重视，也展开了进一步探究。现在，大型公司的经济情况成为了城市经济发展的重点考量对象，与此同时，更多的人开始关注宜居性，所以得整体考量人们对生活的需求，才能更好地吸引更多的人才来城市发展。宿迁的园林绿化伴随着“五位一体”的实施取得了不错的成效，然而还是有些许不足，这不仅关系到污染处理的问题，还有建成生态文明的城市以及加速小康社会的达成。

2 相关概念

2.1 园林绿化

一般来说，人们对园林的定义就是一些有自然风景的地方。考量人们的精神需求以及经济成本，通过艺术的手法在该地区进行地貌建筑布局以及培植苗木等一系列的创造，通俗来说就是绿化。

2.2 城市园林绿化管理

城市园林绿化管理的意义有2 个方面：一方面绿化是基础建设的一部分，也是政府需要提供给人们的基础保证；另一方面绿化是一项供人们休闲娱乐的措施，也可以通过实体经济管理者把它作为一个产品销售给一部分的人们使用。第一点，政府是直接的管理者，其实施管理是通过安排相应的机构以及工作人员对相应的部分进行处理；第二点，政府是以监督的身份存在的，其主要的价值就是监督市场的合法运行以及不断地完善相应的法律条例。无论是哪一点，这个行业的发展都与政府的参与息息相关。

3 宿迁市城区园林绿化管理现状分析

2011－2019 年，当地的经济高速发展，宿迁市的生产总值也从1320.83 亿元增加到了2351.12 亿元，增长的速度保持在每年10%以上。同时在园林方面宿迁市也取得了不错的成绩，分别获得了全国平原绿化先进单位、国家园林城市、全国国土绿化突出贡献单位、全国绿化模范城市、中国十佳绿色城市、中国最具生态竞争力城市、2013－2019 年绿色江苏建设生态创建成就奖、江苏省园林城市等大小10 余个奖项。

2017 年12 月26 日，江苏省正式把宿迁市确定为省级生态园林示范候选城市，这一举措积极地肯定了宿迁市在生态绿化上取得的显著成果。到现在为止，宿迁市绿化面积已经达到3693.27hm2，其中绿地面积就有3439.14hm2，公园绿地面积更是达到了1115.66hm2。市中心绿化面积占到42.93%，其中绿地占比39.97%，人均公园绿地面积可达15.27m2。市中心绿地率以及人均公园绿地面积在江苏省地级市排名第六。

最近，宿迁市整体践行“五位一体”方针政策，关注生态建设，将园林绿化工作放在重要地位，尽力构建更适合居住的绿色可持续发展型城市，增强对自然和资源的保护，使得城市有了全新的格局。然而，因为经济以及管理制度等一系列的原因，导致管理方面的力量比较微弱，编制里专责人员不足，也没有较为完善的技术支持，改革管理体制成为了当前的主要目标，全面地发展城市园林绿化在生态化经济方面的作用，以取得更大的综合性利益。

4 宿迁城区园林绿化管理中存在的主要问题

这些年来，宿迁市在园林绿化方面成绩斐然，但如果深入探究，也能够看到这个成就背后隐藏的一些问题，这些问题逐渐成为了发展过程中的障碍。

4.1 管理过程缺乏协调性

中国的园林绿化囊括了很多个部门协同合作，因此彼此之间达到团队的默契以及高配合度才能够完善地建立一个稳定的机制。然而，现实中各个部门之间因责任划分不明晰及缺少沟通造成了很大的问题。当下，宿迁市城区里的绿化是由园林管理局全权负责的，但建设的工作却是分配给其他的下属单位完成，项目正式完工之后再移交给园林管理局来处理。在这种管理制度不完善的情况下，工程的质量没有办法得到保证，建造标准也参差不齐，特别是还有多种多样的隐性问题，造成了部门之间的项目交接不顺利，从而导致后续管理成果不理想。

