甘肃省新型城镇化建设路径探析

徐宁

自《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台以来，甘肃省各级地方政府开展大量新型城镇化建设试点工作，改革创新地方特色发展模式，为城镇化发展积累实践经验。甘肃省在遵循城乡关系发展规律的基础上，以形成全面融合、共同繁荣的城乡关系为目标，构建一条统筹城乡经济体系、多元化参与的产业协作模式框架。

甘肃省城镇化发展现状

顺应城镇化发展趋势，首先要依据地方城镇化发展现状与各地区经济发展程度对症下药，选择一条贴合甘肃省城乡关系脉络与机制体制建设的城镇化道路，是探析甘肃省新型城镇化发展路径的首要工作。

（一）甘肃省城镇化进程缓慢

2019年甘肃省城镇常住人口城镇化率为48.49%，较上年增长0.8%，其中乡村人口占常住人口比重51.51%，全国城镇人口83137万人，城镇化率为59.58%，除了因城镇化惯性致使流入城镇的部分农村劳动力未纳入城镇人口统计范围，总体低于全国11.09个百分点，在全国各省的城镇化率排名中位居中下游。作为城镇化水平的指标，较低的城镇化率会制约农业转移人口的转移。

（二）甘肃省地方政府财政面临财政收支困境

甘肃省位于我国经济欠发达的西部地区，经济发展水平远远落后于其他省份。2019年甘肃省地方财政预算850.23亿元，在全国各省的预算排名中仅排倒数第五，地方财政一般预算支出3956.72亿元，落后于全国各省支出水平;从财政收支差额看，2010-2019年，甘肃省一般预算支出约为一般预算收入的四倍，2010年财政收支差额为1115亿元，2019年差额为3107亿元，财政收支比值从2010年的4.15倍增加到2019年的4.65倍，甘肃省长期面临财政增收与支出双重困境。

（三）就业与产业结构调整空间巨大

城镇经济增长与新增就业人数间的弹性变大，此时产业结构转型将提供大量就业机会。2010年甘肃省生产总值每增长1个百分点，城镇新增就业在78万人左右。到2019年这一数值就已超过600万人。甘肃省2018年第一产业就业比例54%，相较2010年减少近一百万劳动人口;第三产业就业比例30.6%，第二产业就业比重15.5%;较2010年数据，第二产业就业比重基本保持不变，第一产业就业人数下降明显，第三产业就业比例增加了近7%。第三产业的发展使得劳动力需求上升，第二产业劳动力正在向高附加值的第三产业转移，第三产业作为就业人口的主要吸纳渠道，仍有挖掘空间。

目前甘肃省城镇化率较低，县城为载体的城镇化建设还在起步阶段，短期内政府财政投入无法全面支持城乡建设，随着甘肃省经济总量与就业水平之间的弹性加大，当前保证经济增长态势、改善就业环境依旧是甘肃省城镇化发展的首要工作。而就产业结构而言，第一产业结构调整缓慢，第二产业发展面临饱和状态，第三产业与就业结构也尚未达到最优。根据乡村转型发展阶段的理论，甘肃省目前处于以满足居民公共物品需求为目标的产业结构调整与城乡融合下以城乡等值为目标的公共服务基础设施均等化中间阶段。

定西市城镇建设经验

由于我国东西部地区存在工业基础、要素资源与政策实施方面的差异，西部地区立足于当地经济实际发展状况，总结出两种城镇建设模式：一种是资源开发型。中西部地区有着丰富的资源优势条件，政府通过资金与技术支持发展基础工业与特色产业，通过工业产业链的上下游延伸，带动周边地区劳动力人口迁移、沿海内地工厂迁入与资本转移。另一种是旅游开发型，西部地区大都拥有开发价值较高的文化景观和民族宗教等旅游资源。通过以旅游业代表的第三产业主导城乡经济发展，可带动地方貿易往来，加速农村劳动力人口市民化转移。

（一）推动产业配套基础设施建设，规划城镇化布局

城镇化发展依附于工业化，工业园区可以推动要素资源整合发挥规模效益。首阳镇政府于2017年委托中国市政工程华北设计研究总院完成城镇设计规划：计划城乡建设通过以镇政府驻地为中心，统筹布局道路、水电供应、物流信息等设施，明确乡村基础设施的公共产品定位、产权与管护制度，注重培育民营经济，扶持龙头企业等新型经营主体推进城镇走向规模化生产经营，构建商品产销基地和专业市场。

围绕党参、黄芪中药材资源优势，首阳镇大力开发中药材饮片及中间物提取加工园、中草药种植园等药材加工业产业园，投资32.565亿元引进中药材市场、现代仓储物流云仓、饮片加工基地、饮片产业园等9个入园企业，打造“企业+生产基地+农户”模式，有效衔接市场销售与农户生产。为保证城镇产业供应链水平，首阳镇建造现代仓储物流中心，总建筑面积71845.06平方米，其中包括中药饮片孵化区、质检中心、中药材常温库。依托仓储库为中药材交易商提供的仓储环境，并配有管网、排水、污水中转处理、集中供热等配套基础设施;此外建设管网工程与城镇集中供热、天然气供气站，完善了供应链上游配套设施，加强了工商资本吸引力与劳动力人口吸纳能力。

