国家公园体制下的自然保护地整合优化探讨——以三门峡市为例

石伊博，郭 悦，刘 畅，刘艺平，孔德政

（河南农业大学林学院，郑州 450002）

自然保护地是指由国家依法划定的陆域或海域区域，有保护价值的自然生态系统、自然景观、自然遗迹以及其所承载的文化、历史等。2019年6月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着中国自然保护地体系进入全面深化改革阶段，各地展开对自然保护地的勘界、调查、制订总体布局和发展规划等任务，并在2020年完成国家公园试点工作，设立一批国家公园。在中国自然保护地发展过程中，会出现一些保护不到位、不合理的情况，因此需要对自然保护地进行合理优化，以提高中国总体生态环境，加快生态文明建设。

1 研究背景

1.1 国家公园的起源

国家公园是指国家为保护具有典型特征的生态系统，同时为科学研究、生态教育和生态旅游提供场所而划定的需要特定保护、管理和利用的自然区域。这一概念起源于美国，成熟于美国。1870年的怀俄明州，一个19人的探险队到达黄石荒野地带开展探险，此后一年多的时间里，在一大批有识之士的共同努力下，1872年3月颁布法令划定一块面积约8 100 km2的自然保护地，将其命名为黄石国家公园［1］，世界上第一个国家公园由此诞生。

1.2 建立国家公园体制的重要性

中国第一个自然保护区建立于1956年，名为鼎湖山国家级自然保护区［2］，发展至今逐渐形成了以自然保护区为主体的自然保护地体系，但在发展过程中也逐渐出现一些问题，致使自然保护地无法得到更为有效的保护。此类问题的出现背离了中国生态文明建设的要求，在一定程度上阻碍了中国自然保护地生态效益的发展，中国也开始出台相应措施对自然环境加以保护，截至目前中国共设立10个国家公园作为试点。

建立国家公园体制并不是削弱自然保护区的地位和价值，国家公园范围的划定是在现有自然保护地的基础上，以加强自然生态系统的原真性、完整性为基础进行综合评估，从本质上看是对自然保护地的强化。对个人来讲，国家公园体制是国家所有、全民共享、百姓受益的，大力推进建立以国家公园为主体的自然保护地体系十分必要。

1.3 中国自然保护地体系的演变

自成立第一个自然保护地至今，中国的自然保护地数量已达约2.1万处，自然保护地的种类已达10多类，其中国家级自然保护地的总数达约4 100处，陆域自然保护地的面积总和占中国陆地面积的18%以上［3］。在中国自然保护地发展的60余年里，逐渐形成了以自然保护区为主体的自然保护地体系，自然保护地的种类也在不断增加，有自然保护区、风景名胜区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、沙化土地封禁保护区、地质公园、森林公园、湿地公园、海洋公园、沙漠公园、原生境保护点等10余种类型［4］。在此之前，由于中国的自然资源归不同的部门管理，不仅会出现自然保护地区域划分上的交叉重叠，而且也可能出现管理方面的冲突。国家公园体制的提出标志着中国的自然保护地体系从以自然保护区为主体向以国家公园为主体转变，这一系列改革措施再次表明了要消除自然保护地体系长期出现的各种沉疴顽疾的态度和决心，从而为生态文明建设打下坚实基础。

2 中国现行自然保护地体系存在的问题

2.1 交叉重叠，多头管理

在中国自然保护地发展的60余年里，自然保护地种类逐渐丰富，这对中国生态环境保护起到了很大的作用。相比国外，中国自然保护地的建立制度尚不成熟，部分区域未经过全面系统的规划［5］，在自然保护地的设立过程中出现了很多在保护地空间区域规划上的重叠，导致部门管理冲突和监管困难等问题频发。本研究在对河南省三门峡市自然保护地的调查过程中发现，三门峡市涉及交叉重叠等问题的自然保护地较多且分布较零散，总面积约26 024.41 hm2，占原自然保护地总面积的17.20%。例如河南渑池韶山省级地质公园与韶山森林公园重叠，且重叠面积达548.78 hm2；同时这一地质公园又与河南黄河湿地国家级自然保护区重叠，重叠面积达724.60 hm2，仅一个自然保护地就可能与2个甚至3个其他类型的自然保护地在空间布局上重叠，此种情况在其他省份也屡有出现［6-9］，能够很明显看出，无论是对省级自然保护地还是国家级自然保护地来讲，对自然保护地空间划分的合理性亟待完善。