4.2 管理模式不够灵活

宿迁市采取了园林管理局直接向下部署的管理形式。工作安排通常是经由主管单位向下直接布置要求。园林绿化所需的资金包含在政府的财政支出中，所以，资金上也会受到各种各样的制约；总负责人也是由上级任命。这样的管理制度和人们的需求之间存在很大的差距，所以应该改进、完善原有的管理制度。

4.3 管理队伍力量薄弱

在整个宿迁市，有2 个明显的问题反应在园林管理人员分配方面：一是没有完整的行政体系。园林建设单位不一致，一些是住房建设局安排的部门，一些是由上级分配的下属机关，不能够拥有自行管理的职权；部门内部的设置也不尽相同，很大一部分依赖于其他机关单位，办事能力低下。二是极度缺乏有专业知识的管理人员。编制内的人才不多，导致素质不一，难以进行规范化的管理。

4.4 监督作用发挥不够

宿迁市虽然已有一些相关的考核机制，但在园林管理中还没有组建起一套合理且独立的检查体制，因此造成了有关监管机制的缺失。除此之外，眼下很多的园林绿化项目都是承包给国有的企业，这就造成了监管的制度缺失或者只是停留在表面。管理的机构以及项目价格都没有明确的公示，市场秩序较为混乱，导致这个行业的发展少了很多的活力。

5 存在问题的原因分析

宿迁市的园林管理存在很多内在问题，只有解决这些内部原因，才可以真正意义上解决矛盾。

5.1 缺乏部门联动协调机制

宿迁市在园林绿化上的计划很明显就跟不上经济发展的速度，还没有正式建成完整一体化的管理体系。在后续规划工作安排时，还存在各个部门协调配合不佳，由此造成一系列资源的损耗和工作效率低，都是行政管理层面无所反应以及随意处理的结果，只有部门之间从根本上整体规划安排才能解决[1]。各个机关之间缺乏积极干事的动力，主要是因为在有关考评的制度里还没有全面建立起绩效考核机制，因此上述的种种原因导致了在管理这个方面很难得到有效的管控，工作成效也差强人意。

5.2 单一化管理模式缺乏活力

宿迁市园林绿化管理中最显著的一个特征是过于单一，这样的机制不利于眼下这个活动性很强的社会需要。一是在职能分配以及问题发现和处理阶段就缩小了所能看到的范围，不能长远地进行规划，这也就限制了计划的具体实施；二是对于园林绿化的需求从来不是静止不变的，管理人员要因地制宜灵活调度，才可以提高城市绿化管理效果，但这个方面恰恰是上级单位忽视的，这也对该地区绿化管理有不好的影响；再者，单一的管理限制了工作的创新，固有的保守抑制了管理者的创造能力以及发散性思维，这也是造成整个体制逐渐僵化的原因之一。

5.3 财政经费和人员编制紧张

这几年里，宿迁市总共安排了30790.43 万元的财政预算，用来保障当地园林绿化的管理；各个直辖区也一共筹备了3776.57 万元作为相应的预算，宿迁市的经济开发区就占有780 万元，由此可以看出，宿迁市在园林绿化的投入还是不够的，原因有2 个方面：一是财政的预算不足，导致一部分的地区没有资金投入到园林绿化中去，或者就算有相应的建设，但是质量得不到保障；二是资金的来源比较单一，没有与公众互动起来，没有吸引社会资本的加入，仅仅靠着政府每年的财政预算不足以支撑起相对庞大的支出。

对于人事安排的部分，由于现有的一些规定，宿迁市每个机构的的人事安排基本越来越少，这造成在相关政府的机构里从事生态美化治理领域的专业人才缺乏。而在人才开发方面，从事生态美化的专业化人员不多，在推行科学、幼苗以及树木的保护、品质管控方面无法真正得以践行，制约了宿迁市生态美化领域的进步。

5.4 缺乏持久性监察管控制度

现在宿迁市在生态美化管控机构对于监管和检查方面出现了初步的规定，实际上这些制度主要目的为处理现有监管存在的缺陷，因为缺乏持久性监察管控，所以宿迁市对生态美化的监察管理不到位。