（二）加大公共服务均等化力度，推进以人为本的新型城镇化

在城镇化进程中，产业结构与就业结构的变化会导致社会结构不稳定，首阳镇政府考虑到农民工的生活成本与工作诉求，以及目前城乡间流动人口结构老龄化趋势，一是建立了统筹选拔补充机制，提高基层教师以及医务人员的待遇，健全城乡最低生活保障调整机制;二是扩大城乡居民医疗保障与养老保险覆盖面，确保各类涉农、惠农财政补贴资金发放到户;三是落实镇村脱贫规划任务，办好扶贫车间，保障一二类低保户及特困户就业难题，改善贫困群众生产生活条件;四是健全乡村金融服务体系，为城乡企业提供金融服务平台，出台小额贷款管理条例与激励措施，扩大金融服务在县乡的覆盖面，为农民提供融贷服务。四项措施的并举提高了城乡公共服务联动性，实现城乡教育、医疗、金融、社会保障均等化。

（三）打造首阳镇“企业+生产基地+农户”模式

“企业+生产基地+农户”模式将城市企业部分产业链加工下放延伸至乡镇，有效衔接市场销售与农户生产。首阳镇的中药材饮片及中间物提取加工园与中草药种植园规划中，已引进江能中药材市场、江能仓储、饮片加工基地、饮片产业园等入园企业，项目计划投资32.565亿元。首阳镇把城镇周围分散的农户、加工户集中到产业园区，采取统一标准加工包装，而后统一平台销售，项目包括中药材初加工，科研创新与产品技术开发、检测，医药综合研发，实现了产业链上下游全覆盖。这种“企业+生产基地+农户”产业组织模式能够实现产业链上中下游信息共享及质量溯源，形成规模化、标准化的陇药加工销售产业集群。项目建成后，中药材交易-加工-仓储配送产业链年加工中药材45万吨，产值10亿元以上，交易额50亿元，提供2000多个就业岗位，上缴税金1亿元以上，有力助推中药材产业转型升级。最终建立起一种利益共享、风险共担的产业组织，乡镇提供土地、劳动力等资源，产业园提供市场、资金与经营，农民供给企业符合要求和质量保障的产品，而企业分担生产方向、技术信息、操作规范以及销售等方面的风险，最终形成在各自经营基础上的联合。

首阳镇城镇建设经验带来的启示

（一）产业是城镇化发展的动力

1、保证非农产业的发展空间

甘肃省新型城镇化发展的关键便在于产业融合，突破口在于如何带动第二、三产业发展，使城镇建设依附于第二、三产业带来的集聚效应，而政府推动生产性基础设施建设与入学养老医疗方面的公共服务保障，机理在于推进乡村物流仓、冷库等生产性基础设施建设，完善乡镇金融服务体系，能够保障引导工商资本与企业部分工厂入乡，从而撬动社会资金投入，有效吸纳劳动力等生产要素，资金与资源要素的涌入加快了城镇化建设进程。

2、产业组织模式保证了产业有序发展

“企业+生产基地+农户”产业组织模式将农户、企业、生产基地三者作为基本单元融合在一起，以企业主导的生产基地为核心，一是通过其生产、加工、销售环节调整，按照市场需求变化调整产业生产方式。二是企业可发挥对生产基地的带动效应，通过专业技术知识和先进设备展现新品种产品的产量和质量，通过职业化、专业化的培训，引导农户标准化与规范化生产。

（二）公共服务均等化是城镇化建设的稳定剂

此外针对产业结构与就业结构变动引起的社会问题，一方面需要考虑乡村养老问题以及流动人口结构老龄化趋势，另一方面须着眼于转移人群市民化过程中的城市落户、住房保障、公共服务等实质性问题，解决农民工生活成本、市民化成本问题，以实现公共服务和发展机会全面均等化供给作为新型城镇化目标，为此保证城乡公共服务的持续财政投入是必不可少的一环。

（三）城镇是城镇化发展的载体

县城乡镇则是主要着力点，首阳镇与碧口镇是各自城市和村镇在地域空间上的重要节点，承担着吸纳城镇化人口与产业发展的重任。在实施以县城为载体的城镇化建设布局基础上，保证乡村劳动力人口收入增长，缓解家庭养老问题与地区政府财政投入压力。最终构建一条上中下游完整的、统筹城乡经济社会发展的多元化参与产业协作体系。

（四）政府主导城镇化发展总规划

甘肃省目前达不到城乡产业自行融合的经济发展水平，那么拔树工作便交予了政府，让政府引导城市资本入乡培育项目，深化土地制度改革，扫清阻碍城乡生产要素特别是人力資源的流动障碍，解放生产力支撑三大产业的产业结构调整与优化。最终形成承载城乡生产力要素载体，保证甘肃省经济持续增长与城乡就业机会充足，促使城乡经济产业的下一轮深度融合。

结 语

大树的根错综复杂，每条皆与树干连结，如果将甘肃省新型城镇化发展困境比作树根，那么产业便可称为树干。将问题连根拔起的关键在于产业融合，乡镇是主要着力点，首要工作则是扫清阻碍城乡人力资源的流动障碍，引导产业融合，解放生产力支撑三大产业的产业结构调整与优化。最终形成承载城乡生产力要素载体，保证甘肃省经济持续增长与城乡就业机会充足。

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作者简介

徐 宁 兰州财经大学在读硕士研究生，主要从事经济与管理研究