地方政府贯彻“职教20条”比较研究

谯欣怡?颜智倩

摘 要 地方政府是“职教20条”贯彻实施的主体。以24份地方政府贯彻“职教20条”的政策文本为研究对象，依据注意力配置理论，运用NVivo12软件，从政策发布时间、政策主题、政策工具三个方面比较地方政府注意力配置差异。研究发现，地方政府在政策发布时间上具有差异性;在政策主题上，地方政府注意力配置总体上与中央政府保持一致，但在具体政策主题领域上有所侧重;在政策工具上，中央政府使用的政策工具具有非均衡性，表现出对权威工具的偏好，但省际之间部分地方政府与中央趋同，部分地方政府则走向均衡使用。因此，建议地方政府与中央政府形成政策合力，并不断提高政策制定的创新性，形成省际差异，同时积极鼓励部分地方政府强化政策工具的科学组合。

关键词 职教20条;地方政府;注意力配置理论;文本分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）25-0047-07

作者简介

谯欣怡（1977- ），女，广西大学公共管理学院副教授，广西大学区域社会治理创新研究中心副教授，博士，研究方向：教育经济学，农村职业教育（南宁，530004）;颜智倩（1997-），女，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：职业教育管理

基金项目

教育部人文社会科学研究一般项目“滇桂黔石漠化区职业教育精准扶贫的民众获得感研究”（19YJA880049），主持人：谯欣怡

一、问题的提出

2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号，以下简称“职教20条”），该方案的颁布为新时代职业教育全面深化改革提供了纲领性文件。为了响应“职教20条”的改革要求，广东、广西、北京等24个省市地方政府相继制定并出台了地方职业教育改革方案。地方政府作为贯彻实施“职教20条”的关键主体和制度供给者，如何结合本地区职业教育发展现状，将有限资源配置到合适的职业教育领域，制定合理的政策文本，为其下属的市县政府提供政策指导性文件，这些都对新时代职业教育改革起到关键作用。

目前已有一些学者对“职教20条”进行了研究。如马立超从政策工具和发展链两个维度对“职教20条”进行分析，倡导政策文本要不断提升政策工具与职业教育发展链的适切程度[1]。李鹏和石伟平从职业教育类型化改革的角度对“职教20条”进行分析，认为“职教20条”肯定了我国职业教育类型身份与地位，同时也给出了职业教育类型化发展的纲领[2]。肖冰基于历史制度主义，认为“职教20条”打破了职业教育国家制度自下而上的建构模式，体现了职业教育制度建构的“国家回归”，突出了国家主体责任，体现了国家制度创新[3]。平和光在新治理范式下分析了16个省市的职业教育改革政策工具，并提出改进建议[4]。毋庸置疑，这些研究从不同程度对“职教20条”进行了深度分析，但是这些研究多是从中央层面对“职教20条”单个政策文本的分析，对地方政府发布实施的职业教育改革方案关注不够，仅有一位学者从政策工具的视角分析了地方职业教育改革方案，研究角度较单一。鉴于此，本文基于注意力配置理论，从政策发布时间、政策主题、政策工具三个维度，对地方职业教育改革实施方案与“职教20条”进行深度剖析，探索地方政府注意力配置的差异，以期为地方政府进一步完善职业教育改革政策提供参考。

二、理论基础与研究设计

（一）理论基础

“注意力”这一概念被引入管理学研究领域是在管理理论丛林时代。著名经济学家赫伯特·西蒙在《管理行为》一书中将注意力阐释为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[5]。在大量的信息中，管理决策者的理性是有限的，其决策的成败取决于重视以及所选取的信息，简单来说就是与管理者注意力配置是否合理有关。后来，政策科学的研究领域引入了注意力概念，使注意力成为了政府决策活动中不可缺少的一部分。在政府决策层面，注意力等同于政府决策者对事务投入的关注度。当前处于信息时代，政府每天都亟待解决各式各样的问题，然而政府拥有的资源是有限的，以及政府自身的有限理性，政府的決策者在处理公共事务时不可能投入相同程度的注意力，这就使政府在政策问题界定时需要精准识别并对事务的轻重缓急展开排序，然后合理配置注意力，作出有效决策。