在此前中国对自然保护地的保护主要为各部门对其相关资源进行保护，同一自然保护地的管理职责被分配到不同的部门，各部门又针对自身的保护职责制定相应的规范性文件，导致各部门之间缺乏有效的沟通和衔接，对产生的问题出现推诿扯皮的情况。与此同时，在对河南省三门峡市自然保护地进行资料收集时，由于当前自然保护地管理体系的问题，地方上各部门之间缺乏有效的衔接，在技术沟通方面也或多或少存在一些问题。这种多头管理的情况难以形成合力，全面管理相对较为困难，这样就会形成各部门之间利益冲突、职责模糊的情况，阻碍中国自然保护地的发展。

2.2 边界不清，资料不全

虽然中国自然保护地的数量在不断增加，但因早期的基础经验薄弱、管理不严格、操作不规范等问题，导致现有的自然保护地仍然没有明确的边界。在对河南省一些自然保护地的调查中，自然保护地批复面积与实际管辖面积不符合的情况较为常见，例如河南黄河湿地国家级自然保护区（三门峡段）批复面积为6.8万hm2，实际管辖面积为2.4万hm2，此种原因的出现主要是由于后期各部门对自然保护地管理勘界时所用评定标准不同。对自然保护地的申报都是自下而上的，各部门相互之间缺乏有效的衔接与联系，导致此类问题出现，这也强调了顶层设计的重要性。

在对自然保护地基础资料收集的过程中，因自然保护地设立时间久远、期间部门工作人员频繁调动等，因此出现了相关基础数据缺失、资料丢失等问题，例如三门峡市甘山森林公园设立于2000年，在资料收集时发现该区域内林场以及森林公园的边界矢量图均有部分缺失，仅能依据的是一张纸质地形图上的边界范围，这就为后面对甘山森林公园进行整合优化带来了一定程度的困难。

2.3 保护地碎片化、孤岛化

导致自然保护地碎片化、孤岛化的原因主要有以下3点。第一，自然保护地逐渐受到商业化的影响；第二，相比发达国家，中国对自然保护地以及国家公园的意识形态较为落后，没有形成科学、合理、统一的空间规划体系；第三，自然保护地管理体系的不合理致使完整的生态系统被行政权限所分割。

改革开放后中国经济飞速发展，在此过程中，中国自然保护地的开发和利用逐渐商业化起来，各地政府利用本地的自然资源优势，大力开发旅游设施建设，旅游城市这一名词也逐渐被人们所熟知。在城市经济飞速发展的同时，个别地区自然保护地的生态环境未得到应有的重视，使得对自然环境的保护出现了偏颇，过于侧重旅游区域的生态保护和修复而忽视非旅游区域的环境保护，因此在发展旅游产业时应对整个自然保护地的生态环境做到统筹兼顾［10］。一些地区对自然保护地的理解不够深刻、透彻，仅对生态环境特别突出的区域加以保护，这种不够科学的空间规划也导致自然保护地的碎片化、孤岛化。例如三门峡市渑池县的自然保护地，该地区位于秦岭余脉，地质资源较为丰富，由于空间划分得不够科学合理，其河南韶山省级地质公园被划分为6个区域，生态系统完整性、连接性、原真性和协调性不够，同时也加大了地方政府的管理难度。

2.4 历史遗留问题

在自然保护地形成的过程中，因规划面积不规范［11］、部门之间管理职责不明确、产权不清晰等情况，致使自然保护地内存在大量基本农田、村镇、开发区等历史遗留问题，同时采矿活动也在自然保护地内进行。这些历史遗留问题都给中国自然保护地的发展带来了阻力，解决保护与发展之间的矛盾是目前面临的实际问题。

3 自然保护地体系整合优化措施探讨

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项意义重大的举措，从提出建立国家公园体制开始，国家公园体制试点工作便紧锣密鼓地展开，党的十九大再次明确这一目标，这一系列的行动表明中国正加紧对自然保护地体系的重构。《指导意见》作为建立国家公园体制的顶层设计［12］，在此基础上对自然保护地的整合优化措施进行思考，以河南省部分自然保护地为例，探讨自然保护地整合优化的实施路径及其可行性。

3.1 自然保护地的归并与整合

《指导意见》从最高层面解释了对相邻保护地归并与整合的措施，但落实到地方还需要有相应的调整，使其更适合在本地实行。

归并与整合建立在科学的自然价值评估基础之上，相邻的自然保护地要以生态角度为主，考虑是否可合并为一个自然保护地，再在合并后的基础上进一步对自然保护地的范围进行科学细致的划分，打破行政界线的束缚，对同一生态类型的自然保护地做到应保尽保、应划尽划。因此，进一步研究自然保护地空缺区域与周边森林公园之间的关系，将主要保护目标和保护对象一致、生态系统类型相似的区域补充并入自然保护地内，同时对边界进行优化调整。在自然保护地范围优化后，便需要以保护强度不降低、保护面积不减少、保护性质不改变和便于管理的原则，对自然保护地的功能分区进行科学合理的优化。

