“村改居”社区养老城乡混合福利体系

管 兵， 王 虹

(1.华南理工大学 公共管理学院， 广州 510641；2.华南理工大学 国家治理研究中心， 广州 510641；3.中山大学 政治与公共事务管理学院， 广州 510275)

中国人口的老龄化与城镇化同步。虽然中国社会养老服务在不断探索和创新中逐步改善与发展，但城乡二元结构、人口老龄化程度渐深等多重因素的叠加为中国社会养老服务的发展带来挑战，其服务供给与各种需求之间存在一定的矛盾，养老服务体系的建构在探索中缓慢推进。社会老龄化趋势愈演愈烈，因此，构建多元化的养老服务体系成为理论研究、制度设计与现实实践关注的焦点。(1)多元化养老服务体系的概念参照《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》中“社会养老服务体系”的界定，具体包括多元化的投资主体、多样化的服务方式、人性化的服务内容以及多类型化的服务人员，主要指由政府、社区、机构以及家庭作为多元主体，根据日常生活照顾、康复护理、紧急救援等不同层次的需求，设置多样化的养老服务内容，形成多元主体、多种模式的养老服务以满足多层次的需求。从整体的宏观政策制度来看，民政部在2011年确立了以政府为主导、社会力量参与为核心辅之以全民关怀的多层次养老服务体系原则。当前，国家大力推动居家养老、社区养老，并为此实施与推广了一系列服务。另外，还在此基础上不断改善养老服务质量，缩小城乡养老服务差异。在农村地区，政府持续拨付专项财政资金修建老年人互助养老幸福院，修缮并改造农村敬老院，农村留守老年人养老服务体系建设也在不断推进。作为人口老龄化发展速度较快的国家之一，中国通过逐步建立养老服务法治体系、采用多种形式完善养老服务体系、破除养老服务市场准入门槛以及优化养老发展方式等多样化的举措，积极应对人口老龄化问题，努力推进养老服务体系的结构性改革[1]。在养老服务体系的发展过程中，城市与农村地区的差异、同一地区中不同区域之间的差异尤为明显。当然，相关的政策制定以及执行主体也已经意识到这些问题，并在实践中出台相应的政策措施为解决这些难题做出努力和尝试。除了城市与农村地区外，处于二者接续地带的城中村地区，尤其是已完成“村改居”改革的转制社区，其养老服务体系是与城市地区的养老服务接轨，还是仍停留在农村养老服务阶段，抑或建构出新的养老服务体系模式，是本文关注的重点。

本研究以广州市为例，作者在最近几年间走访了约30个城中村，收集了丰富的相关资料。通过研究发现，进行了“村改居”改制的城中村在行政架构上已经基本城市化，在产业发展中也依赖于第二、第三产业。另外，城中村还拥有绝佳的地理区位优势，一些城中村社区完全位于城市地区，甚至是城市最核心地段，但它们仍保留着非常明显的农村乡土色彩和农村集体经济成分。这些乡土性和集体经济塑造了城中村极具独特性的养老模式，其主要受益群体享受的服务既具有城市化的特征，又与城市居民享受到的服务不同；既具有农村居民养老服务的一些特征，又与纯粹的农村养老服务不同。

一、文献与问题：城镇化与养老服务

截至2019年底，中国65周岁及以上人口占总人口的比重为13.5%，老年人口抚养比为17.8%。(2)数据来源：中华人民共和国国家统计局网站，《年度数据查询》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，访问日期：2021年8月22日。老年人口抚养比也称老年人口抚养系数，指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比，通常用百分比表示，即每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老化社会后果的指标之一。2020年，这一比重依然呈上升趋势。第七次全国人口普查的结果显示，截至2020年11月，全国60岁以上人口占总人口的比重为18.7%，其中65岁以上人口占13.5%[2]。相关预测指出，2021—2050年是快速老龄化阶段，至2050年老年人口比重将增长到30%以上，老年人口总数将超过4亿[3]。随着有60%的人口成为城市居民的快速城镇化进程的推进，养老服务的多样性和复杂性得以形成。从整体上看，中国社会福利体系建设以建成普遍整合型社会福利体系为主要目标[4]，这种福利体系将所有社会成员纳入其中，具有全民共享性质，旨在推动福利发展向体系整合转变。养老服务保障作为这种福利体系内容的重要组成部分，相关部门也通过制定相关制度和出台各项政策推进实践探索并不断调适。养老服务供给主体多元化与供给方式多样化逐渐成为主流。在这一领域，城乡之间长期存在的二元社会结构导致的二元养老服务体系无法适应当前城乡一体化发展需求的矛盾日益突出，需要选择政府引导、市场配置、社会组织参与和社区供给相结合的模式推进养老服务实践，进而整合城乡养老服务体系[4-5]。

现有与养老服务体系相关的文献主要包括城市与农村不同区域的养老服务供给研究以及政府、社会组织、社区与家庭等多元服务责任主体研究这两大方面。其中，城乡养老服务供给研究多围绕城乡统筹一体化视角展开，探讨如何平衡养老服务的供需关系。城镇化与老龄化呈现双重快速叠加的发展特征，促使城乡养老服务在空间载体、支付模式以及服务内容等方面进行转型创新与结构升级，家庭养老模式向社会养老模式转变成为主流趋势，养老服务产业前景广阔[6-7]。当前，城市已形成了居家养老为主、社区养老为辅、机构养老为支撑的养老服务体系；农村则沿袭传统的家庭养老模式[8-9]。此外，学者们还围绕老年群体的精神养老问题展开研究，主要涉及精神养老的概念、构建多元服务主体参与的老年人精神保障机制和重视文化精神服务的质量等内容[10-12]。在涉及养老服务供给主体的相关研究中，学者们较多地关注农村养老服务体系的发展以及不同主体的互动逻辑，基本都以城乡二元结构下农村的养老服务呈非均衡性趋势为分析背景，以包容性发展或联系动态博弈为理论视角[13]。这些研究的核心都是建构农村多元养老供给机制，即政府履行制定政策与管理的职能，社会参与社会化养老服务并营造尊老爱老的社会环境，市场则发挥强化资源配置与协调、监管养老服务市场运行等功能，推动医养结合发展[14-16]。与此同时，基于养老群体社会认同度的导向，除了政府、社会、市场各司其职外，也要充分利用农村熟人社会的特征，发挥宗族网络的作用[17]。还有一些研究关注政府保障能力、社会组织参与对养老服务供给质量的影响[18]。