地方政府颁布职业教育改革方案是根据中央“职教20条”的目标和任务并结合自身现实环境制定的，这种政策文本兼具权威性及纲领性，体现了政府的行为方式及价值理念。同时政策文本基于对各项政策主题描述的差异，政策工具使用的差异，也传达了政府注意力配置的差异。因此，本文基于注意力配置理论，对24个地方政府的政策文本进行深度剖析，从政策发布时间、政策主题和政策工具三个方面描述地方政府的注意力配置差异。

（二）研究设计

1.数据来源

自国务院颁布“职教20条”以来，通过各省政府网站的搜索，目前已有24个省市相继出台了职业教育改革实施方案，见表1。

2.研究方法与研究工具

本研究主要运用内容分析法对“职教20条”和地方职业教育改革政策文本内容展开研究。内容分析法属于实证科学研究方法，通过实践理论来明确分类的范围及研究单元，再通过编码对资料展开配置，对文本中的词、句、段展开内容解码，以研究文本内容需要传达的政策时间空间切换及政策意义，获得具有价值的研究成果。该方法可以处理大量文本数据和不同的文本来源，并用于确证证据[6]。同时，本文运用NVivo 12 软件对政策文本进行编码，并对节点进行统计分析。

三、地方政府贯彻“职教20条”的比较分析

（一）政策发布时间的比较分析

从表1可以看出，2019年国务院颁布“职教20条”以来，有14个省市在同一年出台了相关政策，其中广东最早出台，间隔时间不到一个月，紧跟其后的省份是河北，然后是青海和江苏，表明这些地方政府重视职业教育改革，在中央颁布“职教20条”后，积极响应，迅速出台落实政策，以推进本省的职业教育改革。其次，2020年有10个省市出台了职业教育改革政策，尽管有一些滞后，但也表明政府对职业教育改革的重视。最后，截至2021年4月，还有7个省市没有出台相关政策，分别是黑龙江、湖北、云南、海南、新疆、西藏、天津。从整体上看，这些省市的职业教育发展都比较落后，如果省级政府不能及时贯彻落实国家职业教育改革方案，不能对其下属的市县政府出台相关的指导文件，就会进一步影响本地区的职业教育发展。

（二）政策主题的比较分析

政策主题反映的是地方政府在贯彻落实国务院“职教20条”过程中关注的主要改革内容及发展方向。通过对24份地方政策文本分析，深入刻画出地方政府注意力配置的差异性及创新性。

1.政策主题编码规则

本文以“职教20条”为蓝本，依据其主要内容形成了8个父节点和22个子节点。由于地方政策文本中提出了一些新的改革措施，而在“职教20条”中没有制定。为了反映地方政府的创新性，本文又增加了一个父节点，命名为“创新发展”，最终形成了9个父节点和26个子节点。通过NVivo 12软件对24个地方政府的政策文本进行编码。具体编码节点见表2。

2. 地方政府注意力配置与中央政府基本保持一致

为了从宏观上探究地方政策文本与中央政策文本的注意力配置情况，本文以父节点为主，将中央政策文本与24份地方政策文本在9个父节点上的参考点数目进行统计，结果见表3。

从表3看出，地方政府在贯彻落实国务院“职教20条”的过程中基本遵循中央政策体系结构来制定文件，大部分省份针对父节点的每一个政策主题都编写了相应的政策条款。从注意力配置角度来说，地方政府注意力配置与中央政府基本一致，并且最关注的政策主题主要集中在制度体系、双元育人和国家标准三个方面。在其他政策主题中，总体规划这一主题缺失的省市比较多，分别是北京、广东、河南、湖南、江苏、青海、山西，这些省市缺少对职业教育发展的总体要求与具体指标。总体规划作为政策文件的引领部分，对政策内容的走向以及在后续政策执行落实中起着不可替代的指引作用，因此缺失这些政策主题的地方政府亟待引起重视。

3.地方政府注意力配置在各政策主题领域有所侧重

为进一步深入分析地方政府在每一个政策主题领域内的差异，将“职教20条”和24份地方政策文本分别编码，计算出每份政策文本中父节点和子节点占比，然后再对各省的注意力配置情况进行比较分析。

