国土空间规划对自然资源保护的影响及实践研究

李明

建立国土空间规划体系并同时建成自然资源保护体系，是国家对于完善生态体系以及建设美丽中国的重要举措，对于我国自然保护与环境建设有着重要意义。而在新时期国土空间规划背景下，自然资源保护作为自然保护体系与生态文明建设的重要方面，仍存在许多现实困境。本文对国土空间规划背景下对自然资源保护的影响进行多方面分析，提出自然资源保护与优化的实践与建议。

国土空间规划与自然资源保护是目前我国生态文明建设中的重要任务，国土空间规划的实施，目的要把全国的国土开发、治理、保护以及利用等进行系统化考量[1]。在协调国土规划的同时，促进人与自然的协调发展和达到优化空间格局、保护自然环境的目的。现在正处于国土空间规划与自然环境保护的关键时期，因此，在国土空间规划背景下进行自然资源保护，势在必行，然而如何建立完备的自然资源保护体系，需要进行详细分析[2]。本文从国土空间规划中对于自然资源保护的功能、层次等多个视角分析，力求对国土空间规划对自然资源保护的影响及实践进行研究。

1    相关概念概述

1.1 国土空间规划概念

国土空间规划是我国2019年确立的对于国家空间发展的指南与可持续发展的蓝图，也是我国疆域内进行各类建设活动的指导依据。其主要目标是构建覆盖全域、管控全要素的“五级三类”（图1）的国土空间规划体系，将国土空间规划向整体设计转移，建立系统、整体和分级分层的规划体系，并实施相应的传导机制。传导机制包括“国家-省-市-县-乡”五级，纵向自上而下进行，建立详细畅通的反馈机制，理清从中央到地方的事权。并在每一层级建立三级横向传导，构建“总体-专项-详细”横向传导体系，对于每层级一定区域内的空间开发做出用途管理。这一总体规划能综合平衡规划各领域的空间需求，体现出国土规划的特定安排与特定功能，并规定在各层级落实这一规划，不得违背。

1.2 国土规划改革诉求与目标

我国对于各类专项空间规划的指导政策文件众多，但空间规划类型众多，缺乏顶层设计，治理能力不足这一缺点逐渐显现，也积累了许多亟待解决的问题。例如规划类型过多、标准尺度不一、权责管理不清晰甚至内部矛盾等问题，此情况严重影响了协调难度与时间进度。在新时期发展中，必须通过规划改革加以协调解决。在以往空间规划审批中，程序繁杂以及过程冗长也是一大问题，并且在此过程中还出现了规划实施不严格、权威不足的情况，没有健全的保障体系加以维护，地方领导对于各类规划朝令夕改，难以形成长期规划统一，这也是规划改革实现国土空间体系构建的一大诉求[3]。此外，国土空间规划有利于我国生态文明建设的开展，现阶段我国在取得重大发展成果的同时，自然环境与资源遭到巨大破坏，付出了沉重的代价，而国土空间是生态文明建设的载体，是自然资源保护的规划来源。国土空间规划由自然资源部进行管理，体现了这一规划的重要性以及对于自然资源保护的重视和党中央、国务院对于生态文明建设、自然资源保护的重要决心和长远目标。

1.3 国土空间规划与自然资源保护之间的关系

国土空间规划是进行全域各类用地进行系统规划与统筹，以发挥土地的最大作用，根据土地类型与性质确定其最优发挥布局与最大作用。而生态文明思想是国土空间规划的指导，自然资源保护是生态文明建设中的重要部分。虽然在生态文明理念指导下，我国针对自然资源与环境做出了许多针对性保护措施，例如政策宣传、领导问责与信息公开等，但未能从根本上解决这一问题，并且现阶段我国土地资源开发不合理、自然资源浪费与恶化严重现象频发，已严重威胁我国政治经济绿色发展以及生态环境良好保护。国土空间规划的实施能够针对我国具体发展，进行科学编制与针对性治理，坚持自然资源的绿色发展，促进自然资源的合理利用与有效保护[4]。自然资源保护依靠国土空间规划进行保障，而国土空间规划从某种程度上也依靠自然资源保护加以推动，二者相互联系、相辅相成，可以从根本上落实可持续发展的理念和生态优先策略，力求高质量发展与优良自然环境相融合。