对于城镇化进程中的特殊社区——“村改居”转制社区，学者们的研究相对较少。有学者对“村改居”本身进行了研究，尤其是关于“村改居”的空间属性和治理议题。一方面，由资本运作与权力分配变化导致的空间变革带来的新社会公共秩序和基层治理策略的改变，在空间变革过程中既实现了公共事务的管理主体以及运作资金等由乡到城的转型，又体现了自上而下的公共空间建设与自下而上的服务需求之间的融合；另一方面，聚焦于行政主导下的转制社区治理困境，构建以社区综合党委为核心，各司其职、各尽其责的自组织、社会组织以及居民个体等多元主体协作参与的治理模式来弥补当前“村改居”转制社区治理的不足[19-20]。也有研究涉及城镇化进程中农村集体土地和集体经济的议题，学者们比较关注农村集体产权治理中存在的风险以及风险应对策略，分析了集体资产股份合作模式与社区发展之间的张力，探寻城乡一体的社会治理体系的构建[21-23]。“村改居”转制社区具有的独特性必然给养老服务带来特殊的影响。

综上，已有研究大多关注了城市与农村的养老服务体系建设，涉及养老服务模式、养老服务方式、养老服务供给主体互动等方面的发展变迁逻辑，然而仍存在不足：第一，现有文献重点关注二元结构体制下农村地区养老服务体系面临的挑战以及推进城乡一体化养老服务建设需要努力的方向，但缺乏关于“村改居”转制社区养老服务供给体系和模式的系统性分析；第二，现有文献针对“村改居”转制社区的研究聚焦于社区治理、集体土地和集体经济等方面的议题，较少关注转制社区中的社会保障状况，尤其是转制社区养老服务体系和模式的变迁以及基于此的各主体互动过程，也鲜少关注集体经济组织在转制社区居民养老服务体系建设中发挥的作用。

鉴于此，本研究重点关注从农村转型而来的城市新社区，即“村改居”转制社区，采用参与式观察、深度访谈等研究方法，剖析广州市“村改居”转制社区的养老服务实践。这类转制社区保留着乡土社会的两个重要属性：拥有熟人及以家族、宗族为主的基础性构成力量的乡土关系网络，拥有从农村集体土地发展而来的集体经济。乡土社会的尾巴与城市社会福利体系结合在一起，共同塑造了“村改居”转制社区养老服务的多元供给体系。因此，本文主要探讨的研究问题有：与城市、农村地区相比，处于城市社区与农村社区之间过渡地带的“村改居”转制社区的养老服务体系有何变化和创新？养老服务体系建构的主体有何变化？其重要主体之一的集体经济组织在养老服务体系中如何发挥作用？本文希望通过探讨“村改居”转制社区多元化养老服务体系的创新，分析城乡混合福利体系的特点，弥补现有研究对“村改居”转制社区的养老服务体系以及社会福利体系的分析空白，为现行养老服务制度和政策的调适提供参考。

二、介于乡土与城市之间：“村改居”社区多元养老供给体系

自20世纪80年代起，广州市开始快速发展城市建设，城市建成区面积不断扩大，越来越多郊区逐渐被纳入城市发展用地范围，城中村应运而生。1986—2001年，广州市村镇建设主要围绕集体经济组织的股份化、公司化进行，结合广州市农村发展的实际而进行集体经济改革创新。改革的主要措施包括融合股份公司的股份化分红、产权分开以及经济合作组织一人一票等，比较集中的区域是城镇化速度较快的天河区。2000年前后，城镇化加速，其中天河区较早出台政策。2001年，广州市天河区印发《关于加强撤村改制后续工作的意见》(穗天委〔2001〕10 号)，这一文件对“村改居”之后的公共服务、公共财政等进行了规制，包括对村改制公司承担的小学教育、社会治安、市容卫生、市政设施等公共事务进行了安排。

2002年5月，广州市出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办〔2002〕17号)，围绕转变村民身份、集体土地和房屋权属、集体资产、公共事务管理、居民社会保障等城镇化内容，制定了具体的政策目标。该意见提出，用10年时间将138条“城中村”改制，使村民转变为居民，实现“村改居”。而在社会保障福利方面，该意见明确改制后的居民享受的福利保障与城市居民相同。简言之，该阶段政府力图通过解决政策限制与市场化操作的矛盾，实现城乡完全接轨和村民的市民身份认同及福利待遇，并有步骤地推进城中村物理空间的改善。此阶段的城中村改造，坚持“村集体主导，村集体、村民和区财政‘三个一点’落实资金”“不允许房地产开发商插手”“政府将给予优惠政策支持”等原则，在三元里村、石牌村、文冲村等8个村先行进行试点改造，编制并实施改造方案。至2005年底，基本完成了中心城区138个城中村的“村改居”工作，但与集体土地、公共财政、居民福利等相关的实质性改造基本没有进展。此后十几年，各级政府及相关部门在提高“村改居”居民社会保障方面仍在持续努力。

