论“两区”划定工作的重要意义

吴小文

西和县农业技术服务中心，甘肃 西和 742100

2017年党中央、国务院决定在全国范围内划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称为“两区”）。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，完善支持政策”。

近年来，我国粮食连年增产，各种农产品供给相当充足，人民群众生活质量不断提高，但各项社会事业发展与农业生产用地矛盾日益冲突，对国家粮食安全和农业可持续发展造成了一定的影响。针对当前存在的一系列问题，党中央、国务院提出两区划定要求，农业农村部会同自然资源部、发展改革委以粮食生产和全国各地当地重要农产品为重点，在永久基本农田范围内，选择水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的农业生产区，划定并建设“两区”，确保粮食和重要农产品供给保障，对新时期国家粮食安全战略和农业生产发展具有重大意义。

随着我国经济社会不断向前发展，粮食作物和其他农产品供求关系发生一系列变化，出现部分农产品阶段性供大于求，品种、种植结构矛盾逐渐凸显，大力推进农业种植结构性改革迫在眉睫。通过划定并建设“两区”，将粮食生产用地和全国各地重要特色农产品生产用地细化落实到田间地头，调整农业生产布局和种植结构，提高农产品市场竞争力，实现农业现代化。

“两区”划定采用0.2m分辨率的遥感影像，充分利用最新永久基本农田数据资料、土地利用现状调查、国土二调、三调数据资料，农村土地承包经营权确权登记颁证等工作的基础资料及调查成果，结合划定地区退耕还林数据资料、高标准农田建设资料、地力等级评价、城镇建设规划资料、交通、水利、发改、环保等部门相关的“十三五”规划资料，通过叠加分析提取粮食生产功能区划定数据，利用影像内业比对提取等技术，充分运用大数据、云计算和互联网等新技术，建立“两区”数据库。经逐级完成质量检查合格后，上报国家。在此基础上，开展调查成果汇总与分析、划定成果检查验收等工作，切实将“两区”落实到田间地块。

一、“两区”划定的基本原则、要求和标准

按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，根据当地需求、农业生产现状、水土资源条件等合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，保障核心农产品的竞争力、保障粮食生产安全，协调各方面关系，确保农业可持续发展，改善生态环境。完善农业产业支持政策和制度保障体系，尊重农民自主经营意愿，确保农民土地承包经营权不改变，引导鼓励农民参与“两区”的划定、建设和管护，发展粮食生产和当地特色农产品。稳定粮食作物播种面积，保护农民种植收益。

划定要求：必须在永久基本农田内，以优质地块、主要农作物种植优势区，选择基础设施配套的水浇地或集中连片平整的高标准山旱地、生产潜力高的地块和已经建成或正在规划建设的高标准农田。禁止划入退耕还林、生态条件脆弱、污染严重的地块和设施农业用地等。

划定标准：坡度在15°以下的水土资源条件较好永久基本农田；丘陵区和山区集中连片面积不少于3.33hm2；平原地区集中连片面积不少于13.33hm2；水田、水浇地或山旱地等农业基础设施比较完备、基本平整、耕地质量、生态环境良好，不属于退耕还林还草、耕地休耕试点，近3年种植播种面积稳定。

按照全国统一的数据库标准，以县为划定单位，采用内外业一体化数据采集建库机制，结合外业调查底图，形成集图形、影像、属性、文档为一体的粮食生产功能区划定数据库。

二、“两区”划定工作的四个方面

一是“划”，2017年起3年内在全国基本农田范围内划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。二是“建”，大力推进高标准农田建设，配套农田、水、电、路，加大新型主体适度规模经营，构建农业现代化、标准化、社会化体系。三是“管”，应用现代信息技术，建档立册、建立全国“两区”数据库，靠实县、乡、村各级管护责任和管理职能。四是“护”，加大农业政策支持力度，完善和创新财政、金融支持政策，确保种粮农民不吃亏，农业发展有保障。

三、“两区”划定的重要意义

（一）“两区”划定成果是当前和今后一段时间的各项工作的需要

根据国家统一编制的数据库标准及建库规范，开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定数据库建设，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革等各项工作的需要。

（二）“两区”划定成果是落实新时期国家粮食安全战略的迫切需要

习近平总书记指出：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。目前我国粮食连年增产，棉、油、糖等重要农产品供给充足，尽管如此，在国家粮食安全上，绝不能掉以轻心，粮食安全是关系国计民生的重要支柱，关系到14亿人民的基本生活保障。国家层面制定了粮食安全省长责任制，目的就是保证粮食安全绝对不能出任何问题。粮食生产功能区是在基本农田范围内以耕地保护红线、永久基本农田为基础，以更高要求、更严标准划定的，其目的就是为了确保粮食生产有保障，粮食安全落到实处。

（三）“两区”划定成果能够引导农业项目建设

当前，包括高标准农田建设项目，农业生产补助项目等一系列重点农业项目建设和实施，都要依托“两区”范围内建设和实施，这就决定了“两区”划定成果在农业项目建设实施中的主导地位。指导农业项目尤其是粮食种植相关项目落到实处。完善农业调控方式，推进农业现代化。以“两区”为平台，推动农业科技推广应用，推动建立现代农业产业生产和经营体系，落实各项惠农政策，加强农业宏观调控，更好地调动广大农民发展粮食生产和特色农产品的积极性。加强农田水利工程等大中型工程建设，进一步加大农业基础设施建设。

（四）“两区”划定成果保证粮食安全能够应对复杂的国际形势，保障国家长治久安

2020年由于新冠肺炎疫情、非洲蝗灾、澳洲山火等自然灾害影响，全世界部分地区内出现了粮食短缺，许多国家限制粮食出口，这在无形中造成了粮食安全的许多不确定性，“两区”划定成果确保粮食种植的稳定性和可保障性，只有确保国内粮食供给充足，才能抵御国际粮食贸易组织操控粮食价格，打赢粮食价格和供给的贸易战，保障国家利益。

自古以来，民以食为天，老百姓只有不饿肚子，才能安居乐业，纵观古今中外，多少动乱、战争，都是粮食短缺、老百姓吃不饱肚子引起的，只有保证粮食安全，社会才能稳定发展，国家才能安定团结、长治久安。所以，划定粮食生产功能区，确定粮食生产用地，保障粮食充足供应，是新时代、新形势下实现强国梦的根本保障。

（五）“两区”成果推进供给侧结构性改革，优化农业区域布局

粮食生产功能区是相对固定了稻谷、小麦、玉米三大主粮种植的优势区域，以生产粮食为主要功能，实施农业项目扶持政策，保障粮食供给，是最基本、最重要的农业产业。

通过建立重要农产品生产保护区，进一步做好棉花、油菜、大豆、中药材等当地核心品种的生产，细化落实重要农产品生产用地，调整经济作物的种植结构，提高特色农产品市场竞争力，增加农民收入，实现农业产业结构战略性调整。

“两区”划定成果，将为今后稳定粮食生产，充分保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”，实现粮食作物增产增收，保护和发展重要农产品，保障农民利益奠定坚实的基础。