乡村振兴背景下的村民自治：困境与出路

杨锦程

南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031

一、村民自治是乡村振兴的重要纽带

乡村振兴战略与目标，是新时代“三农”问题的总抓手。习近平总书记强调，“乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”[1]。事实上，乡村振兴事关民族复兴大计，事关中国数亿农村老百姓对美好生活的向往与期待，是中国走向共同富裕、迈向社会主义现代化强国的必经之路，必须要花大力气、下苦功夫去经营。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确提出，要科学有序推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴。在推进乡村振兴的重要背景下，必须客观的认识到，乡村振兴是全国农村的全面振兴，需要依赖强大的组织力量，尤其是农村的基层自治组织作用的发挥。很显然，村民自治是乡村振兴的重要纽带，不发展好农村的民主自治，就难以实现真正的乡村振兴。

社会主义民主的本质是人民当家作主，我国人民当家作主的主要有间接民主和直接民主两种途径。村民自治就是在广大农村基层实行直接民主，从而为整个国家的民主政治建设与乡村振兴发展奠定坚实基础。随着改革开放的推进和社会主义市场经济体制的完善，农民的生产生活方式、精神面貌、思想观念发生了广泛而深刻的变化，这也进一步呼吁着政治制度运行更加规范，人民民主权利更加充分。几千年来，农民问题始终是中国的根本问题，要推进乡村振兴，实现中华民族的伟大复兴，就必须保证农村的政治稳定，通过扩大民主权利，强化村民自治，充分调动农民参与的积极性、主动性，尊重农民的首创精神，及时解决农村社会问题。

二、村民自治存在的主要问题

村民自治历经多年风雨，由不完善到逐步完善，中国农村的村民自治开始进入了制度化的运作阶段。迄今为止，村民自治在中国农村取得的成就无疑是巨大的，但是在实践过程中也遇到一些新情况、新问题，可以概括为以下几点：

（一）经济因素与村民自治

经济基础决定上层建筑。经济基础不够强的话，村民自治便成了无源之水、无本之木，民主与和谐也将只是一句空话。中国的村民自治的一大特点就是村民与集体联系十分紧密，因此，集体经济与村民自治的运作密不可分。在实践中，尽管通过精准扶贫等政策实施后，一些农村尤其是原来的贫困村的集体经济收入明显提升了水平，但还有些农村的集体经济实力较弱，缺乏集体经济收入的可持续性，一旦“国家力量”撤出，村民自治组织将难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，加上农务相当繁忙，村民参与自治的积极性便不高，村民自治的效果也就不理想了。而且，相较于外出务工的收入而言，村干部享受的待遇比较低，难以吸引年富力强的农村精英留在村委会工作，也可能导致一些村干部缺乏事业进取心，造成农村干部队伍平庸化，村民自治达不到理想效果。

（二）思想素质与村民自治

广大农民是村民自治的主体，因此，农民的思想素质就成了影响村民自治的重要因素。

1.科学文化素质不够高。列宁讲过，“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字就只能有流言蜚语、传闻偏见、而没有政治。”由于长期历史原因，加之农村精英和年轻人外流，留在农村和村委会的部分村民文化层次偏低、素质相对不高，对新观点新事物接触少接受慢，发展的素质和能力较低，这种状况必然影响村民参与日常村务活动。

2.民主意识不够强。在现阶段，广大农民对于村民自治体现着自己的权利和义务的基本理念，以及如何实现自己的权利知之甚少，民主意识和责任意识较为缺乏。这使得一些村庄的民主选举可能会受到封建家族意识和宗法势力的影响，而且中国农村向来是“低头不见抬头见”的“熟人社会”，村民往往碍于面子，选举时可能会使感情战胜理性，导致民主选举失去其公正性及严肃性，如在一些村庄的选举中出现了拉票、贿选等现象，正如有学者批评的那样，“不良风气催生和加剧贿选、暗箱操作、暴力化等各种选举乱象，制约村民自治的发展。”[2]当然，由于一些“村官”对民主决策、民主管理、民主监督没有一个正确的认识和态度，仍视权力为己有，不愿与广大村民分享权力，在决策、管理、监督程序上走形式，极大地损害了普通村民的合法权利及村民自治的民主性。

3.法制意识较淡。在乡村振兴和全面依法治国的背景下，村民自治显然是依法治村，但广大村民的法制意识较为淡泊，无论是“村官”还是普通村民，经常在不知法，甚至知法的情况下，采取了非法参与的政治行为。比如说在处理村民间的“对抗性”冲突时，村干部有时依据农村的传统思想价值观念而不是法律法规去协调和解决。