从政府为推进“村改居”社区建设而出台的相关政策及其实践结果来看，政府主要聚焦于集体资产产权改革、城中村的空间改造以及个体身份转变等，其中公共福利体系尤其是养老服务体系建设与城市、农村有较大差异。整体而言，“村改居”转制社区的养老服务供给体系呈现出一些重要特点：一是建立了非城非乡的正式养老保险体系；二是充分发挥多元主体的保障功能及作用，主要是集体经济组织的多元福利保障功能、居委会的辅助性社区养老服务、社工机构的养老社会工作；三是当前的养老模式仍以社区养老、居家养老为主，养老服务内容逐渐丰富。

(一)非城非乡的正式养老保险体系

综合国务院和相关省市出台的相关规定以及意见办法的政策文本来看，关于“村改居”转制社区居民社会保障问题，以养老保险体系为例，主要呈现出以下四个特点。第一，在“村改居”改制之前，已按国家相关规定参加了城镇职工基本养老保险的居民，均应继续参加城镇职工基本养老保险，相关的基本养老保险费由政府、单位/公司、个人按相关比例进行缴纳。第二，已完成“村改居”转制的居民，符合参与城镇职工基本养老保险条件的，均需参加城镇职工基本养老保险。第三，在自愿保障原则的基础上，经村民会议决定并征得有关部门批准后，年满60周岁的男性和年满55周岁的女性“村改居”转制居民可参加“村改居”养老人员的养老保障，一次性向社保经办机构缴纳足额的生活费、住院医疗费以及其他相关的费用，缴费后的次月即可开始享受相关待遇，如按月领取生活费、享受基本医疗待遇等。第四，生活费的发放标准与城镇居民最低生活保障标准同步调整，具体调整数额由各省市自行根据相关主管部门的意见执行。

以广州市的养老保险体系建设为例，在国务院出台了相关指导文件之后，广州市政府决定为“村改居”转制居民单独设立专门的养老保险管理办法。除了执行原有的城镇居民基本养老保险实施办法外，针对改制过程中人员身份转变而产生的社会保障难题，广州市政府在2006年出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法(试行)》(穗府〔2006〕21号)，进一步规范“村改居”转制人员的养老保险实施方案，由此形成了“村改居”养老的基本制度体系。这一制度体系规制了属于广州市“村改居”居民的独立养老保险体系，为这些介于城市居民和农村村民之间的人群建立了一个统筹基金。总体而言，这一养老基金的标准相对较低。具体来说，这一文件规定下的“农转居”人员的养老保险主要具有两个特征。

1.养老保险费主要由村集体和个人共同负担

上述试行办法的第三条规定，“农转居”人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，基本养老保险费由集体和个人合理负担，政府给予适当资助。“农转居”人员的基本养老保险由集体经济组织和个人商定具体缴费比例，并按商定比例进行足额缴纳，其中个人缴纳部分不得超过缴费基数的8%。在此基础上，明确要求集体经济组织须提高集体经济发展水平和协调分配管理能力，并建立基本养老保险的长效缴费机制。

另外，该办法第六条也具体规定，“农转居”人员以村集体经济组织为单位，整体到经济组织所在区县社会保险经办机构办理参加基本养老保险的登记手续；由集体经济组织负责代收代缴个人基本养老保险费，充分调动“农转居”居民的就业主动性与积极性，发挥集体经济组织的协调优势鼓励转制居民进行再就业，鼓励转制居民发挥一切条件进行创业。转制人员如在城镇企业就业，个人基本养老保险主要由所在企业依法依规进行缴纳，企业按城镇企业职工基本养老保险的相关规定操作执行。

与此同时，村集体经济实力的差异也影响基本养老保险的保障水平。该办法鼓励经济条件许可的集体经济组织和“农转居”人员积极缴费，缴费基数上限可以参照当地城镇企业职工基本养老保险规定的标准来确定。因此，无论是基本养老保险的缴费数额，还是养老保险的征缴手续，都与村集体经济密切相关。换言之，村集体经济实力在保障“村改居”转制人员的养老服务供给方面发挥着关键作用。

2.整体上保障水平较低

从整体上看，国务院以及相关省市出台的有关“村改居”转制人员的基本养老保险相关规定虽然规定了养老保险中的生活费发放标准与城镇居民最低生活保障标准同步调整，且并未对具体的保障费用作出明确的数额要求，但对比城镇居民最低生活保障的标准，“村改居”转制人员的养老保险整体保障力度仍处于较低水平。另外，上述办法还明确了村集体经济组织筹集养老保险费用的主要渠道：一是村集体经济组织和“村改居”的土地补偿与安置补助相关费用；二是村集体经济组织现有的集体资产和收入积累；三是村集体经济组织自有资产抵押贷款或变现等；四是村集体经济与开发商合作开发项目所得利润及其他。一方面，这在一定程度上减少了“村改居”转制人员的资产积累和收益分配；另一方面，因村集体经济组织需要承揽多项事务，有限的支出保障经费也只能承担最低标准的养老保险费用，维持最低保障水平，因而只能达到最基本的保障效果。

广州市出台的这项基本养老保险办法规定，同时符合以下两个条件的人员，可以领取养老金：一是男性年满60周岁，女性年满55周岁；二是基本养老保险实际缴费年限满15年。这项办法根据经济发展实际制定了具体的养老保险缴费标准，全市范围内的基本养老保险费按照参保人缴费基数的24%计缴。但由于各区经济发展水平的差异，“农转居”基本养老保险缴费数额有所不同：番禺区、花都区缴费基数最高为当地上一年度职工月平均工资的60%，最低为35%；从化区、增城区缴费基数最高为当地上一年度职工月平均工资的60%，最低为40%；余下的其他区缴费基数最高为本市上一年度职工月平均工资的60%，最低为30%。因此，在制定政策的初期，按办法计发的最低基本养老金的具体数额是：番禺区、花都区低于350元/月的，按350元/月补足；从化区、增城区低于330元/月的，按330元/月补足；其他各区低于400元/月的，按400元/月补足。(3)上述具体标准均参照广州市人民政府于2006年6月8日印发的《广州市农转居人员基本养老保险办法(试行)》的通知，该办法是广州市政府第一次针对“农转居”群体专门出台的基本养老保险办法。