2    国土空间规划对自然资源保护的影响及实践

2.1 推动管理保护机制改革与创新

国土空间规划实行后，能够探索自然资源保护的新方案，对于管理机制以及规划体系进行科学规范，改变原有的事权不清晰、不合理的基本态势。另一方面，我国各类自然资源保护登记管理不清，无法进行有效分类管理与科学保护，无法建立有效的监督管理机制，管理混乱权责模糊，无法调动各方积极性（表1）。在此前的国土规划与自然资源保护中，多头规划与管理治理权不清晰的情况频发，导致整体规划与生态维育难以协调，自然资源保护碎片化、孤立化，大大削弱了自然资源保护的协同性与完整性。国土空间规划对于自然资源保护的科学性与长远性做了严格要求，能够逐渐形成事权清晰、制度科学、规划严格的新格局，建设审批有效、办事高效、富有成效的自然资源保护体系。国土空间规划的实施也能够进一步完善社会参与度，提高公众对于自然资源保护的认知程度，能够进一步征求各方意见，确保空间规划与自然资源保护的合理性和有效性。

2.2 建设完善的工作体系，提高人员素质

工作体系的健全是国土空间规划中一大任务，在国土空间规划与自然资源保护中，只有建设完善的工作体系与制度，才能有效促进各个环节的连接合作，提高规划和保护工作的整体效率，改变原有的办事效率低、保护质量差、规划不合理的旧有面貌。在工作中划定自然资源保护红线，明确刚性管控区域，严格遵守自然资源保护要点不放松，努力治理恢复自然生态资源，从根本上构建自然资源保护格局。在实际空间规划与自然资源保护工作中，工作人员综合素质较低也是阻碍政策落实一大问题，而新时期国土空间规划中对于从业人员能力也提出了新要求，通过业务培训与素质教育，提升从业人员专业知识储备，对于自然资源保护工作有合理准确的判断，促进国土空间规划与自然资源保护工作的科学开展。

2.3 完善法律体系，对自然资源保护管理建立法制依据

国土空间规划中建立完善的法律体系是其一大重点，而原有规章制度仅停留在“多规合一”政策方面，未能从根本上建立完备的法律体系，无法从根本上遏制自然资源破坏与恶化[5]。在此次规划中，形成与国土空间规划体系相协调的法律体系势在必行，同时也是进行国土空间规划与自然资源保护的必要要求。只有此举才能打破原有混乱体系，协调好法律与实际规划的关系，提高国土规划与自然资源保护在法律中的地位，同时也能规范整体流程，提高办事效率。配套法律体系的完善也为自然资源保护开发了新局面，明确以自然资源保护为首要前提与特征的强制性，确保自然资源保护的合法性与科学性，保障我国自然资源的合理有序开发，提升资源利用率与环境承载力。

3    结语

综上所述，本文通过对于国土空间规划与自然资源保护进行分析，研究国土空间规划对自然资源保护的相关影响并得出相关结论。随着我国国土空间规划的迅速推进，自然资源保护与生态文明建设将广泛受到关注。只有基于国土空间规划体系的引导，才能进行自然资源保护与全面治理，解决现存复杂难点，深化改革现有体系，促进我国自然资源保护的发展，推动科学化体系建设。

（本文作者：李  明   工作单位：潍坊市规划设计研究院）

参考文献

[1] 申超，侯向娟，何汉琼，等.自然资源管理体制改革的国土空间规划解析[J].山西科技，2020，35（5）：25-27.

[2] 胡玉明.自然資源资产管理与国土空间规划浅析[J].甘肃农业，2020（8）：117-118.

[3] 吴洪涛.自然资源信息化总体架构下的智慧国土空间规划[J].城乡规划，2019（6）：6-10.

[4] 董祚继.自然资源资产管理与国土空间规划[J].景观设计学，2019，7（1）：88-93.

[5] 阎锦芸.自然资源管理体制改革的国土空间规划解析[J].建筑工程技术与设计，2020（34）：31.