5.5 相关法律基础薄弱

现在江苏省新有了许多和城区生态美化管控有关的法例，但相对来说，宿迁市对生态美化管控的相关法律的颁布和实践方面比较薄弱。因为与此有关条例的缺乏，生态美化管控的有关机构对生态保护工作有重合的地方，这造成了工作范围模糊，存在重复执行法律工作或者出现法律空白。现在宿迁市将城区生态美化管控的法律执行工作交给城市管理机构执行，生态美化管控机构只能对林用地进行管理。而对不是林用土地的城区公用绿化土地不按规定使用的现象，生态美化管控机构却无所作为。同时对于城市管理机构而言，因为人员、物品和舆情作用，即便工作再快捷，效果也是不好的，而且会导致许多违反规定私用生态美化用地的情况[2]。

6 改进宿迁市城市园林绿化管控的具体手段

6.1 转变目前的管控机制

就目前宿迁市的情况来说，生态美化管控运用的旧式手段不适用于现在的管控践行的状况，只有从根本上转变目前的生态美化管控机制，才能够确保管控效能得到真正意义上的体现，大幅度增加成效。

但城市生态美化管控的实施一定要因地制宜，宿迁市要构建专属生态美化体系：第一，政府在生态美化方面处于主体，要领导各部门有序进行各项工作，促进工作和谐统一；第二，构建完善的法制框架，树立生态美化的确切目标；第三，展现市场在物资能源分配处置里的先导作用，同时，管控机构结合市场趋势联合多机构共同发挥作用。

正是因为实现生态美化管控过程复杂、涉及机构多，为了保障工作的顺利进行，就要完善管控体制，这就要求在主体部门的统筹之下，各级机关、社会上的不同机构一起执行、和谐推进，这将有利于产生持久性的生态美化管控体制。宿迁市必须凭借整个管控体制改革不同机构的具体权力，确保不产生交叉工作的情况，各个部门各司其职，构建鼓舞体制从而提高作用。

6.2 确定园林绿化管控的工作目标

就当前市场金融水平提高的情况而言，政府改革必不可少。改革政府职能，认清政府职能在当前市场中所起的主要作用，精准定位，从而确保生态美化管控过程畅通，实现多角度园林绿化管控。

6.2.1 严谨设置管控等第。顺畅执行对宿迁市的生态美化管控，首先第一步就是要设置管控等第。城区生态美化的管控等第有3 个，顺序是市、区、社区。设置生态美化划分管控等第的原因就是要进行专门性的管控，有序性进行管控有利于推进过程顺利进行[3]。即使城区的生态不适用于所有情况，实际上它的一些独有的特性比如不可竞争性愈发明显；它为大众所有，它的构建的价格需要国家凭借实际情况来承担，同时凭借管控等第的一些条例，同等第的机构有相对应等第的补助，而且市级机构要给区级机构相应的经济支持。

6.2.2 改善城区绿化园林形式。提前布局策略有利于城区生态美化过程顺利进行。由于各个城区的具体想要实现的生态美化的方向不同，所以在具体执行城区美化策略时，一定要依据当地的具体状况进行，从而保证这个地方的生态资源能够被精准地使用。进行生态美化管控的机构要在城区的整体布局之外，加强与国家土地、城区乡村布局和林业机构等不同机构的联系，给城区生态美化管控布局适宜的系统化的策略。

6.2.3 加强行业的指导性。宿迁市生态美化管控机构能凭借推行以及改善相关条例的途径，展现对整个领域的引领性。管控机构要时刻关注工作管控的每一个阶段，以此在构建、执行、监督、保障过程之间和谐工作，凭借实时数据的出现，及时反映市场实况，提高企业管控。因为市场并非无所不能，故政府要有一定程度上的管理[4]。招标体制是政府干涉手段的关键手段，这有助于生态美化工作的推进。