实际上，按照这样的标准，“村改居”转制人员的养老金相对较低。这项办法也说明，可在时机成熟后将其与城镇企业职工基本养老保险办法并轨。2013年，有市人大代表质疑保障标准太低。在当时，“村改居”社区老人可领取养老金为600多元/月，而城镇职工可领取的平均养老金则约为2 700元/月。(4)广州市各区购买不同类型的养老保险得到的养老金数额各异，这里的养老金数额主要综合在天河区、越秀区、黄埔区等区域不同“村改居”社区的访谈情况得出。基于这种状况，以黄埔区的人大代表为主提出1号议案《关于深化“村改居”管理体制综合改革，促进新型城市化发展的议案》，要求兑现和满足“村改居”之后转制居民的福利和基础治理财政的承诺。最终，广州市人大在当年表决通过了《广州市第十四届人民代表大会第三次会议关于林绮芳等55名代表联名提出的〈关于深化“村改居”管理体制综合改革，促进新型城市化发展的议案〉(第001号)的决议》，并制定了实施方案，计划完成关于“村改居”转制人员福利和公共财政支出的四个方面的目标。另外，还规定由广州市发改委配合落实相关政策。

2014年7月，广州市政府办公厅印发了新版的《广州市农转居人员基本养老保险办法》(穗府办〔2014〕66号)，进一步落实改制村民的福利待遇。虽然这一文件对2006年版的办法进行了修订，但基本条款变动并不大，主要修订了有关缴费年限不足时补缴参保费用的内容。2006年版办法第十六条规定，对于达到办法所规定的年龄条件，但实际缴费年限不满15年的人员，不发给基础养老金，将个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系。而2014年修订的条款则有明确细致的规定：“对于到达上述按月领取基本养老金年龄时，累计缴费不足15年的，可以选择领取个人账户储存额，终止养老保险关系；也可以选择逐月延长缴费至满15年。《中华人民共和国社会保险法》实施前(即2011年7月1日前，不含当日)参保、延长缴费5年后仍不足15年的，可以一次性缴费至满15年。另外，一次性缴费标准，以参保人申请一次性缴费时的缴费基数及年递增5%的幅度为基数，一次性缴纳不足年限的养老保险费；缴费比例按24%计缴。”

(二)集体经济组织的多元福利保障功能

随着城镇化进程的推进，农村集体经济逐渐完成积累并发展壮大。城中村或“村改居”社区的村集体经济组织实力差异直接影响村民及股东的权益。农村集体经济拥有较多重要功能。第一，能为村民提供一定的就业机会。集体经济发展过程中产生的各种用工机会，基本上都会优先留给本村村民或者改制后的居民。第二，集体经济的股东每年可以享受股份分红，贴补基本的日常生活，甚至在一些发展较好的村庄，获得分红的数额非常大。此外，集体经济组织还需要承担福利保障的相关职责，凸显其多元化的福利保障功能。集体经济组织需要保障的公共福利涉及范围广，且相对比较繁杂琐碎，主要涵盖医疗、教育以及村居基本公共服务供给等。比如，逢年过节给老人派发红包、举办助老和助学的文娱活动、补贴村民社会保障费用的大部分支出、村居环卫和公共设施建设等基本公共服务供给支出，还有部分维持村居运转的保障性灵活支出。

结合调研的相关情况可发现，在当前的“村改居”转制社区中，集体经济组织占据非常重要的核心地位，这种核心地位不仅体现在社区日常事务的处理上，还体现在与转制居民个人利益密切相关的福利保障事项上。村集体经济组织提供全方位保障帮助转制社区开展助老、养老服务，主要包括提供活动场地、活动经费以及基本的社会保障等资源。

1.村集体成为养老服务活动场地保障主体

村集体经济组织在社区养老中占据重要地位，养老服务是当前社会发展的一大产业，作为营利性经济组织的村集体经济组织在其中承担了一部分相应的责任和义务。村集体经济组织发挥集体联动优势，克服资源不足、资金压力大等问题，为开展养老服务提供相应的人力、物力以及财力支持。除了提供一定数额的经费维持村里养老院的正常运作外，还将养老院打造成为老年人开展活动的舒适活动场所，供老年人茶余饭后进行日常活动。

以广州市为例，有的城中村转制社区专门将一定的空间改造为老年人活动场所，或者在社区内建立专门的老人院作为老年人活动基地，以解决无专门性老年群体活动空间的问题，并在此类场所设置休闲娱乐区、沟通互动区以及阅读学习区等不同功能区块。但由于村集体经济组织资金有限，单纯依靠它提供相关的完备服务难度较大。养老产业需要巨大投入的现状使得当前村集体经济组织难以开展更精准的养老服务。

2.村集体成为养老服务活动经费保障主体

村集体发挥集体组织的经济优势、发扬助老养老的道义传统，为养老服务活动的开展提供资金保障。村集体经济组织作为集体资产股份合作的主要责任主体，合理配置资源，为符合条件的转制居民提供股份分红、社会保障以及基本公共服务供给，分担了政府这一主体的民生保障压力。村集体经济组织通过设立专项经费补贴老年人，为符合基本条件的适龄老年人补贴日常生活费、提供节日慰问费以及基本医疗保障服务等。

