乡村治理视域下广西农村公共体育服务体系构建研究

黄书朋，蒋东升，唐元超

(1.广西职业师范学院教育学院,广西南宁 530007；2.广西民族大学体育与健康科学学院，广西南宁 530006)

0 引言

党的十九大提出实施乡村振兴战略，全面实施全民健身计划，加快推进健康中国的建设，加强与创新社会治理[1].国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022)》指出:乡村振兴战略是实现亿万农民对美好生活的向往，是推动农村公共服务再上新台阶和加快现代乡村治理体系建设步伐以及丰富乡村文化生活的重要举措[2].农村公共体育服务是以政府为主要供给主体，在社会体育组织和市场力量的协同作用下，以满足农村地区居民日益增长的体育文化需求为目标，为农村居民提供均等化的公共体育产品和行为的总称[3].近年来，广西积极贯彻执行党的方针政策，积极发展体育事业，2018年5月，广西壮族自治区政府印发《乡村振兴产业发展基础设施公共服务能力提升三年行动计划(2018—2020年)》，期间共计统筹安排21.29亿元支持公共体育服务发展，2019年拨款1.195亿元用于乡村振兴的建设，支持基层建设58个体育公共服务设施项目[4].农村公共体育场地设施全面覆盖，体育活动，体育赛事明显增多，体育综合体、体育特色小镇等体育产业项目落地实施，一系列农村公共体育服务项目有序开展，广西农村公共体育的服务已经初见成效.然而，由于缺乏现代化治理的体系思维，广西农村公共体育服务供给暴露出诸多问题：公共体育场地设施单一导致使用率不高，公共体育服务供需失衡导致参与度不高，公共体育服务决策缺乏民主导致供需矛盾；公共体育服务制度建设滞后导致运作效果不佳等.如何利用乡村治理的理论，着眼广西农村体育发展，构建完善的广西农村公共体育服务体系，解决广西农村公共体育服务遇到的现实问题，助力广西的乡村振兴，实现乡村治理能力和治理体系的现代化成为不可回避的重大问题.

1 广西农村公共体育服务发展中存在的问题

1.1 服务组织化程度相对较低

广西农村公共体育服务组织化程度较低主要表现在两个方面：(1)组织供给主体多元化程度较低.农村公共体育服务的供给应是以政府为主的包含社会体育组织、市场等多元主体的联合供给.然而在实地考察调研中发现，广西农村地区的服务供给存在严重的政府依赖性，社会体育组织和市场的力量参与较少.究其原因，首先，行政化色彩浓厚导致社会体育组织的市场独立性和自主化受限，这不仅制约了其发展的空间，而且严重影响了其参与公共体育服务的公益意识.其次，官方合法性不足.根据《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》等文件的规定与要求，当前我国“至少有50%以上的体育社会组织暂时还不能在主管部门登记注册，身份得不到认可”[5]，导致社会体育组织和市场不能承接政府公共体育服务项目，无法提供公共体育服务产品.最后，农村公共体育服务高投资，收益周期长的特点，加之政府缺乏相应的政策优惠导致市场力量的参与变得谨小慎微.(2)组织管理能力不足.我国的农村公共体育服务事业总体上还处于初级阶段，尤其是广西地处西南贫困地区，农村公共体育服务还在普及推广阶段，组织管理缺乏整体性思维，加之体育基础设施数量不足，供需结构失衡，体育专业技术指导人员短缺、资金不足、内部管理不规范等问题，不能完全承担农村公共体育服务的各项工作.

1.2 服务供给结构不合理

农村公共体育服务包含体育基础设施投放、体育健身宣传、培训体育技术人才、举办体育活动、维护民众体育权益、国民体质监测等多向度的诸多内容[6].然而，在调研过程中发现 广西农村公共体育服务的供给存在着严重的不合理，主要表现在以下两个方面：(1)供需失衡.国家体育总局发布的《关于实施农民体育健身工程的意见》中提出:“农村公共体育场地设施建设的基本标准为一块混凝土标准篮球场，配备一副标准篮球架和二张室外乒乓球台”.广西农民地区的体育设施投放已基本达标，而且，最具代表性的公共体育服务供给就是篮球比赛，每年春节场面都异常火爆.然而，目前广西县乡和农村人口为4 396.23多万人，其中年龄在35～59岁中年人占62.12%，14.3%为未成年人和老人，强壮劳动力仅占23.5%[7].因此看似颇受欢迎的篮球赛只是特殊时节的昙花一现，且参与群体有限，相对应的是长时间的闲置和占用，大多数人则更倾向于选择一些休闲、娱乐的体育项目，表现出供给与需求不一致的现象.(2)内容多元化欠缺.广西的公共体育服务目前还主要集中在体育基础设施投放，体育健身宣传、体育活动的开展等初级层面，并且存在体育活动项目单一，形式单调的问题，同时缺乏维护国民体质监测、民众体育权益维护、培训体育技术人员等核心层面的内容供给，因此公共体育服务的多样性缺失，导致供给结构不合理.

