基于AHP应用的水污染防治资金项目绩效评价研究

叶忠明 杨晨露 张子墨

【关键词】 水污染防治资金项目; 绩效评价; AHP方法

【中图分类号】 F812.3;F239.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）24-0049-08

水是人类社会赖以生存和发展的基本条件，对自然生态系统的维系和经济社会的进步发挥了不可替代的作用。“十三五”以来，重工业和以煤为主的能源生产为国民经济的发展提供了重要支撑，但同时污染物的大量排放和堆积，也使生态环境发展面临严峻的风险和挑战。党的十八大以来，为实现经济的可持续发展，我国积极推进生态文明建设和生态环境保护工作。2018年和2019年中央分别拨款180亿元和200亿元专项资金，用于加快推进水污染防治工作，极大纾解了水污染防治工作压力。为提高资金使用效益，强化财政资金的公共服务效果，财政部先后发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》等规定，为优化财政资源配置提供了可评价监督路径。同时，针对水污染防治专项资金管理，财政部印发《水污染防治资金管理办法》，确定了水污染防治资金使用和管理的基本原则和范围。全面实施水污染防治资金项目绩效评价将成为财政管理推进和提升进国家治理现代化的重要工具。

一、水污染防治资金项目绩效评价相关理论

国内学者从3E原则[1]、福利经济学[2]、最优化理论[3]和全面预算管理[4]等角度试图构建了不同的环保专项资金绩效管理框架，而对于水污染防治资金项目绩效评价对国家治理、预算管理、财政绩效管理等的内在机理、作用路径、应用操作等方面的研究亟须进一步深化和完善。

（一）水污染防治资金项目绩效评价的必要性

1.实施水污染防治资金项目绩效评价是环保领域推进国家治理现代化的重要工具。国家治理中，财政的基础和支柱性作用是通过预算来实现的[5]。预算绩效作为政府治理体系的核心内容，是政府治理能力提升的重要手段[6]。通过实施水污染防治资金项目绩效评价，可以加强绩效问题整改，健全政府水环境治理的问责机制，能够对绩效责任部门或单位（或绩效主体部门或单位）起到激励和监督的作用，提高生态环境部门的行政公信力。

2.实施水污染防治资金项目绩效评价是环保领域建立现代财政预算管理制度的重要内容。实施水污染防治资金项目绩效评价，能够缓解财政部门财权和生态环境部门事权之间的矛盾，弥补绩效预算的不足[7]，将绩效管理与预算管理结合起来，利用绩效目标、绩效运行监控结果、绩效评价结果作为财政预算管理依据，推进预算管理与绩效管理“一体化”实施，确保环保领域现代财政管理体制机制运行顺畅。

3.实施水污染防治资金项目绩效评价是环保领域实施全面绩效管理的重要环节。从水污染防治资金流转的角度，中央政府和财政部门是资金拨付的源头，生态环境部门是资金使用的末端，公众是资金项目实施的受益者，同时也通过税收等方式成为财政资金的提供者，三者形成了一个环状关系。根据信息不对称理论和受托环境责任理论，公众作为受益者对前两者的履责效率不具备观察性，因此，受托环境责任不仅包括履行责任，也应当包括报告责任[8]。对末端资金使用者的资金项目进行绩效评价，可以完成环状关系间的信息传递和反馈，在建立环保领域绩效评价管理信息系统的同时，客观地反映水污染防治工作的进展，促进落实党中央国务院全面实施预算绩效管理的战略部署。

4.实施水污染防治资金项目绩效评价是优化环保領域财政资源配置的重要手段。水污染防治资金项目作为环保领域财政支出的重点项目，在预算资金分配上需要更为谨慎。实施绩效评价过程中，首先，通过事前评估所设定的绩效目标，可以有效预估所需资金量，减少财政资源的浪费;其次，事中和事后的评价能够综合性地对财政预算分配效率做出数值化的直观评价;最后，评价结果的运用可以为以后年度财政资源配置结构和数额提供参考依据，从而防范化解未来预算管理风险[6]。

（二）水污染防治资金项目绩效评价的特性

根据水污染防治工程或项目的特点，以及投入资金的预算和使用特点，水污染防治资金项目绩效评价具有如下特性：

1.评价工作的经常性。这是由水污染防治这种公益性活动的特性决定的。自然生态环境在社会运行中具有非竞争性和排他性，是一种公共品[9]，体现着社会公众的意志，因此用于保障这种特殊公共产品的财政资金则更具公共受益的显著特征。考虑水资源的独特性、稀缺性和受众广泛性，在自然生态环境保护中处于重要地位，因而水污染防治资金项目的绩效评价在财政预算绩效管理中成为一个需要经常性开展的工作。