以广州市为例，村集体经济组织设置专项经费为老年人提供保障服务，具体主要包括：(1)依照当年村集体收益的具体状况，遵循“多赚多补，少赚适补”的原则，每年均适当为65岁以上的老年人补贴数额不等的生活费；(2)作为助老养老服务的必要环节之一，每逢传统年节须给老年人发放节日慰问金以及一些日常生活用品；(3)拨付经费支持社区卫生所建设，将其纳入村集体经济组织年度预算，经集体经济组织股东代表大会讨论同意通过相关的预算计划方案，按病症分类的相关原则设置不同标准的专项经费作为健康保障金，以支持老年人在社区卫生所看病就医，也为老年人提供基本的养老保健、康复治疗等资源支持(访谈记录，20181113)。(5)本文访谈记录数据均来自笔者的实地走访。针对“村改居”转制社区的访谈持续了数月，笔者主要走访了广州市天河区、黄埔区、越秀区、白云区等地多个发展各异的“村改居”转制社区，主要了解了改制后的集体经济发展、转制社区居民的社会保障服务(如社保、医保)与基本公共服务供给(如养老、教育)等情况。尤其在养老和医疗问题上，集体经济组织负责人坦陈经济压力大、投入的资源较多。

3.村集体成为转制居民基本社会保障履责主体

不同于城市居民和农村村民，“村改居”社区居民的大部分基本社会保障费用由村集体经济组织承担。一般来看，城乡居民基本养老保险和基本医疗保险费用由个人、企业/单位、国家按比例缴纳，但“村改居”社区居民的基本社会保障费用主要由集体经济组织和个人共同缴纳，其中集体经济组织需缴纳大部分费用，个人则承担一小部分。

为老年人购买相应的社保、医保等基本社会保障，既是广州市政府的制度设计，也是集体为保障个体权益必须履行的职责之一。作为转制社区居民的核心保障责任主体，集体经济组织根据自身的经济实力，为符合条件的改制居民购买养老保险与医疗保险，以确保其老有所养、老有所依。在访谈中，我们了解到有一些村公司按相关要求给公司职工(全都是村民股东，招工外出的村民不允许应聘)购买了“五险一金”。此外，为了保障老年人的基本权益，应一些老年人的要求，村集体经济组织也为老年人购买了“五险一金”。这项工作已经开展了很多年，一直延续至今。村集体还为其他村民购买了城乡居民基本养老保险和基本医疗保险(均按最低缴费额度购买)(访谈记录，20181113)。村集体经济组织切实承担了保障“村改居”转制居民的大部分基本社会福利的职责。

(三)居民委员会提供辅助性社区养老服务

老年人是居委会开展工作的重要对象，一方面老年人有被服务的客观需要，另一方面老年人也有时间和动机配合居委会开展日常工作。作为基层群众自治组织，社区居委会积极发挥自身优势，成为连接政府和老年居民群体的桥梁。在居委会提供辅助性社区养老服务方面，“村改居”转制社区与城市社区并无太大区别，主要表现为：一是居委会充分调动现有的优势资源，为老年人群体打造舒适的娱乐活动场所，并充分利用举办各种讲座或其他活动等机会促使老年人保持身心愉悦，营造舒适、安全的社区环境；二是关注老年人群体的个性化需求，开展形式多样、内容丰富的助老养老服务。

以广州市为例，在“村改居”转制社区中，居委会利用财政拨付的社区服务活动资金，针对不同年龄段的社区成员群体开展相关服务，其中涉及老年人的主要是关爱长者服务。例如，定期按时发放80岁以上老年人的长寿金以及其他其能享受到的福利；每月举办一次为70岁以上老年人贺寿的长者生日会，结合老年人的喜好，邀请粤剧社团、文艺路演等团体组织为老年人祝寿，尽可能满足老年群体的精神生活需求，弥补老年人基本精神文化匮乏的缺憾(访谈记录，20181228)。

(四)政府购买服务的养老社会工作

“村改居”转制社区中的部分养老服务交由第三方服务机构提供，主要内容涉及：一是专业化服务机构及其工作人员可以采用个案追踪的方法为老年人提供专业化的服务与支持，并针对老年人个性化需求来制定介入计划；二是第三方服务机构整合社会资源，引导老年人建立团队互助网络，增强其情感沟通；三是充分调动家庭、居委会等多方力量构建社区支持网络，满足老年人的多样化需求。相较于城乡地区，“村改居”转制社区中的养老社会工作除了承接服务的社工机构和人员配备有差别外，其发挥的功能和作用基本相同。

广州市在2011年开始推动成立家庭综合服务中心，并快速覆盖到全市的各个街道和乡镇，政府提供相应的资金支持。在实践中，家庭综合服务中心完全由社工组织承接，政府的资助经费由最初的每个项目每年200万元提高到2018年的每个项目每年240万元。(6)广州市人民政府办公厅于2018年6月17日印发了《广州市社工服务站(家庭综合服务中心)管理办法》(穗府办规〔2018〕13号)，该文件对家庭综合服务中心应提供的服务，包括场地建设、经费、服务质量保障等方面，均提出了相应的要求。其中，家庭综合服务中心项目经费在原则上可按照240万元/个编制预算，相关的资金主要由市和区两级财政分担。由政府财政拨款建设的这一服务中心，在项目服务中明确规定要优先照顾涵盖孤寡长者、独居长者、低保低收入长者、高龄长者以及残障长者的困境长者群体及家庭，并开展社区志愿者培育服务。因此，专业的社工人员、社区志愿者(义工)是其主要的具体服务供给者。针对一些需要特殊养老服务的老年人，社工、义工们通过个案追踪关注，充分整合社会资源和发挥各方力量，采取“一对一”帮扶模式，并根据老年群体的个性化需求，为其提供相应的养老服务。调研发现，在当前政府购买服务中，社工机构持续关注青少年与老年两大群体，聚焦老年人养老需求与服务已成为未来购买服务的一大趋势；但当前专业性的社工机构以及工作人员仍比较稀缺。某居委会主任提及，具有较强专业性与较高综合性的社工机构能在社区日常服务供给中发挥重要作用，但现实中存在专业性社工机构难以满足需求以及专业社工队伍力量不足等问题(访谈记录，20181229)。