第一，总体规划。如表4所示，在总体规划中，中央对“总体要求”与“具体指标”的注意力比重基本一致，表明国家在职业教育改革中对二者给予同等重视。其次，从地方政府来看，省际之间注意力配置差异较大，如“总体要求”中，甘肃注意力比重为11.03%，而安徽仅为2.34%;在“具体指标”中，浙江注意力比重为10.49%，而甘肃为2.04%。此外值得注意的是，甘肃把11.03%的注意力放在了“总体要求”上，而在“具体指标”上的注意力比重仅为2.04%，表明甘肃省政府对职业教育改革总体要求配置了较多的注意力，而忽略了对具体指标的规定，如本省建设几所高水平职业院校，建设多少个现代学徒制试点专业、“双师型”教师占比达到多少等。由于对具体指标缺少详细规定，会使下属的市县政府在政策执行中缺少目标性，使政策执行效力降低。因此，甘肃省政府在这方面应有所加强。

第二，制度体系。如表5所示，在制度体系中，中央更为注重“中职发展水平”（6.18%）和“高层次应用型人才”（5.66%），对“国家职业制度框架”（4.09%）和“高职高质量发展”（4.21%）分配的注意力较少。其次，从地方政府来看，注意力比重最高的4个省都远远高于中央，超过10%，这体现了地方政府对中央政策实施的灵活性，表明这些省在制度体系建设中并不是均衡发展4个子节点，而是结合本省实际，有侧重地推进职业教育制度体系建设。如广东省对“高职高质量发展”的注意力比重为22.06%，而在“国家职业制度框架”中注意力比重仅为1.02%，说明广东省政府在职业教育改革中主要通过促进高职高质量发展来推进制度体系建设，而对其他制度体系建设分配了较少的注意力，这也体现了广东省职业教育改革的地方特色。此外，四川、内蒙古和贵州也体现了地方特色，通过侧重某项制度体系建设来推进本省职业教育改革。

第三，国家标准。如表6所示，在国家标准中，中央最注重“1+X证书制度”，注意力比重为5.05%，而对“教育教学相关标准”注意力比重最低，为2.93%。其次，注意力比重最高的4个省市均与中央的注意力比重相差不大，表明各省市基本上按照中央的注意力要求来完善职业教育国家标准建设。值得注意的是，湖南在“1+X证书制度”中，注意力比重最低，为0.29%。“1+X证书制度”是中央政府在职业教育改革中非常重视的一项举措，是职业教育改革的重要制度建设，并在“职教20条”颁布后，紧接着出台了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》。中央在“1+X证书制度”方面给予了较高的注意力，湖南依据自身的情况可以适当调整，但注意力分配过少，必然影响这方面的建设。因此，湖南省政府应有所重视。

第四，双元育人。如表7所示，在双元育人中，中央最关注“‘双师型教师队伍”（5.36%），对“高水平实训基地”（3.95%）关注最少，对“工学结合”和“校企加强深度合作”基本给予了同等的注意力。从地方政府来看，除“高水平实训基地”外，其他3个节点上，地方政府注意力比重都远远高于中央，再次说明部分地方政府会依据自身的现实状况，有重点地推进双元育人建设。如江苏在“‘双师型教师队伍”方面，注意力比重高达18.86%，远远高于中央比重，说明江苏省政府多措并举打造“‘双师型教师队伍”来体现双元育人的职业教育改革;宁夏主要通过校企加强深度合作来体现双元育人;浙江主要通过工学结合来体现双元育人。

第五，办学格局。如表8所示，在办学格局中，中央较注重“职业教育培训评价组织”，比重为5.85%，注意力比重最高。建设职业教育培训评价组织的目标是希望通过成立专业的评价组织来对接职业标准，与国际先进标准接轨，按有关规定开发职业技能等级标准，负责实施职业技能考核、评价和证书发放。但地方政府都没投入较多的注意力，后期地方政府应适当加强职业教育培训评价组织的发展。其次，河南在“企业和社会力量办学”方面给予了较高的注意力，为11.28%，远远高于中央的3.63%，表明河南省政府在职业教育改革过程中，努力通过鼓励企业和社会力量办学，来彌补政府单一办学的不足，以促进本省职业教育的快速发展。