1.3 服务决策缺乏民主

广西农村公共体育服务决策缺乏民主主要表现在以下两个方面：(1)公民参与公共体育服务决策的渠道受阻.广西农村公共体育服务的决策主要采取“自上而下”的模式，而村民“自下而上”参与决策的主要渠道仍然是热线电话、局长信箱等传统方式，这种方式具有严重的滞后性，不利于村民及时的向上表达自己的体育想法和意见，同时政府部门在决策前召开的听证会具有严重的形式化，与会人员有着严重的“精英化”倾向，村民很少有机会参与到政府有关公共体育服务重大决策的讨论中去.(2)公民参与公共体育服务治理的意识及能力不足.长期以来受传统政治文化和“举国体制”的治理模式的影响，普通民众有着根深蒂固的政府依赖思想，农村地区村民的公民意识、民主意识、平等意识不强，缺乏对社会责任的担当，参与公共体育服务治理的意识不强.同时，广西农村地区公民普遍受教育程度不高，缺乏管理相对应的文化素养和体育专业知识与技能，导致自主参与公共体育服务治理的能力不足.

1.4 服务制度建设滞后

我国在《宪法》《体育法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《全民健身条例》等法律法规中赋予了公民参与体育管理的若干权利，为我国公民参与公共体育服务治理提供了重要的法律保障与行动指南[8].然而，广西在农村公共体育服务的制度建设方面存在滞后性，主要表现在以下三个方面：(1)法律法规操作性不强.一些法律文件制度条款只是对国家相关法律法规的复制，对公共体育服务的发展只是一些宏观的，笼统的说明，没有细化的具体办法.(2)法律法规刚性约束力较弱.对于以政府为主的服务供给主体在公共体育服务的实施中，缺乏对其实施有效监督、考核以及问责的具体的相关法律条款，对服务供给主体的约束力减弱.(3)地方立法进展缓慢.浏览广西人民政府及体育部门的相关官方网站，发现大多数制度文件是对国家层面文件的转载和套用，在有关广西地区农村公共体育服务发展的制度建设中并没有出台符合地方特点的法规文件，实践性较差.

2 构建广西农村公共体育服务体系的思路

广西农村公共体育服务体系，是在乡村振兴的战略背景下，全民健身工程的强有力推动下，以政府为服务的主要供给主体，兼顾社会体育组织和市场力量的协同作用下，以满足农村地区居民日益增长的体育文化需求为目标，为农村提供均等化的公共体育服务的要求而构建的[9].农村公共体育服务体系是以政府为核心辅以社会体育组织和市场为供给主体，为满足农村居民的日常公共体育需求而有计划有组织的为农村居民提供公共体育产品的一系列程序化的服务.它涵盖体育场地设施、体育活动、体育信息、体育资金、体育指导、体育组织、体育监督反馈、体育政策法规和体育绩效评价等九个结构要素[9].广西农村公共体育服务体系的构建，旨在将公共体育服务的各要素系统地组织起来，形成一整套完整的服务体系，为农村居民提供更加系统、优质的公共体育服务产品，是农民享受一体化的公共体育服务的保障机制.体系构建的整体思路从以下四个方面体现：(1)形成农村学校体育一体化发展体系.调动学校的体育老师和学生以及寒暑假回乡的大学生充实当公共体育服务体育指导员的队伍中，利用其学到的体育专业知识服务于公共体育事业，弥补农村体育人才短缺的问题.(2)形成一体化的终身体育健身体系.农村公共体育服务的内容供给要实现均等化，尽可能满足不同年龄段所有居民的体育需求，开发“竞技体育+健身体育+休闲体育”的多类别产品，形成集竞技、娱乐、健身、社交为一体的多功能内容供给模式.(3)形成一体化的体育信息化体系.利用现代网络信息技术，实现服务决策的意见征集，服务供给产品的内容、时间、地方等相关信息的发布；体育健康知识的指导和咨询；服务过程的监督与评价；问题的实时反馈等农村公共体育服组织实施全过程的各类信息的实时更新.(4)形成多渠道的农村公共体育服务资金筹集体系.资金筹备使农村公共体育服务事业发展的保障，利用政府、社会体育组织和市场的公共体育服务供给主体间关系，协作共赢，形成“政府投资+政策融资+社会资金募集”的多渠道资金筹集体系.