(五)社区养老、居家养老仍是主流，养老服务内容逐渐丰富

在“村改居”转制社区的养老服务中，社区养老与居家养老仍为主要服务模式。社区养老是居家养老的重要支点，当前的养老服务内容主要包括日常生活照护、精神关怀、康复保健以及临终关怀。具体来看，政府以引导为主，社区作为执行主体发挥主导作用。这种社区养老模式主要依靠社区为老年人提供日常生活照顾服务，具体来讲，就是依托社区服务志愿者提供居家服务、村集体经济组织承担社区内敬老院或托老院的日常支出等方式。与此同时，还通过市场竞争的方式引入第三方专业服务人员或吸引第三方专业服务机构的工作人员参与社区养老的相关项目来为老年人提供专业化服务，如心理咨询、保健康复以及部分老年人亟需的特殊刚性服务等。

以广州市为例，有些城中村转制社区设立老人日托中心，专业的社工人员根据老人的日常生活需求开设不同的兴趣学习交流小组，如手工坊、书画班、棋牌班等。此外，由于一些社区卫生服务站承接了原村卫生所的相关功能，村集体经济组织划拨经费用于卫生服务站的日常运作，除了提供日常的转制居民看病报销外，也有小部分经费专门用于提供转制社区的养老服务。因此，卫生服务站常与日托中心合作开展一些医养结合的服务，如举办与心血管疾病、糖尿病、冠心病等老年常见基础疾病相关的病患互助、病情义诊以及日常保健知识讲座等活动。

转制社区中的社区养老服务内容日渐丰富多样，分为一般日常养老服务和特殊养老服务。其中，一般日常养老服务主要包括日常上门照顾、送餐服务等。例如，社工、义工在社区的长者餐厅开展轮值服务，与老人沟通互动以更好地了解其实际需求；招募一些失业或大龄人员并将其培训为送餐观察员，为孤寡长者、独居长者、残障长者等特殊群体提供送餐服务；在提供送餐服务的过程中，由送餐观察员开展对这些特殊群体的饮食、睡眠、身体、精神等状况的日常询问服务，并详细记录。当特殊老人群体出现身体、情绪问题或者其他紧急情况时，送餐观察员也提供相应的帮助和居家服务等。除了基本的日常照料服务，还通过开展形式多样的活动给予长者更精准、更人性化的精神关怀。例如，通过举办长者生日会、开展“以老带新”民俗文化传承活动等多种内容丰富的娱乐活动给予老年人慰藉和关怀。此外，结合家庭综合服务中心提供的服务，对一些需要特殊关怀的长者进行个案情况追踪，搭建精准识别老年人需求并为其提供养老服务的平台(访谈记录，20181228、20181229)。转制社区中的社区养老服务内容日趋多元化，多元服务主体在其中各司其职，共同为社区养老、居家养老提供保障服务。

三、城乡混合福利体系：路径依赖与政策调适

作为改革开放的前沿地区，工业化推动的城镇化是广州的典型特点，与此后中西部地区的土地财政、经营城市的动力有所不同,也因此表现出比较鲜明的地方特色。已有研究提出了以政府主导、大规模规划、整体推动为主要特征的城镇化推进模式，并将此类推进模式分为七种类型：建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化[24]。这些不同类型的城镇化模式存在着区域和发展阶段的差异性，来自政府、市场和社会的动力也各异。城镇化有其自身的客观规律。在同质性的总体制度激励下的地方政府、有着约束性规律的市场经济和发育差异不大的社会力量的背景下，城镇化会呈现出一定程度的一般性路径和普遍性特征，各地呈现出的城镇化程度的差异可能是由不同地区处于线性发展过程的不同阶段所决定的。

目前，由于珠三角地区的发展拥有先行先试的政治空间、工业化的经济动力和不断演变的地方政策创新，因而珠三角地区各个城市的政策具有较为鲜明的本土性色彩。在“村改居”社区养老体系的建设中，我们可以看出这一特点。具体来看，“村改居”社区构建了介于城市与农村之间的多元化养老供给体系，在先行先试的相对宽松的政治空间中探索建立起非城非乡的正式养老保险体系，即以实行社会统筹和个人账户相结合模式、由集体和个人作为保费的主要承担主体为特色的专门针对“农转居”人员而建立的基本养老保险体系；该体系还突出了集体经济组织的多元福利保障功能。这些举措均体现了在具备先行先试的政策调整空间和工业发展提供强劲的经济动力等前提条件下，通过政府政策引导，能够培育出具有本土化鲜明特色的养老体系。当然，虽然各地采取的具体措施略有差异，但“村改居”社区构建的这一养老服务体系也有其普遍性，表现为以实力较强的集体经济组织为依托发展出的多元福利保障，改制后居委会承担的社区养老服务和通过第三方购买服务引入社工机构提供的兼具专业化与个性化特征的养老社会工作，推行以社区养老、居家养老为主流的养老模式，加强专业化服务供给与满足居民个性化需求相结合。这些糅合了城市社区养老服务供给体系特征的做法，也是构建“村改居”转制社区养老服务体系呈现出的共性特点和主要发展方向。