2.评价指标的复杂性。除了利用常规绩效评价指标和标准之外，制定水污染防治资金项目绩效评价指标，需要充分结合水污染防治中工艺技术流程专业性强的特性，融合不同水污染防治技术方案中的土地占用、基建项目、技术路线、组织方式、管理模式、产出效益等多种因素综合考虑并设计投入指标、产出指标、效益指标体系，尤其在技术路线方面要充分兼顾水污染防治中的清淤工程、污染源控制、水道自我净化能力的强化、增加水道径流等不同防治方式。

3.防治成本的可计量性。对水污染防治而言，无论是专门实施居民饮用水保护、城市或农村的工业和生活污水处理、地下水污染防治，还是实施自然流域环境综合整治或者是江河湖泊的环境运行保护，这些项目不仅有其独特的工艺技术流程，而且投入成本可以根据对投入资源如水电消耗、药品消耗、人员薪酬、维护运行费等支出项目的消耗定额加以预测、概算、计算确定，因此对水污染防治资金项目全成本绩效评价就变得非常可行，使得传统绩效评价可以在已有立项、管理、投入、效果等方面的绩效评价结论更加准确。

4.产出效益的外部性。在水环境市场上，公众是需求方，政府是垄断性质的供给方，双方交易完成的同时，排污行为会造成水资源质量的降低和水环境的污染破坏，在此过程中，公众既是受益方，也是受害方，即产生了外部性问题。庇古和科斯分别认为是市场失灵和产权界定不清的原因，提出庇古税和科斯定理两种办法，以采取生态补偿手段使社会成本内在化[10]，财政单独安排水污染防治资金是解决水环境外部性和履行水环境公共受托责任的重要方式。因此，开展绩效评价时就需要兼顾这些资金究竟是以生态补偿方式进行预算申请获得立项还是预算单独安排的项目，充分考虑产出效益外部性这一因素。

（三）水污染防治资金项目绩效评价的内容

在财政资金项目绩效评价的研究中，安秀梅[11]分析了政府公共支出绩效评估的基本理论，宁波市审计学会课题组[12]从财政专项资金的运行流程角度确定了绩效评价内容，杨玉楠等[1]以项目组织管理、社会经济和环境绩效三个维度建立了评估分级指标体系，王海兵等[13]在垃圾分类专项资金绩效评价中拓展为经济、社会、环境和资源四个维度，房巧玲等[14]围绕合规性、环保效果和资金使用效率进行分析，林业星等[15]则注重投入、过程、产出、效果四个阶段，并构建了绩效评价指标体系。

根据水污染防治资金项目绩效评价的特性，本文在《项目支出绩效评价管理办法》和《水污染防治资金管理办法》的基础上，从项目决策、过程管理、项目产出和项目效益四个方面进行评价，以达到总体可衡量生态环境部门受托开展水污染治理的责任履行情况。这四个方面的具体评价内容如下：

1.评价水污染防治资金的项目决策绩效。包括：（1）评价水污染防治资金项目立项有效性，首先是评价项目立项依据的充分性，即评价项目是否依据国家相关法律法规、重点部署、政策制度、行業发展规划以及部门职责进行立项设立，是否具有现实迫切需求，是否具有明显的受益对象或服务对象，同时要关注评价如果存在可替代性项目是否该项目的成本效益最优;其次要评价项目立项程序的规范性，即评价项目申请、评审遴选过程、批准行为是否符合既定要求。（2）评价水污染防治资金项目绩效目标的有效性。首先是评价绩效目标设置的合理性，即评价绩效目标是否依据行业的刚性要求、技术标准、项目技术实施方案、可行性论证报告等设置的;其次要评价绩效目标的设置是否细化，即尽量采用可衡量的绩效指标加以明确;再次是评价绩效目标是否量化，量化的水平是否符合实施单位的客观实际，是否吻合当前整个水污染防治行业的经济与技术效益状态，既不能过高也不能过低，具有可实现性和可操作性。（3）评价水污染防治资金项目的资金投入有效性。首先要评价预算编制是否依据充分，是否有明确的测算依据，是否经过科学论证、有无明确标准，特别是要评价资金预算额度与项目实施期、实施年度绩效目标是否相匹配;其次要评价项目预算经费分配的合理性，即评价资金分配的用途是否与项目实施单位或子项目、或预计支出类型相符。