3 广西农村公共体育服务体系构建的实施路径

3.1 协作共赢：构建协调统一的组织体系

农村公共体育服务组织体系解决的是“服务组织供给主体是谁及彼此间关系如何”的结构问题[11].以政府为核心，协同社会体育组织和市场力量是农村公共体育服务组织供给的应有之义，组织供给主体间的统一协作是其体系有效运转的关键.然而，广西的农村公共体育服务组织更多的依赖政府，社会体育组织和市场力量的组织参与度较低，因此，应充分调动社会体育组织和市场力量的积极性，引导其参与其中协同治理，构建协调统一的组织体系.首先，规范政府的治理结构，沿着国家行政单位“省、区——市、县——乡镇——村(行政村、自然村)”这种“自上而下”的结构，设立相应的体育主管部门，尤其是在乡镇、村屯这一农村的主要场域可以设置“党支部+协会”的模式将体育治理渗透到农村公共体育服务的主战场，以便及时准确的了解乡村公共体育服务的需求，问题等实际情况，方便治理.其次，政府应采用“政策优惠+社会责任唤醒”的方式引导其主动参与，利用国家政策的支持和地方政策的优惠，使其采取购买和公益服务的方式直接参与到农村公共体育服务的各项工作事务中.再次，政府应利用“共享共治”的理念，引导市场的力量参与其中，包括地方公司企业和村民个体，企业利用自己的资本和整合优势，提供资金等方面的支持，村民个体利用自身的场域和主体角色优势，参与体育运动，发挥其榜样和引领体育运动新风尚的作用.最后，明确各服务组织供给主体的责任和任务.政府担当起政策法规文件的颁布等统筹工作；体育社会组织和市场力量担当起实地探索的执行担当；村民个体担当起响应号召，积极参与、监督反馈的作用；政府、体育社会组织、市场力量和村民个体共同担当起政策制定、资金筹备等协调工作，最终形成协调统一的组织体系.

3.2 精准供给：构建供需一体多元的内容供给体系

农村公共体育服务的内容供给是包含体育基础设施、体验式的服务产品项目、体育健身知识宣传指导、群众体质健康监测等一体多元的供给体系.广西农村公共体育服务的内容供给应实施全方位的精准供给，方能满足各个年龄段的居民的各类需求.(1)补全补齐各类体育基础设施的投放.在达到国家全民健身工程基本标准要求的同时，根据不同地区民众的不同的需求，有针对性地进行差异化投放，并定期对体育场地器材进行维护，保证设施的正常使用.(2)创新开展丰富多元的公共体育项目产品服务.首先，利用当地的地理和文化资源，结合地方传统特色和农村居民的需求爱好，开展一些诸如抛绣球、拔河比赛、打陀螺、等民族传统项目，以及路跑、自行车赛、登山、水上运动等户外项目.开发“竞技体育+健身体育+休闲体育”的多类别产品，形成集竞技、娱乐、健身、社交为一体的多功能内容供给模式.其次，培养体育健身指导员，进行体育健身知识的指导.利用社会招聘、内部培养、学校体育教师、返乡大学生等渠道组建体育健身指导员专业人才队伍，采用“线上+线下”的模式进行体育健身指导，线上主要提供体育健身知识、方法、健康意识等内容的宣传和咨询，线下定期深入农村地区进行体育健身的普及和实践指导.最后，体医结合，对农村居民进行体质健康监测.定期定点为农村居民提供量血压、测血糖等身体健康基本指标的检测服务，随时监测农民的身体状况，并针对性的给出健康运动处方.