第六，保障政策。如表9所示，在保障政策中，中央对“人才待遇水平”的注意力比重略高于“经费投入机制”，表明政府更注重通过提高技术技能人才待遇水平来加强职业教育保障政策建设。其次，从地方政府来看，在“人才待遇水平”中，福建省的注意力比重最高，为7.83%，表明福建省更为关注技术技能人才待遇提升，鼓励支持建立大师工作室，同时积极推动职业院校毕业生与普通高校毕业生享受同等待遇，提高技术技能人才的收入水平和地位，体现了政府以人为本、切实保障人才权益的理念。再次，在“经费投入机制”中，广东省注意力比重最高，为11.37%，表明广东省更加重视加大财政投入，全面落实拨款制度，建立联动调整机制，并且对奖助学金的发放予以注重。

第七，督导评价。如表10所示，在督导评价中，中央对“指导咨询委员会”的注意力比重较高，为4.21%。“职教20条”提出，组建国家职业教育指导咨询委员会可以正确把握国家职业教育改革方向，创新我国职业教育改革发展模式，提出重大政策研究建议，开展重大改革调研，提供各种咨询意见，以便进一步提高政府决策的科学化水平。而地方政府对这个方面的注意力配置都低于国务院水平，表明他们都没有给予较多的注意力，因此地方政府需加强这方面建设。其次，在“质量评价和督导评估制度”中，山西省注意力比重最高，为4.70%，表明山西省政府较注重督导评估制度的建立。

第八，改革组织。如表11所示，在改革组织中，中央对“党的全面领导”和“部际联席会议制度”给予了基本同等的重视。从地方政府来看，青海非常重视“党的全面领导”制度，远远高于中央的水平，注意力比重最高，达到10.47%。广东在“部际联席会议制度”中的注意力比重最高，为9.69%。部际联席会议需要教育、人社、发展改革、农业农村、扶贫等多单位组成，是统筹协调全国职业教育工作、研究协调解决工作中重大问题、部署实施职业教育改革创新的重大事项。广东省政府非常重视这方面的建设，并且已是第三次注意力比重排在最高的位置，再次印证了广东省职业教育改革政策在不同节点间的差异化配置较为显著，富有较高的地域性色彩。

第九，创新发展。创新发展不是“职教20条”中的政策内容，是地方政府依据自身职业教育发展现状，提出的一些新的政策主题。从表12可以看出，地方政府提出创新的政策主题主要有“学校内部治理”“国际交流与合作”“加强舆论宣传引导”“创新发展激励机制”等。在“学校内部治理”中，山东、上海、贵州注意力配置较高。在“国际交流与合作”中，福建、北京、辽宁注意力配置较高。值得注意的是，吉林省在“加强舆论宣传引导”和“创新发展激励机制”两个方面的注意力比重排序都最高，比值分别为4.91%和8.22%，表明吉林对中央政策文本创新程度较高，并且也采取了很多措施。如吉林省政府通过办好职业教育活动周、职业教育宣传月，并且聚焦制约职业教育改革发展的深层次体制机制障碍和突出矛盾，在多方面开展先试先行，打造文化发展特色品牌，建设了一批创新创业园。

（三）政策工具的比较分析

1.政策工具编码规则

政策工具是实现政策目标的手段，是将政策目标转化为具体行动路径，是政策目标与结果间的桥梁[7]。政策工具的正确选择和科学设计对于政策目标的实现具有重要意义。本文采用英格拉姆与施耐德的基于行动者行为假设，将政策工具分为权威工具、激励工具、符号和规劝工具、能力建设工具和学习工具五类[8]。权威工具是指以政府的正当权威为基础的指挥、命令、控制和要求等;激励工具是指通过奖励或惩罚来诱使个人或组织选择进行某项活动;符号和规劝工具是通过鼓励、支持的方式，引导目标群体的价值取向与政策目标相一致;能力建设工具是为实现政策目标而投入的资金资源、信息平台、师资队伍等各项建设;学习工具是指政府的探索路径、进行试点、改革创新等行为方式，究其原因是对问题本身缺乏了解而采取学习和创新的行为取向。因此，本文将5个政策工具作为节点对国务院“职教20条”和24份地方政策文本进行编码和统计，计算出每个节点的占比，然后再比较各省市政策工具注意力配置情况。具体数据见表13。