2.评价水污染防治资金的过程管理绩效。主要考虑资金管理绩效和组织实施绩效两个方面：（1）评价水污染防治的资金管理绩效。第一，评价项目预算资金的到位程度，即评价年度内实际到位资金规模与预算资金规模的比率，以便考核在资金方面保障项目实施的程度;第二，评价项目预算资金的执行程度，即评价年度内实际执行资金规模与实际到位资金规模的比率;第三，评价项目资金使用的规范程度，即评价项目资金的适用范围、开支标准是否符合相关的财务管理制度规定。（2）评价水污染防治资金项目的组织实施绩效，主要从与项目有关的组织管理、技术管理、预算管理、财务管理、资金管理和绩效管理等管理制度体系的健全程度、管理制度执行的有效程度、组织项目实施的进度效率三个方面开展评价，以确定组织管理对项目实施的保障程度。

3.评价水污染防治资金的项目产出绩效。主要从数量、质量、时效、成本四个维度对产出绩效进行评价，即分别评价项目产出的实物数量对比事前设定的绩效目标实物数量（或规划计划产出数量）的完成程度;评价项目实际达到的技术质量水平相比事前设定的技术质量目标（或规划计划达到的技术质量水平）的完成程度;评价项目产出实际所花费时间相比事前设定消耗时间（或规划计划消耗时间）的节约程度;评价项目实际花费的资金成本相比事前绩效目标成本（或规划计划成本）的节约程度。

4.评价水污染防治资金项目的实现效益。主要从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度五个维度进行评价。其中评价经济效益主要是为了考查相关产出对经济发展带来的影响和效果;评价社会效益是为了考查相关产出对社会就业、安全等方面带来的影响和效果;评价生态效益是为了考查相关产出对自然环境带来的影响和效果;评价可持续影响是为了考查相关产出在持续服务时间、技术创新、人才质量提升、管理创新等方面带来的持续性影响和作用;评价满意度是为了考查项目服务对象或项目受益人对相关产出及其影响的认可程度。

（四）水污染防治资金项目绩效评价的方法

国内学者多采用AHP[16]、DEA[17]、逻辑框架法[18]、沃尔评分法[19]、内容分析法[20]、问卷调查法等构建绩效评价体系。《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）则提倡采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

基于水污染防治资金成本的可计量性和评价内容的综合性，定量和定性的分析在评价过程中不可或缺，本文应用AHP法构建评价模型，将所有可评价要素包含在内，层次清晰，各要素间的重要性排序逻辑有序，权重设计具有科学性和普适性，计算方法便捷。一方面能够避免成本效益分析法和最低成本法等带来的仅重视效益而忽视被评价主体产出外部性的弊端，另一方面也具有逻辑框架法、内容分析法、公众评判法等的可计量功能，能够客观系统性地对水污染防治资金项目做出绩效评价。

（五）水污染防治资金项目绩效评价研究的述评

水污染防治资金作为环保资金的重要组成部分，目前其项目绩效评价通常打包在整体环保资金项目绩效评价中，以生态环境部门自评为主，综合上述研究，可以发现现有关于水污染防治资金项目的绩效评价存在以下三个方面的问题：（1）评价内容缺乏针对性，环保资金项目绩效评价多以资金使用合规性和合法性为主[21]，缺乏对水环境的项目产出和社会效益的讨论，不具备系统性、个性化的评价指标，缺乏适用性和实用性;（2）评价方法单一，评价指标的设定“重定性、轻定量”，指标之间的权重设计自由度较高，评分结果不具备可比性;（3）评价方式缺乏客观性，评价主体和被评价主体相同，倾向于在完成度较高的方面打高分，而在完成度较低的方面过于考虑客观因素打分偏高，在绩效评价结果纳入下一年度预算管理的背景下，客观性无法保证。因此，建立水污染防治资金项目绩效评价体系在理论和现实意义上都具有充分性和必要性。

二、水污染防治资金项目绩效评价的AHP应用指标体系构建

（一）指标构建的基本思路

遵循系统性原则、定性与定量相结合原则、3E原则和重要性原则，突出水污染防治资金实际使用的特点，将多层次评价目标系统进行层次化分解，转化为具有上下隶属关系的层次结构，构建水污染防治资金项目绩效评价层次模型。充分利用专家评分结果，构建判断矩阵，对同层级指标的重要度进行两两对比，以构建判断矩阵，通过归一化处理和一致性检验后，确定各层级指标权重，通过多级加权汇总确定末级指标权重，完成绩效评价指标体系的构建与评价。