3.3 客观高效：构建标准化的监督和评价体系

农村公共体育服务的监督与评价，是对农村体育公共服务的全过程进行有效，并由此对农村体育公共服务的整体效果做出结论性评价的过程[12].农民作为农村公共体育服务的对象，因此服务的监督与评价体系应将农民作为主要参与对象.(1)提供监督和评价的法律保障.法律文件中应明确农村公共体育服务的监督与评价的主体，除政府的相关职能部门和市场媒介外，应明确农民在监督和评价中的主体地位，赋予起监督和评价的权力.(2)设置高效的监督渠道.开设线上线下相结合的监督形式，线上在政府的相关网络平台开设农村公共体育服务问题反馈的平台，以及区人民政府相关职能部门的留言平台，线下在传统的信箱和热线电话的基础上，在政府各级行政单位设置递进式的服务监督反馈的窗口和科室，同时要设置专门的监督管理机构，安排专职人员对线上和线下的问题反馈进行及时的处理.(3)制定客观的评价标准.农村公共体育服务的评价应采取“主观评价+客观评价”的标准，主观评价应采取“用户满意度”的价值去向，将农村公共体育服务受众的满意程度和需求得以满足的程度作为评价的标准，可以采取网络投票、发放问卷等形式进行用户满意度调查；客观评价应将国家的基本要求和社会效益作为评价标准，将国家农村公共体育服务的要求的完成程度、农民身体健康的促进情况、农村的村容村貌的改善、农民体育运动的参与度等作为具体指标.

3.4 制度护航：构建规范化的绩效考核体系

农村公共体育服务的绩效考核应采取“定性评价和定量评价”相结合、结果性评价与过程性评价相结合的多种考核办法.(1)颁布绩效考核的规章制度.有关绩效考核的法律文件是有效实施绩效考核的重要保障，法律文件中应明确考核人、被考核对象，考试的方法和手段等具体内容，保障绩效考核的顺利实施.(2)制定合理化的绩效考核指标.绩效考核的指标应体现出多元化特征，不仅要依据农民满意度和社会效益等指标给出合格、优秀等定性评价考核，而且要依据体育健身设施的投放情况、完成目标的时间、农村公共体育服务产品供给的类别、次数等量化指标进行定量评价考核；不仅要依据农民身体健康状况的改善程度、村容村貌的变化等指标给出结果性评价考核，而且要依据服务供给过程中活动的规模、农民参与活动的人数、活动的现场效果等指标进行过程性评价考核.规范化的绩效考核体系可以对农村公共体育服务工作进行公正的评估，是对服务供给主体工作的认可和支持，有利于提高农村公共体育服务的整体水平，实现农民对农村公共体育服务的满意并积极参与响应，最终实现全民健身.

3.5 共享共治：构建流畅高效的运行体系

农村公共体育服务是一项惠及所有农村居民的事业.因此，农村公共体育服务的运作应该采取“共享共治”的价值理念.(1)自上而下的运行模式.依靠政府行政主导的方式，从顶层设计到基层实施对农村公共体育服务进行有组织、程序化的精准干预是对农村公共体育服务运作管理的传统模式，这种模式在一定程度上节省时间、提高了效率.但要处理好上下级政府以及同级政府不同部门之间的关系，避免不必要的冗杂程序，对既定的政策应进行快速、准确的实施，发挥其省时、高效的特点.(2)自下而上的运行模式.按照“从群众中来到群众中去”的原则，深入农村地区，实了解农民的需求和难处，进行基层探索，总结经验，再自下而上逐级上报，发挥其精准、高效的特点.(3)横向互动的运行模式.农村公共体育服务的不同主体、不同项目、不同地域之间加强互动交流，确保对农村公共体育服务的系统化运作，甚至在不同的领域进行借鉴学习，例如：借鉴学习农村教育、医疗、经济发展的成功经验，植入到对农村公共体育服务的运作中，发挥其融合、创新的特点.

4 结语

推动农村公共体育服务由管理向治理的逻辑与实践转变，是农村基层社会的现实需要，是保障农民体育健身权益的必然要求[15].在国家乡村振兴和全民健身的战略背景下运用现代化治理理论构建广西农村公共体育服务体系，是广西乡村治理的具体表现，有利于将服务的各要素系统的归纳、整合.广西农村公共体育服务发展中暴露出的问题将直接追溯到治理层面，反映出不合理现象背后的体系结构问题，从而进行系统化的治理，加强政策法规的建设、实现公共体育设施的精准投放，创新开发出更多满足农村居民健身、休闲、社交、娱乐等需求的多元化服务产品，提供体育健身知识的精准指导等.现阶段，国家正战略政策的支持，广西农村地区经济的快速发展，农民体育健身需求的不断提升，为广西农村公共体育服务体系的构建提供了良好的内外部环境，只要以“用户满意度”为体系构建的价值取向，方能实现广西农村公共体育服务的整体水平的提高，这对于促进广西农村体育事业的发展，助力乡村振兴、实现全民健身有着重要的意义.