2.中央政府政策工具使用具有非均衡性，体现出对权威工具的偏好

从表13可以看出，“职教20条”政策工具的使用具有非均衡性，主要运用权威工具，注意力比重高达46.42%，而其他政策工具使用差异不大，基本都在10%～15%之间，表明中央政府非常重视职业教育发展，并偏向使用政治权威的方式来实现政策目标。

3.部分地方政府政策工具使用与中央政府趋同，部分地方政府则逐步走向均衡使用

从表13可以发现，部分地方政府与中央趋同，政策工具使用具有非均衡性，并偏向使用权威工具。如青海省的权威工具注意力比重高达61.76%，比中央比例还高出15%，而其他政策工具使用比例都低于10%，表现出更强的非均衡性。此外，表现出与中央趋同的地方政府还有贵州、甘肃、湖南、河南、江苏、内蒙古、陕西，他们对权威工具的使用比例都超过了40%。鉴于此，这些地方政府应合理配置注意力资源，适当降低权威工具的使用比例。权威工具可以高效地执行政策目标，但过度使用会引起下属机构的抵触情绪，不容易调动他们的积极性，因此这些地方政府应理性考虑政策工具的科学组合。值得注意的是，有部分地方政府政策工具开始走向均衡使用，如北京、上海和福建，权威工具使用比例都在30%以下，远远低于中央水平，并且政策工具使用比例最高的都不是权威工具，如上海使用比例最高的是符号和规劝工具，北京和福建是能力建设工具，表明这3个省市注意到了政策工具使用的均衡性，减少了权威工具的使用比例，并且依据本省市职业教育发展现状有重点地突出某种政策工具的注意力比重，以便达到政策目标，这是值得其他省市学习和借鉴的。

四、结论与建议

（一）结论

国务院出台“职教20条”以来，目前已有24个地方政府响应中央号召，出台落实了相关政策，其中广东省政策出台最早，但目前还有7个省市没有发布。在政策主题上，地方政府注意力配置总体上与中央保持一致，但在具体政策主题领域上有所侧重。在政策工具上，国务院“职教20条”使用具有非均衡性，表现出对权威工具的使用偏好，但在省际之间，部分地方政府與中央趋同，部分地方政府则逐步走向均衡使用。

（二）建议

1.地方政府要与中央政府形成政策合力

地方政策出台是对中央的响应，是对国务院政策的贯彻落实，因而地方政府在制定职业教育改革政策时，需要以“职教20条”为基准，在确保改革总体方向正确的基础上，对中央各项政策要求有所展现，与中央形成政策合力。但是，目前仍有7个省市未发布相关政策文件，尚未出台政策的地方政府应予以重视，加紧步伐，与国家职业教育改革保持一致。其次，在政策主题中，有关总体规划这一主题，有7个省市缺失，总体规划包括了职业教育发展的总要求与具体指标，如果缺少，可能会与中央目标产生偏差。因此，地方政府在分配注意力资源时，除了有针对性地将较多资源倾斜于重要且关键的任务，同时也要尽可能地囊括国务院政策文件的各项要求，这样才能与中央政策形成合力，保证顺利实施职业教育改革。