（二）绩效评价层次模型构建

依据AHP法，可以构建水污染防治资金项目绩效评价指标四级层级模型，目标层为水污染防治资金项目绩效评价。

准则层的设计。参考《项目支出绩效评价管理办法》中对项目评价的决策、过程、产出和效益的要求，本文将准则层分为项目决策、过程管理、项目产出和项目效益四个方面。

方案层的设计。项目决策上，选取对项目的实施起到关键性指导作用的两个指标，立项规范性和绩效目标明确性。过程管理上，关注财务制度和资金管理两方面。项目产出上，结合水污染防治资金的使用范围和实施效果，从水环境状态、水资源改善和水生态修复三个方面入手分析。项目效益关注公众监督、公众受益和可持续发展能力。

指标层的设计是在方案层的基础上，再次细分为二至四个指标，既包括较为概括性的通用指标，也涵盖了细化的具体指标。其中项目产出的各项指标是从重点流域污染防治、江河湖泊生态环境、饮用水水源地和地下水水质、城市黑臭水体整治状况等方面入手，着重关注生态环境部门的重点工作内容和测量指标所建立的。具体的绩效评价层次模型见图1。

（三）指标权重

1.确定标度。水污染防治资金项目绩效评价层次模型中，由于决策者的主观性因素，评价结果容易因为评价主体的不同而发生变化。本文引入Satty的“九级制标度法”，以确定相对重要性程度，减少主观性影响，力求评价结果更具合理性和可比性。标度量化表如表1所示。

2.分层构建互反判断矩阵。采用专家打分法以对同层指标进行两两比较，例如，目标层（A）包含四个准则层指标（B1，B2，B3，B4），构成四阶判断矩阵A=（Bij）4×4，如表2目标层A的判断矩阵。

3.层次单排序。采用求和法将矩阵A按列归一化，假设向量ω=（ω1，ω2，ω3，ω4）T满足Aω=λmaxω，计算得出ω=（0.0990，0.0990，0.5179，

0.2841）T，最大特征值λmax=4.004，其中ω为A层指标的权向量，是重要程度的排序，本文以ω作为各层级指标的权重。

4.一致性检验。具体计算过程如下：（1）计算一致性指标：CI=■，其中n为判断矩阵阶数。（2）通过查表得出平均随机一致性条件RI值，其含义是在判断矩阵中随机输入1—9及其倒数时计算得到的一致性指标CI的平均值。（3）判断若随机一致性比率CR=■<0.1，则判断矩阵有满意的一致性，否则需要对矩阵进行调整。A层经计算，CI=0.001386，RI=0.9，CR=0.0015398<0.1，满足一致性。

5.层次总排序。多级加权汇总确定整体的指标实际权重。结果如表3。

三、应用AHP法对河南省2019年水污染防治资金项目的绩效评价过程

（一）指标与得分计算

将项目实施前设定的《2019年环境保护专项资金的绩效目标表》作为部分指标的目标值，通过对比目标值、群众满意度问卷调查和部分指标的计算分析，对指标层进行百分制打分，与权重相乘得出2019年河南省水污染防治资金项目绩效评价总体得分为76.468。结果如表3所示。

1.项目决策。本项目符合国家政策和人民对生态文明建设的需要，立项依据充分，程序相对规范，立项资料中未将水污染防治资金从污染防治资金中独立保存。《绩效目标表》中目标设定合理，较为清晰，全面性上略有欠缺，具备可衡量性。得分8.180，得分率为82.63%。

2.过程管理。具备过程管理办法，执行上未对本项目单独做绩效评价。预算资金到位，执行率为87.84%，过程监控相对缺乏，未根据进度及时调整分配。得分为7.430，得分率为75.05%。

3.项目产出。水环境方面，省辖市集中式水源地水质良好率为100%，其中11市为优、7市为良好;省辖市地下水良好率为72%，其中13市为良、5市为较差;地表水质断面良好率为63.10%，完成目标值57.4%。水环境改善方面，本年度计划完成水源地水站更新9处，城市黑臭水体整治154处，实际完成129处;省辖市集中式水源地水质，相比上一年4市为优、10市良好、4市较差，良好率有明显改善，但评优率有所降低;省辖市污水处理效果较好。水生态修复方面，新增地表水断流1个;劣V类水质湖庫比例为4.2%;地表水劣V类水质断面比例2.80%，低于目标值9.6%。得分36.489，得分率为70.44%。