6.3 加强管控的创新性

生态美化管控一定要依据自身的情况，加强管控的创新性。因为只有通过不断的改革，才可以推进生态美化管控长久发展。

6.3.1 提出有区域特色的管控手段。宿迁市城区的生态美化管控一定要以“江苏绿化大公园”的目标为基础，凭借生态美化“三三三”的准则，不断改善城区的生态美化，坚定执行“绿化+”规划（“绿化加运动”“绿化加娱乐”“绿化加文化”“绿化加园林加社区”），关键是要完善生态美化管控系统；及时改革目前的一些手段措施，做到“引进来”和“走出去”相协调，和国内外优秀的策划机构联系，吸收国外优秀的生态技术和手段，进一步加强对生态美化的管控。

6.3.2 完善人民参加体制。在城区居住的人有两方面的作用，首先他们是生态美化管控成效的直接获益者，其次为管控和爱护生态的基础。宿迁市生态美化管控必须给主要管理机构和相关公司拓宽人民参加的途径，从而加强监督。从目前的情况来看，人们无法真正参与管控，他们就不能进行有效的监察。这必须扫清人们参加规划的所有绊脚石，避免上级部门为了金融水平的提高而不考虑环境。这就要依靠人民的监督和专业人员的检测，从而实现对生态美化效益的有效监督。

6.3.3 构建智能化园林绿化管控结构。地理信息系统是数字化的地理讯息设备，对于生态美化管控十分有效。而数字化的绿化管控设备，即在生态美化过程中加入地理信息系统，从而检查测试地表和大气层，凭借地理信息系统对一系列的数据的保存和剖析，展示最终结果方便翻阅。然后通过数据共享，能够快速获得许多的有效数据，最终能够进行辅助性的管控。宿迁市必须要凭借一系列智能性管控的新型科技理念和措施，寻找并且创建智能化的生态美化管控体系，从纯人工的方式变化成为智能化管控的模式，最终可以变成有效的生态美化管控体系。

6.3.4 推进园林绿化管控的保护体制构建。宿迁市生态美化管控与发达城市相比滞后，最关键是因为保护体制框架上不足，所以要推动培育专业化人才、多途径融资、完善法例、优化监察体制。第一，要加强管控人才的责任意识和奉献意识，激励其积极工作，在其中寻找生命的意义所在。同时根据公正公平公开原则，优先选择综合素质高的人才，当然也要根据具体工作岗位选择合适的员工，并且积极培养现存的人员，以备不时之需，慢慢形成独特的“人才梯度”[5]。第二，目前生态美化管控的资金投入是国家支持，因此，要加强不同阶层对生态美化管控的关注，引导不同阶层增加资金投入，从而在改革生态美化管控里获取最大程度上的资金支持，给生态美化管控一个良好的资金保障。第三，提高生态美化管控一定要优化一系列的法律条例，不仅要给生态美化管控一定程度上的指引，而且要推进相关执行法律部门的设立，实现执行法律的准确性和严谨性。提高与此有关机构的监管，保证实现执法的公正性，同时推行优化后的相关法律，保证生态美化管控的顺利实施。第四，加大生态美化管控监管力度，避免成为公款私用以及侵吞的主要场所；为避免滋生非廉政事端，一定要在招标以及大宗购买部分提高监督意识，完善生态美化保证清廉的系统构架，同时改善工程审计的监察、工作稽察以及工作经济监察。

7 针对城区生态美化管控可采取的主要措施

随着城区金融水平不断提高，对生态保护的加快推广，城区生态美化管控不断进入大众视野。由于宿迁市1996 年创立，对生态美化管控接触的时间不长，一开始存在许多的问题。步入20 世纪以后，相关机构对生态美化管控方面越来越关注，不仅积极践行上级部门颁布的一系列思想方式，同时改善建立了一系列管控措施，出现了极好的效果。首先，创建了相关的管控部门，改善建设一系列管控措施，践行规范性的管控，提高相关领域的监督等一系列的方式和手段，进而体现国家在生态美化管控领域是核心，进一步增加对城区生态美化管控的探讨。其次，及时处理剖析生态美化管控中存在的缺陷，比如说融洽合作的匮乏等，从而能够找出导致缺陷发生的原因。国家相关措施能否及时颁布，解释了措施的可行性，为管控顺利开展的基础。

最后，对于生态美化管控方面存在的问题，制定了一些相关的措施，在生态美化管控方面指明一些可行性的方向。