(一)路径依赖与城乡转型

制度变迁的内生视角关注历史和路径依赖，这一点与历史制度主义相同。历史制度主义对“时间”高度关切，特别关注事件演变的时间序列和对不同时空下的制度转型及其过程的追踪，分析宏观背景，验证制度及过程的复合效果，而非仅考察某一时刻的单一制度和过程[25]。在相似的角度下，也有学者特别强调制度本身演化的内生性，即制度本身具有自我强化的特征，一个制度过程本身开始的逻辑也酝酿或强化了它发展、维持、稳定或消亡的道路[26]。这也是对制度历史的考察。对于制度变迁的研究，尤其是对中国背景下地方政府行为模式的分析，如果不能看到地方政府或制度在历史上的纵深演变，就无法真正理解制度变迁或地方政府行为的逻辑。从结构上看，任何制度都会与一些相关因素形成结构性关系进而产生结构性变迁，主要包括宏观层面上的政治、经济以及文化等制度变化，中观层面上的利益、观念以及意识变化，微观层面上的主客体以及受制度影响的主体微观行为变化[27]。相应地，在“村改居”社区转制过程中，宏观制度背景对养老保障体系起着决定作用，中观层面的观念变化影响了养老保障体系，微观层面的主体行为助推了现行养老保障体系的发展。

宏观的制度背景构成了养老保障体系发展的前提条件。中国基于国内外发展形势并参照苏联社会主义发展模式，选择了以工业为重点、重视城市发展的城乡二元治理模式。长期以来，受制于城乡二元分治模式的影响，城市与农村发展在治理模式、户籍制度、福利体系等方面均呈现出全面的城乡二元割裂治理形态。尤其是在社会福利方面，城市比农村享受更多更优质的医疗、养老等社会保障资源，而介于城乡中间地带的城中村也深受城乡二元分治模式的影响，其不完善的福利权益制度保障加深了城乡治理分化的裂痕。得益于改革开放，为进一步弥合城乡二元体制造成的权益分化状况，国家开启了推进城乡一体化建设议程。城乡一体化建设起始于经济领域，后逐渐延伸至涉及体制机制、相关社会福利制度等的全面变革。以广州市为例，广州市在推进城乡一体化建设过程中一直走在全国前列，它在改革开放之初就是中国一线大城市，在改革开放四十多年间，城市化进程仍然比较迅速。原来属于郊区和农村县城的地方纷纷转为区的行政架构，大批的农村地区成为城市行政管辖区域，由原沙河镇三四个村庄发展而来的最繁荣的CBD珠江新城就是最好的例证。在养老保障方面，自2006年出台《广州市农转居人员基本养老保险办法(试行)》以来，广州市接连出台的与“村改居”转制社区相关养老服务制度和政策均受城市化和现代化转型的宏观背景影响，通过行政干预、市场机制、社会协调等多元主体力量和手段不断形塑并完善了“村改居”社区的养老服务供给体系。

中观层面的观念意识变化影响了养老保障体系发展。介于城市与农村之间的“村改居”社区由传统农村发展而来，虽然经过了涉及空间改造、身份转变以及行政管理架构调整等一系列变革的“村改居”建设，但其转制居民的观念和意识仍在相对保守和开放中动态变化。一方面，传统的家族与宗族观念、孝道文化观念仍根深蒂固，养儿防老、家族护佑子嗣的观念和意识仍未发生改变。由农村集体土地演变而来的集体经济组织承担了大量原来村里的福利保障任务，村集体经济组织充分发挥其多元福利保障功能，充分利用一切资源切实保障与转制居民个人利益密切相关的福利保障事务。另一方面，改革开放客观上促进了思想解放，集体和个体多元价值观得到发展。村集体经济组织在保障集体经济和集体利益不受损的前提下，在共同体意识的影响下，不断加大对村民个体权益的保障力度。转制居民群体通过各种渠道和方式表达自身的利益诉求，要求政府、村集体经济组织、居委会自治组织等多元主体切实维护转制居民的切身利益，提高相关的物质保障和社会福利保障。

具体来看，虽然与中西部地区相比，广州市在工业化的动力下开展城市化进程可以非常彻底地消除城中村问题，但在普遍存在城中村的城市中心，譬如珠江新城，仍能看到各种传统的村落。虽然一些城中村在原址上进行了整村改造，村民也居住在同一个由高层建筑组成的小区里，但这些城中村或“村改居”社区仍然保留着非常浓厚的乡土气息，表现为村民们仍以家庭、家族群居的方式居住在一起。另外，他们有着从农村集体土地演变而来的共同的集体经济。居住方式和集体经济发展模式均是传统村落的延续，这些延续也进一步影响着养老保障体系。村集体经济组织受“一荣俱荣、一损俱损”的荣辱观念影响，将以往的村庄集体利益逐渐延伸发展为共同体意识。除了履行推动经济发展和保障经济组织的利益等基本职责外，集体经济组织为进一步巩固共同体发展和保障个体权益，替政府承担了部分与个体相关的医疗、教育、公共服务等基本民生领域的公共福利保障职责，突显了其多元化的福利保障角色。转制居民个体通过村集体经济组织或其他组织、部门的相关渠道明确反映个体利益诉求，为政府出台相关政策提供建议。广州市人大代表通过议案的方式提出深化“村改居”管理体制改革的建议，即转制居民积极争取保障个体权益的例证之一。

微观层面的主体行为助推了现行养老保障体系的发展。“村改居”养老保障体系的发展主要涉及维持养老保险运作的地方政府、农村集体经济组织、居委会、社工机构等多元主体。地方政府为推进城市化建设和改善民生的发展目标，出台多项制度和政策推动养老保障体系发展；村集体经济组织运用整合国家和个体利益的村社理性能力，在集体与个体层面寻找利益平衡点，调和政府与转制居民个体的诉求，兼顾满足政府民生保障的需求和履行集体内部利益分配与福利保障职能；居委会作为群众自治组织，协助社区开展养老助老服务，加之专业化的社工机构和社工人员，多元主体发挥协同作用共同保障“村改居”社区的养老服务供给体系。

