城市更新中公众参与的困境及对策——从成都市“桂花巷”事件谈起

樊 丽

（四川工商学院，四川成都 611745）

改革开放后，我国经历了一个高速城镇化的发展阶段，随着城市发展进程的加快，老城问题日益凸显[1]，越来越多的城市面临空间更新的需要。同时随着城市规划与建设从增量扩张逐步向存量优化转变，城市更新改造已成为未来城市发展的重要选择。成都市在城市建设与更新方面的探索与实践走在国内前沿，并取得了一系列成果。与此同时，也暴露出一些问题，如青羊区“桂花巷”事件所反映出的公众参与缺位问题。对这一问题进行剖析和反思，将对未来城市更新工作的顺利开展具有积极意义。

2020 年9 月7 日，成都市青羊区桂花巷桂花树被暴力砍伐一事引发大量国人关注，9 月8 日清晨，桂花巷贴出改造设计效果图，随后9 月11 日，在公众关切及媒体监督下，若干人员被依法依规问责、处罚。9 月24 日，住房和城乡建设部基于对此事件的调查作出了通报，指出该项目未经过征求公众意见的程序[2]，居民事先不了解该项目更新改造设计方案等信息，公众事前参与缺位。尽管导致该事件发生的原因是复杂的，例如政府、设计方、施工方等各参与方之间沟通不足、专业机构及政府部门与公众之间缺乏沟通、从业人员专业素质参差不齐、政府部门监管不力等，但其中公众事前参与的缺位是最重要的原因。而事后，大量民众积极参与讨论、批评及监督对事件的后续发展具有重要推动作用。

公众参与是指在涉及公众利益的公共决策时，政府有义务保障公众享有广泛的参与权，保障公众通过公开透明的法律程序与机制，表达意见、民主协商，并能够最终对政府决策产生影响[3]。中共十九大报告明确提出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛、持续、深入参与的权利”[4]。桂花巷改造项目作为与居民日常生活联系紧密的城市街道更新改造活动，与公众利益密切攸关，其决策过程理当引入公众参与环节，在事前充分征求民众意见。

1 城市更新与公众参与

城市更新改造的对象是城市物质空间，而城市物质空间是城市居民生活的载体，它与城市居民日常生活联系十分紧密。尽管在所有行政决策中引入公众参与程序既无必要也无可能[5]，但对于与大众生活密切相关的事项、人民十分关切的事项，则应恰当引入公众参与，而城市更新就具有这样的特点。

总体来说，城市更新必须引入公众参与主要基于其以下几方面的特点：首先，城市更新所涉及的对象多样，包含城市公共空间、市政基础设施、公共服务设施、建筑、景观风貌等内容，且与人民大众日常生活及切身利益紧密关联；其次，城市更新相关的要素复杂，除物质空间环境要素外，还包括历史要素、文化要素、生态要素等内容，牵连甚广；再次，城市老城区人口密集，空间资源稀缺，城市更新面临着紧张的空间资源与优质生活需求之间的突出矛盾，如何平衡空间分配，提升空间品质是城市更新的一大难点；最后，任何城市更新都必然涉及不同人群之间的利益调整，而城市老城区通常具有十分复杂的人口结构组成，人群之间存在较大差异，例如教育背景差异、职业差异、素质差异、经济收入差异、民族差异、文化差异等等；此外，城市更新所涉及的不动产产权关系复杂，利益矛盾协调难度大。政府决策部门作为公众利益的协调者，城市更新规划设计方案作为公众利益协调的平台之一，在开展工作过程中，就必然需要广泛征求公众意见。

总之，城市更新规划与建设工作具有较突出的复杂性[6]，基于以上城市更新的特征，更新改造前及改造过程中及时与相关居民进行充分的沟通，开展公众参与是十分必要的。

2 “桂花巷”事件反映出的公众参与特点

成都市青羊区“桂花巷”暴力砍伐事件当中的公众参与主要为“事后参与”，但从该事件在互联网上的热度不难看出公众对该类事件参与的热情，更从侧面反映出公众权利意识的进步和公共意识的提升。总体来看，“桂花巷”事件的公众参与主要有以下几方面的特点：

2.1 事后参与

根据公众参与环节处于事件的不同阶段可分为“事前参与”“事中参与”及“事后参与”。“桂花巷”事件是在桂花树已然遭到暴力砍伐后，居民通过向媒体反映，并借助社交平台、网络媒体等渠道发表意见的参与，为典型事后参与。事后参与通常是对已发生事件表达不满，并希望事件得以改善的“投诉性”“补救性”参与，这种参与难免伴随着批评与谴责。于公众而言，事后参与可能是迫于维权现实而主动作出的行为；于政府部门而言，公众事后参与的力量则有可能使其被迫进入突发事件应对的状态。总体来看，公众参与的环节越靠后，相关各方面临的不确定性和压力将越大；公众参与的环节越提前，越有利于通过协商达成共识，避免矛盾产生，进而有利于社会和谐稳定，并进一步促进“共建、共治、共享”的社会治理新格局的形成。