4.项目效益。公众监督方面，住房和城乡建设部及生态环境部联合发布的全国城市黑臭水体整治信息平台中，公众可以通过多种方式进行监督，经所公布的数据统计，2019年度河南省接到监督举报37起，办结（包括上一年累计逾期14起）42起，逾期9起，公众监督的参与度较高，监督执行率完成较高。公众受益方面，受益群众覆盖全省，公众满意度较高。得分24.369，得分率85.81%。

（二）评价结果检验对比

根据生态环境部门对环境保护专项资金绩效的自评报告，选取其中对水污染防治资金使用部分的内容进行分析，复原其完整的指标体系，并进行评价，其中项目过程中对于过程管理的部分，由于原评分考虑其他专项资金缺少资金管理制度为19.15，本文修正为22分，得出总分数为81.98，相比AHP法的结果较高。见图4。

（三）AHP法应用的优势

通过两种方法的检验对比，可以得出以下三方面的结论：（1）层次清晰明确。生态环境部门的自评报告体系结构简单，涵盖的内容较为笼统繁杂，在结构分析上缺乏逻辑性，如效果指标下的六项指标只简单地罗列出所关注的各水质指标，但没有从逻辑上进行归类，从评价结果不能明确分析得知防治效果的优劣，而AHP方法得出的评价体系涵盖的内容更具系统性和全面性，在得出评价结果后能够从结构上清晰了解到，水环境改善工作明显不如水环境状态和水生态修复工作做得好。（2）权重合理有据。自评报告中各级指标的权重设计不合理，如项目产出和项目效益，两者三级指标数量上相差八个，权重仅相差5%，而AHP法的权重设计是经过层层两级对比计算而得，层次总排序的结果更具备可靠性。（3）定量与定性相结合。自评报告的定性指标数量多，所占权重大，如项目决策和项目过程占40分，但仅有资金到位率和执行率可量化，其余的定性指标评分自由度高，得分难度低，而AHP法中项目决策和过程管理仅占19.8分，细致地平衡了定性和定量指标的权重，结果更为准确，具备科学性和客观性。由此可以得出，本文应用AHP设计的水污染防治资金项目绩效评价指标体系更优。

（四）AHP法应用发现存在的问题分析

依据应用AHP法对2019年河南省水污染防治资金项目绩效评价结果分析，可以发现此项目存在以下问题：（1）预算管理过程不完善。项目立项资料不完整，可行性研究报告缺失，部分绩效目标设定无明确依据。（2）资金管理缺乏流程监控。部分资金流转进度和项目实施进度匹配度不高，缺乏实时监督，致部分项目产出效果滞后，评估结果缺乏有效性。（3）项目产出效果不均衡，未注重水环境改善工作，尤其黑臭水改造工作和地下水质改善工作的绩效目标达成度弱。（4）公众监督渠道较窄。虽在部分项目产出上国家建有信息公开管理平台，但各项环境状况公布平台仍不完善，公众监督内容和方式受阻。

（五）政策建议

针对2019年河南省水污染防治资金项目的绩效评价分析，本文提出以下政策建议：（1）应当注重立项程序的规范性和完备性。在水污染防治资金项目申请立项前，做好可行性研究报告，以此为依据设置相应可量化的绩效目标，完成事前绩效评估报告。（2）加强对资金使用流程的管理和监控。在资金的分配和使用过程中，细化预算资金的使用范围，以缩小预算资金后期调整范围。制定预算资金监控台账，从而确保预算执行效率。（3）重视地表水环境的质量和水生态环境的修复。地表水和水生态是水环境的重要组成部分，应加快水污染排查监测工作进度，以及时有效地预防和制止水环境破坏行为。（4）加快建设河南省生态环境综合管理平台，提高环境信息的公开程度，以便公众重视水体环境问题，并积极参与污染防治行动和主动监督。（5）建立针对水污染防治资金项目绩效评价的双重运行机制：第一，建立包括环境保护实施单位的自我评价、生态环境部门的绩效评价、财政部门的绩效抽查评价在内的一种相互协调、相互补充、高效运转的绩效评价主体定期工作机制;第二，建立由财政绩效评价与人大监督、纪检监督、审计监督等组成的一种相互沟通、结果共享的绩效监督主体的联动机制。通过建立以上两种机制，并行促进和加强绩效评价工作的有效开展。

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