(二)政策变迁与调适

关键时间节点主要涉及政策变迁过程中的某一特殊时间点，引发这一时间点出现重大变化的主要动力尤为关键。总体上看，中国养老服务政策体系变迁的整体思路依托于社会主义初级阶段的基本国情以及人口老龄化趋势加深的现实状况。无论是最初的城乡分立和“五保供养”服务政策、初步探索城乡养老服务政策的转型，还是统筹城乡养老政策的发展、深化城乡养老服务并轨的改革，一直到当前涉及出台关于老年人权益保障的法律制度的新时代养老服务体系建设，城乡养老服务体系的政策变迁思路一直紧密围绕基本国情展开。相应地，“村改居”养老服务政策也一直在城乡养老服务体系的总体政策变迁中不断发展、调适。自上而下的推进城镇化建设和改善民生建设的发展目标与自下而上的人民日益增长的美好生活需要的强烈诉求相互作用；换言之，自上而下的政策目标与自下而上的服务需求相互融合，共同推动解决“村改居”养老服务发展不充分的现实难题。由此可发现，广州市“村改居”养老的正式制度体系有一些关键的时间节点。这些时间节点主要与两方面的动力相关：广州市城镇化发展的整体目标和自下而上民众的强烈诉求。这两种动力分别自上而下、自下而上地塑造了制度体系建设。

广州市政府在2006年出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法(试行)》，该办法首次系统规范了“农转居”养老问题。这是2000年以来广州市推进城镇化进程的系列文件之一，是系统性文件中比较靠后出台的政策。2000年12月27日，根据中央和省委省政府要求，中共广州市委、广州市人民政府出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》(穗字〔2000〕17号)，一方面要求对中心城区内完全或基本被城区所包围的行政村逐步撤销村委会，建立居委会，村民成建制转为城市居民，村集体经济组织转制为股份制公司；另一方面，明确广州市村镇建设的主要目标，即到2005年全市城市化水平要达到80%以上。2002年，为贯彻落实中央和广东省的相关精神，广州市发布了《关于“城中村”改制工作的若干意见》，计划10年内完成138条城中村的改制工作，在2005年左右基本上实现城中村的行政改革。因此，广州市在2006年出台了养老保障的试行政策。与此同时，伴随着广州市市委、市政府换届与迎接2010年亚运会的举办等重要事件，城中村改造进程加速。2014年7月，广州市政府办公厅印发的《广州市农转居人员基本养老保险办法》则主要来自自下而上的群众诉求，即2013年市人大代表提出的1号议案，要求兑现与“村改居”相关的一系列政府承诺。

从上述介绍我们可以看出广州市城乡社区养老保障体系的演变过程。单从政策层面来看，每一次新政策的出台都是对现有实践问题的回应和规制，同时构成复杂政策体系中的一环。新政策本身受制于两个方面的力量：一个是现实实践问题，另一个是政府的议程设置。从政策周期看，政府政策议程和实践议题发生变化，政策随之调适，新的政策便会出台。从社会层面来看，作为具体政策的作用对象，个体或者群体会对政策进行反馈，尤其是利益受损或者利益没有得到充分保障的对象，会对全面执行或者修订政策表现出强烈诉求，从而带来出台新政策的可能性；同时，政策在遭遇具体问题时，也有可能无法执行或者失效，也需作出回应。这样，任何一项地方政策的出台都意味着对实践的调适，后续也需要根据新的实践而修订演变。

总体而言，广州市城中村养老保障政策非常具有地方特色，我们需要从内生视角去分析政策演变的历史进程。改革开放四十多年来，地方政策创新繁荣。有一些政策创新上升为国家宏观政策，有些政策创新仅在有限的地方落地。但无论如何，中国巨大的地区差异恰恰需要这些非常地方性的治理经验，也正是这些地方治理经验使中国单一体制得以体现灵活性。广州市城中村多元化的养老保障体系，既有从本地浓厚的宗族乡土色彩延续而来的特征，又反映出四十多年先行先试的改革道路为城镇化带来的变迁，还体现了地方政府努力出台合适的政策来规制不断出现的新现象、新问题。随着时间流逝，“村改居”社区的乡土色彩或许会弱化，但城乡混合的养老保障体系势必会进一步演变。

当然，若要将这些独具地方特色的“村改居”养老服务保障体系推广至其他地区，不仅需要考虑地区经济、文化、观念等差异，还要关注微观层面的多元主体行为。在不同地区的“村改居”养老服务保障体系构建中，多元主体的利益并不总是一致的，但政府总是能通过制度化的政策渠道和非制度化的沟通方式引导其他各种主体协同保障开展养老服务，采用制度创新和调整治理架构等手段来积极回应自下而上的群体诉求。另外，自下而上的群体能动性更多是始于保障由无数个体加总的集体权益，以农村的家族、宗族等传统元素为起点而构建的共同体内部可能利益不尽相同，但从整体上看，其维系共同体权益、改善养老服务保障的目标始终保持不变。与此同时，“村改居”社区的养老服务保障体系中存在集体经济组织、社区居委会和第三方服务机构等多重主体。虽然从表面上看社区居委会与村集体经济组织(其人事安排基本沿袭原村委会的人员构成)分别履行行政管理与发展经济的职能，扮演的角色和权责分工各不相同，但在现行体系和现实实践中，社区居委会与村集体经济组织的职能互有交叉，需要与其他保障主体协同合作，才能实现“村改居”养老服务保障体系的有序运作。因此，“村改居”社区中的城乡混合养老服务模式会一直存续并随社会变化而延伸发展。