（三）制度建设与村民自治

1.法律法规不够健全。尽管我国颁布了《村民委员会组织法》，各地方也建立了配套法规以依法进行，但这些法律法规很多都不完善，如《村民委员会组织法》中存在弹性用语偏多，禁止性用语少的现象，法律条文不够严谨，往往规定“应当做什么”，很少规定“不能做什么”“必须做什么”等，缺乏国家法律应有的权威性和严肃性，致使村民自治过程中出现一些钻法制空子的行为。在实践中，村规民约挑战国家法律的现象也曾出现，它影响了村民自治的工作和乡村的真正振兴。

2.民主制度待完善。制度建设是全面推进村民自治的根本，现阶段，选举、决策、管理、监督四项民主制度尚不健全；推动了村党组织书记通过选举担任村委会主任，对协调好村两委关系起到了积极作用，但乡（镇）政府和村委会关系较难处理，在实践中，一些地方村干部往往把自治组织当作是乡（镇）领导的下级机构，考虑的是向政府负责，而不是向群众负责，表现出浓烈的行政化色彩，使“文本层面的指导关系向现实潜在的领导关系转变”[3]，使其无暇“自治”。

三、乡村振兴背景下优化村民自治的出路

（一）大力发展村集体经济

除国家要加大对基层的投入外，农村经济实力尤其是村集体经济实力是村民自治的重要动力。通常集体经济越发达的地方，就越需要通过村民自治，提高村民政治参与的积极性，保证集体经济运作规范，以使经济利益得到充分合理的分配，为村民提供有效服务。当然，“壮大农村集体经济是实现乡村振兴的战略任务，是夯实党在农村执政地位和执政基础的重要基石”[4]，但并非意味着发展经济是村民自治的唯一动源。以经济建设为中心，协调经济、政治、社会、生态的发展，村民自治才能持续健康发展。同时，为了吸引优秀人才进入村干部队伍，可以适当考虑给予其一定的“补贴”及养老保险的政策待遇以解决其后顾之忧（具体可以由各村民会议决定），这有助于激发村干部的热情与活力，带领村民实现乡村振兴。

（二）加强培训以提升农民思想素质

1.提高村民科学文化水平。这要求在“科教兴农”和乡村振兴的“人才振兴”发展战略指导下，统筹发展农村基础教育、成人教育和职业技术教育，摆脱落后的封建文化的桎梏，不断提高广大农村农民的科学文化素质，培养一批积极参与、勇于创新的现代知识化农民，增强其分析问题、判断是非、市场把握等能力。同时要加强对村干部的培训，实现良性的村民自治。

2.培养村民民主意识。这要求教育农民提高民主意识，增强自治能力，逐步引导农民学会使用民主权利来维系村民自治的有序。显然，要发展好农村民主政治，“不但需要农民充分重视、积极参与，更需要社会各界共同推动，营造浓厚的民主氛围”。[5]这样，村民就能真正认同我们国家的民主理念并外化为民主行为。

3.养成村民的法制意识。我国的村民自治是“有法可依”的，应该通过各种途径（如法律宣讲）让广大农民了解相关法律法规，使其更新观念，树立法制意识，有效遏制村民自治过程中的各种违法现象，以维护自己的合法权利不受侵害。

（三）不断完善法律制度

1.健全法律法规。如前所述，我们国家的《村民委员会组织法》及一些地方的配套法规都呈现出刚性不足、弹性有余的特点，很多问题只是作一些原则性的规定，致使实际工作中一些明显违法行为得不到解决。所以，应该严格、准确地使用法律用语，不能含糊其辞。另外，国有国法，家有家规，村也应有自己的村规，为了防止村规民约挑战国法，维护村民自治民主秩序，在村规民约的制定时要严格遵守民主程序，同时可以聘请一些法律人士作为智囊，村规条约要以“教”为主，以“罚”为辅。

2.落实民主制度。首先，强化“四个民主”的建设。现阶段，民主选举得到了社会大众的普遍关注，发展态势良好，相比之下，另“三个民主”还处于弱势地位。所以，今后不仅要继续对选举制度进行规范和完善，还需加强村民民主的会议建设，实现决策的民主性和科学性，搞好村务公开，实现管理的民主性及透明性；开拓民主监督渠道，“让村民明白，还干部清白”。“四个民主”同时并举、协调发展，这是乡村振兴中村民自治深入发展的必由之路。其次，处理好乡（镇）政府和村委会的关系。村委会是群众性组织，不是基层政府组织，乡（镇）政府和村委会之间是一种指导与被指导的关系，因此，在村民自治过程中，乡（镇）政府和村委会都应该严格按照法律规定，把握自己的角色定位，乡（镇）政府应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但禁止干预依法属于村民自治范围内的事务。同时，村委会也应协助乡镇政府开展工作，真正在乡村振兴战略中发挥好主体角色。