3.2 自然保护地内主要冲突调整规则

以河南省自然保护地的摸底调查为依据，并结合生态红线、“绿盾行动”，自然保护地内的冲突主要可归为六大类：永久基本农田、城镇建成区、人工商品林、村镇、开发区、矿业权，调整规则分为以下几个方面。

1）永久基本农田：对成片分布且面积大于1 hm2以上的，可将其调整出自然保护地。原则上自然保护地内不能存在面积相对较大的永久基本农田，但在实际实施过程中，有些对自然保护地环境影响较小且调出过程相对困难的，可转为一般农田不调出。

2）城镇建成区：城镇建成区内人口活动量大，对自然保护地内的生态环境有着不可控的影响。设置过渡期，并明确范围和活动管控要求。

3）人工商品林：不牵扯河流源头两岸、水土流失严重区等区域以外均可考虑合理调出，同时对其他林木资源属于个人或集体所有、成片分布、对生态功能不造成明显影响的成片人工商品林宜调出。

4）村镇：村镇的调出实施路径与城镇建成区相似，适当结合农村移民搬迁的相关政策，科学合理地划分调出区域。

5）开发区：对设立时间在自然保护地之后的开发区以及相关公共设施等，对生态环境影响程度较小且调整难度较大的，可留在自然保护地不调出，设立在自然保护地之前的可以调出。

6）矿业权：采矿权以及探矿权原则上都要退出自然保护地，但是具体实行起来涉及的经济关系和法律关系较为复杂。在参考贺冰清等［13］对自然保护地内矿业权退出问题的探究后，可对开矿权设立在自然保护地之前的给予调出，设立在自然保护地之后的要逐步退出，且采矿证时间不允许延续。根据矿业权的合法性进行审核，科学评估后进行合理补偿。对具有国家战略性矿产资源的开采权允予保留，但不得对生态环境造成严重破坏，且生产规模不能扩大。

3.3 对接融入国土空间规划

2019年5 月颁布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提到，将土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划等空间规划一同融合为国土空间规划，科学布局生产、生活、生态空间，科学合理地划定“三区三线”。从党中央、国务院对生态文明建设与国土空间规划的协同推进来看，国土空间规划是推进生态文明建设的重要举措，自然保护地则是生态文明建设的核心载体［14］。

在与生态红线的对接上，目前要求为整合优化后的自然保护地全部纳入生态红线范围内，再将生态红线内的自然保护地划分为“三区”，对自然保护地内的人为活动规范化、管控措施精细化。自然保护地的整合优化与生态红线的划定协同推进，同时以“国土三调”为依托，在工作过程中对问题解决方案、基础数据获取转换等应进行更加紧密地联系，积极探讨协商，避免出现割裂情况。在整合优化自然保护地的“三区”规划中，应妥善处理当地居民与核心区、一般控制区的对应关系问题，在科学合理的前提下适当地“开天窗”，对应退出的可逐步退出，避免“一刀切”的做法。

3.4 相关法律法规的完善

国家公园体制的建立标志着中国自然保护地体系建设步入法制化的新阶段。目前，中国出台的有关自然保护地的法规体系虽然十分充实，有关于森林公园、湿地保护区、地质公园、海洋以及沙漠等生态环境的相关法规，但是此类以生态要素为主体的多部门管理弊端在前文也已经提到，因此需要一个具有统领性的法规来对各自然保护地进行规范。

4 小结

自然保护地的整合优化工作是中国构建新时代自然保护地体系、加强新时代生态文明建设的重要举措。这是一项长期、庞大、系统的工作，从生态角度来看，自然保护地的整合优化是对各自然保护地生态环境进行更加全面的保护，并形成保护地生态链，使各自然保护地之间相关联；从技术层面来看，自然保护地的整合优化为建设以国家公园为主体的自然保护地体系提供了新的实施路径和方法。自然保护地的整合优化是建立国家公园体制的基础，也是完善自然保护地生态系统的保障；国家公园体制为自然保护地的整合优化工作提供了现实意义，是整合优化成果的具体体现，二者互为依托，践行山水林田湖草生命共同体理念。

自然保护地整合优化为今后国家公园范围的划定提供了科学的依据，创新自然保护地管理体制机制，同时完成各自然保护地的整合优化后，中国的国家公园、自然保护区和自然公园都将有良好的发展，此后设立新的国家公园时，摆脱了边界不合理、管理不明确、职责不清晰、矛盾不解决等问题，方便了国家公园的设立。建立以国家公园为主体的自然保护地体系的最终目的是保护人类赖以生存的自然环境，为人类提供优质的自然资源，让子孙后代也感受到大自然所给予的馈赠。