2.2 公众参与热情高

尽管“桂花巷”事件主要是事后参与，但大量民众主动向媒体反映具体情况，接受媒体采访，积极表达意见。网络上更有数以亿计的阅读点击量，大量民众积极参与评论和讨论，使“桂花巷”迅速登上热搜榜。由此可以看出公众参与的热情是较高的，这与人们公共权利意识的提升、公众参与意愿增强是分不开的，同时反映出公众对涉及公共利益的事件参与积极性提升。

2.3 参与形式贴近生活习惯

得益于科学技术的进步，此次“桂花巷”事件中大量民众通过手机应用、微信公众号、微博、朋友圈、短视频等新媒体渠道对此事件进行关注并表达意见，参与形式紧贴时代和民众生活习惯，并呈现出多样化、灵活性的特点。且由于智能手机具有较强的便利性，故以此为主要工具的公众参与突破了时间、空间的限制，公众可以随时随地进行参与，故具有较高的参与效率。

2.4 无组织参与

传统的政府决策中，公众通常处于弱势地位。传统的公众参与，例如听证会、论证会中，往往依赖某一特定组织，并由个别市民代表公众群体、由个别专家代表某一专业领域，参与者往往由决策部门进行选取，其意见大都代表了政府的意志，未必能真实反映民众心声。“桂花巷”事件主要表现为个人的、无组织的参与。相比起正式的公众参与形式，无组织的、个人的参与灵活性高、机动性强，对事件反应迅速且灵敏，舆论信息可以通过网络在人与人之间迅速扩散，从而形成一股强大的力量，并足以对政府决策产生重要影响。

2.5 政府部门高度重视民众意见

此前，受传统固有思维影响，政府决策部门大都仅从形式上体现公众参与，实际决策过程中，公众的意见很难成为实质性的决策依据，权力部门在民众意见方面存在“选择性失聪”现象。而在“桂花巷”事件中，相关政府部门迅速组织调查，对民众关切的重要问题在极短的时间内予以答复。从9 月7 日砍伐事件发生，至9月11 日公布调查结果及处置方案，用时仅4d，处理效率极高。随后，住房和城乡建设部专门成立桂花巷砍树事件调查小组，至9 月24 日公布调查通报结论，此时距离事发仅17d，体现出各级政府部门对公众意见的高度重视。

3 城市更新中公众参与困境

当前，随着我国民主协商制度的进一步推进，同时社会公民素质提高、公共意识进步，且社会环境进一步包容开放，以及信息科学技术的快速革新，公众参与的发展已经取得了长足的进步[7-8]。但在近年来兴起的城市更新这一领域中还存在一定困境，主要表现在以下几个方面。

3.1 缺少相应法律法规保障

城市更新是随着城市发展到一定程度后产生的新的城市规划建设问题，在与此密切关联的城乡规划领域，2008 年施行的《城乡规划法》明确了公众参与的制度[9]，另一密切相关的城市设计方面，亦在2017 年颁布的《城市设计管理办法》中就公众参与环节作出了具体规定[10]。与发展相对成熟的城乡规划和城市设计不同，城市更新发展历程短，当前仅深圳、上海等个别城市有地区性的管理办法，缺少具有全国性效力的规范性文件支持，且政府部门公众参与制度建设不完善，公众参与程序不清晰，公众参与的权力得不到相应保障。

3.2 决策部门观念转变滞后

以政府为主导、规划设计行业专业人士参与的决策模式由来已久，面对大众不断提高的公民素质及进步的公共意识，以及民众不断提升的参与公共事务的热情，习惯了传统决策机制的政府及其他相关部门反应相对滞后，观念转变不及时，依然受旧的决策模式影响。尤其是在一些规模不大的项目中，对公众参与环节的重视程度明显不足。

3.3 公众事前与事中参与不足

目前，城市更新中的公众参与主要表现为“事后参与”和少量的“事中参与”。在我国当前的具体国情下，公众参与高度依赖组织和引导。如若缺少相应组织和引导，渠道不畅通，则公众将不具备事前参与的机会。而事中参与又主要集中在编制规划设计方案的阶段，参与具体形式主要为规划设计方案公示等。在此之前的项目建议书、项目策划方案编制等阶段以及其后的施工方案编制等阶段公众较少参与。因此，公众更为集中于事后的参与和讨论，而事后的参与就免不了谴责与质疑。因此，加强“事前参与”的引导，畅通“事前参与”的渠道、延伸“事中参与”的环节尤为重要。