2.提高地方政府的自主创新性，形成省际差异化

地方政府作为公共服务的管理者，在贯彻“职教20条”时，应立足于本区域的实际情况，充分运用地方资源优势，展现地方职业教育特色，防止照搬照抄中央政策内容的态势，形成省际差异化，体现对中央政策内容的灵活变动与创新改进。如广东省政府在落实“职教20条”过程中，在做到全面贯彻的基础上，有针对性地将注意力资源侧重于高职高质量发展、经费投入机制、部际联席会议制度等。一方面，这些举措体现了广东省职业教育发展的未来走向;另一方面，凸显了地方特色，促进了本省职业教育的快速发展。此外，四川、贵州、内蒙古、浙江、宁夏、江苏在职业教育改革中也体现出地方特色，有侧重地实施本地区的职业教育改革。其次，吉林和福建在创新发展节点中的注意力比重较高，因此鼓励其他地方政府也能在对“职教20条”各项任务有所响应的基础上，提出一些新的适合本省发展的政策举措，以充分调动地方政府的创造性和主观能动性，运用地方政府的智慧，协调统筹各方力量，共同助力于地方政府职业教育改革政策的创新与发展。

3.部分地方政府需强化政策工具的科学组合

地方政府选用政策工具时应明确每一种政策工具的特性，立足于本区域的实际情况，选择、组合使用适当的政策工具，才能实现政策工具优势互补[9]。然而，单一的政策工具往往无法将政策任务措施进行有效实施，需要利用多种政策工具的优势，强化政策工具的科学组合配置应用，充分发挥政策工具组合的效力。青海和贵州的政策文件中将大部分注意力放在权威工具的使用上，则会导致其他政策工具使用不充分，须进行适度调整与改进。应鼓励政府适当降低权威工具的使用程度，正如上海、北京和福建对政策工具的选择和使用决策一样，提高其他政策工具的使用比例，使政府成为“有为政府”，从而能充分调动政府与市场、企业与学校、教职工与学生的积极性和主动性，更好地发挥各方主体的优势和作用。同时，提倡地方政府提高对学习工具的注意力比重，向北京市政府学习，增强自身的自主探究能力和自主权。

参 考 文 献

[1]马立超.“政策工具·发展链”二维框架下的职业教育政策研究——基于《国家职业教育改革实施方案》的文本分析[J].职业技术教育，2019（9）：12-18.

[2]李鹏，石伟平.中国职业教育类型化改革的政策理想与行动路径——《国家职业教育改革实施方案》的内容分析与实施展望[J].高校教育管理，2020（1）：106-114.

[3]肖冰.職业教育国家制度建构的路径依赖与关键节点——兼论“职教20条”的制度意义[J].高等工程教育研究，2020（5）：140-146.

[4]平和光.新治理范式下职业教育政策工具：选择偏好与绩效评估——基于16个省市职业教育改革方案的文本分析[J].中国职业技术教育，2020（28）：35-42+49.

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[8]ROTHWELL，W.ZEGVELD. Reindustrialization and technology[M]. London： Logman Group Limited， 1985：83-104.

[9]任晓玲，严仲连.我国民族高等教育政策工具的选择及改进研究——基于豪利特与拉米什的分析框架[J].民族教育研究，2020（5）：139-146.

A Comparative Study on the Implementation of“The 20 Articles of Vocational Education Reform”by Local Governments

——the Text Analysis Based on the Theory of Attention Allocation

Qiao Xinyi，  Yan Zhiqian

Abstract  The local government is the main body to carry out the“the 20 Articles of Vocational Education Reform”of the central government. Based on the attention allocation theory and Nvivo12 software， this paper takes 24 policy texts of local governments implementing“the 20 articles of vocational education reform”as the research object， and compares the differences of local governments attention allocation from three aspects of policy release time， policy theme and policy tools. The results show that local governments differ in the time of policy release. At present， 24 provinces have issued policies， while 7 provinces have not. According to policy themes， the attention allocation of local governments is consistent with that of the central government on the whole， but it focuses on specific policy theme areas. In terms of the use of policy tools， the central government is unbalanced， showing a preference for the use of authoritative tools. But among provinces， some local governments converge with the central government， while some local governments gradually move towards balanced use. Therefore， it is suggested that local governments should form a joint force with the central government in policy making， constantly improve the independent innovation to form provincial differences， meanwhile actively encourage some local governments to strengthen the scientific combination of policy tools.

Key words  “the 20 Articles of Vocational Education Reform”; local governments; the theory of attention allocation; text analysis

Author  Qiao Xinyi， associate professor of College of Public Management of Guangxi University（Nanning 530004）; Yan Zhiqian， postgraduate of College of Public Management of Guangxi University