3.4 信息公开程度不足

政务信息公开经历多年的发展，已取得了较大的进步。依据《政府信息公开条例》，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开[11]，同时在该条例中列举了相关应予以公示的具体事项。但该条例列举的内容有限，尤其是随着社会变化而出现的新事物、新现象等相关问题并不能概括到，例如近年来逐渐兴起的旧城更新问题。因此，当政府部门以此为依据编制信息公开目录，自然会形成信息公开程度不足的情形。因此，信息公开内容要进一步扩大，就必须要跳出该条例所列举条目的框架，及时增补、更新公开信息目录，例如将城市更新所涉及到的重要民生信息、基础设施及公共服务设施规划、设计及建设进展情况等与公共利益密切相关的关键信息纳入目录中。

3.5 信息公开方式单一，且脱离大众习惯

当前，各级政府主要依靠官方网站进行各类信息公示公开，在当下高速发展的信息时代，政府这种单一的发布方式是让信息公开流于形式的一个重要因素[12]。近年来，随着信息技术的快速发展，人们获取信息的方式和习惯亦正快速改变，从传统电脑上网搜索获取信息，逐步转变为日常生活中更为便捷的智能手机获取信息，例如基于各种手机APP、微信公众号、短视频、直播等。另外，基于大数据分析的精准信息推送亦是公众信息获取的重要渠道。因此传统的信息公开方式已不能够适应当代大众的信息获取习惯。

4 城市更新公众参与改进对策建议

针对城市更新中公众参与所面临的问题，建议相关部门从以下几个方面作出相应改进：

4.1 加快观念转变

城市人民的生活与城市物质空间紧密联系，城市更新对城市人民的生活必然会产生影响。而城市更新的根本目的是保持城市的活力，使人民生活的环境得到优化和改善，从而提升人民的生活品质。因此，城市更新必须明确公众作为核心利益相关者的主体地位。政府部门需加快转变“官本位”思想，跳出传统决策模式的固有思维影响，紧跟社会进步及公众意识提升的步伐，树立以人民大众为城市更新核心主体的观念。

4.2 制定相应保障制度

通过建立城市更新相关法律法规，制定公众参与管理办法，明确城市更新项目中公众参与的具体程序、参与事项、参与形式及相关要求，给予决策过程中公众参与具体操作与执行以明确的依据，并提出违反相关规定需承担的责任，在制度层面、乃至法律法规层面形成强有力的保障。

4.3 引导公众“全过程参与”

在我国当前的国情条件下，组织性的公众参与在有效性上较个人性的参与更为突出。相关部门应当加强基层社区组织的建设，主动引导市民有序参与城市更新，畅通“事前参与”渠道。同时，延伸“事中参与”的环节，将公众参与从规划设计环节向前向后双向延伸，扩大公众参与环节和内容，形成“全过程参与”，进而实现全过程的公众监督。

4.4 进一步加大信息公开的程度

为适应当前社会快速变革的形势，政府部门公开事项目录应不断更新，《政府信息公开条例》当适时增补城市更新相关事项进入信息公开目录。与城市更新相关的规划方案、设计方案、乃至施工方案等涉及到公众利益的众多问题，均应进行相应的公示、讨论，采取各种方式征求公众意见，尤其需要重视与项目密切相关的利益相关者意见。

4.5 丰富公众参与形式，紧跟大众习惯变化

公众参与的形式包括正式的、非正式的2 种不同形式。正式的公众参与主要指制度性的，例如官方组织的听证会、论证会等依据相关政策法规而组织的公众参与；非正式的例如依靠新闻媒体、网络、手机平台等非正式渠道参与的形式。城市更新应当建立起以正式的、有组织的参与为主，非正式的、多样化的参与形式相互结合的公众参与渠道体系，加强公众参与微信公众平台、手机客户端等渠道的建设，进一步适应社会信息技术进步，适应百姓日常信息获取习惯的变化。政府部门应当进一步丰富信息公开的平台，遇与公共利益密切攸关的重要决策时，可在尊重民众意愿的前提下，采取基于大数据分析的精准信息推送模式，从而提高公众参与的效率。

5 结语

“桂花巷”事件是一面镜子，照出了当前城市更新中突出的公众参与问题。在城市存量空间优化的形势下，城市更新作为城市未来发展的战略举措，必然涉及比当前更大、更广和更深层面的利益分配与调整[13]。面对复杂的城市更新以及大众不断进步的公共意识，政府部门需加快转变观念，深入贯彻民主协商理念。同时，应加快制定相应保障制度，引导公众全过程参与，并进一步加大信息公开程度，结合当代信息技术和居民日常信息获取习惯开展形式多样的公众参与，助力城市构建“共建、共治、共享”的新格局。

（收稿：2020-12-26）