论食品安全标准在民事裁判中的适用

郭 琳

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全,是重大的民生问题。一般认为,食品安全标准是指为了保证食品安全,对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各关键环节所规定的统一技术要求,亦为经协商一致制定并由规定机构批准、共同使用和重复使用的一种规范性文件。〔1〕阮赞林:《食品安全法原理》,华东理工大学出版社2016 年版,第127 页。食品安全标准本身不是法律,但其内容解答了法律无法具体规定的“如何为”的问题。以欧盟、美国和日本为代表的发达国家和地区已经形成了较为完整的食品安全标准体系。而许多发展中国家由于难以遵守食品安全标准的要求而缺乏参与国际贸易的机会。〔2〕Suharni Rahmat,Chew Boon Cheong,Mohd Syaiful Rizal Bin Abd Hamid.Challenges of Developing Countries in Complying Quality and Enhancing Standards in Food Industries.5 Procedia -Social and Behavioral Sciences.445,445 (2016).我国2009 年颁布的《食品安全法》在将食品质量标准、食品卫生标准、食品质量安全标准等予以整合的基础上首次将“食品安全标准”作为法律概念加以规定,并明确了生产者、销售者在生产、销售不符合食品安全标准的情形下应承担的行政和民事责任。

目前法学界关于食品安全标准的研究多集中在制度沿革与建构〔3〕宋华琳:《中国食品安全标准法律制度研究》,载《公共行政评论》2011 年第2 期,第30～50页;宋华琳:《中国食品安全地方标准法律制度研究》,载《北京行政学院学报》2012 年第6 期,第14～19 页;刘云:《论我国食品安全标准的法律制度及其改革》,载《法治社会》2018 年第3 期,第71～78 页。、法律效力〔4〕宋亚辉:《食品安全标准的私法效力及其矫正》,载《清华法学》2017 年第2 期,第155～175页;高秦伟:《私人主体与食品安全标准制定 基于合作规制的法理》,载《中外法学》2012 年第4 期,第721～741 页;汪江连:《行走于破解与重构之间——我国食品安全标准“强制性”的规范法学解读》,载《行政与法》2009 年第8 期,第71～74 页。等方面,而关于食品安全民事诉讼方面的研究又多关注法律适用,对于食品安全标准的体系性理解、法律属性、证明责任分配、推理论证等问题鲜有探讨。本文拟将标准化理论与审判实践相结合,以食品安全标准在民事案件司法适用中存在的主要问题为出发点,初步构建起关于食品安全标准的适用规则,推动食品安全标准的规范适用与食品安全法治水平的进一步提高。

一、食品安全标准在民事裁判中的不当适用

在涉及食品安全标准的民事诉讼中,多数当事人之间为合同关系,原告提起诉讼的请求权基础主要有两种类型:一种是依据《食品安全法》第148条第2 款〔5〕《食品安全法》第148 条第2 款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”主张涉案食品不符合食品安全标准,要求生产者或经营者退货退款并向其支付价款十倍的赔偿金,增加赔偿的金额不足一千元的,要求支付一千元;另一种是当事人通过合同约定执行的食品安全标准或在合同内容不明的情况下依据《民法典》第511 条〔1〕《民法典》第511 条规定:“当事人就有关合同内容约定不明确,依据前条规定仍不能确定的,适用下列规定:(一) 质量要求不明确的,按照强制性国家标准履行;没有强制性国家标准的,按照推荐性国家标准履行;没有推荐性国家标准的,按照行业标准履行;没有国家标准、行业标准的,按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。……”第1 项(注:原为《合同法》第62条第1 项〔2〕《合同法》第62 条规定:“当事人就有关合同内容约定不明确,依照本法第六十一条的规定仍不能确定的,适用下列规定:(一) 质量要求不明确的,按照国家标准、行业标准履行;没有国家标准、行业标准的,按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。……”,《民法典》在此基础上有修改) 将食品安全标准作为确定食品质量的最重要依据,进行索赔。其中第一种案件类型最为常见。根据《食品安全法》第148 条第2 款的规定,认定生产者或经营者承担惩罚性赔偿,需要同时满足几个条件:①主体资格:生产者或经营者;②不符合食品安全标准;③经营者“明知”;④不存在但书的除外情形,即“食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”。满足前三个条件是适用但书的前提。由于主体资格取决于商事主体的客观行为,因此往往不会有争议。《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》亦作出了对于“明知”此一主观要件进行客观化认定的尝试。唯独对于食品安全标准的符合性认定,审判实践中因缺乏对于食品安全标准的统一适用规则而暴露出一些问题,甚至造成了许多类案不同判的尴尬案例。对于食品安全标准的适用主要存在以下几个方面的问题:

(一) 将食品安全标准与其他相近概念混淆

在食品安全民事纠纷案件的司法实践中,法院经常将食品安全标准与一些相近的基本概念混淆,其中最为常见的错误就是将食品标准等同于食品安全标准。食品标准是指一定范围内为达到食品质量、安全、营养等要求,以及为保障人体健康,对食品及其生产加工销售过程中的各种相关因素所作的管理性规定或技术性规定,〔3〕国家标准化管理委员会农轻和地方部编:《食品标准化》,中国标准出版社2006 年版,第13 页。属于食品安全标准的上位概念。按照《食品安全法》第25 条的规定,“食品安全标准”亦是“食品强制性标准”的代名词。除食品安全标准外,食品标准还包括食品行业标准、食品团体标准等内容。食品安全标准是食品生产经营者必须遵守的最低要求,是食品能够合法生产、进入消费市场的门槛。其他非食品安全方面的食品标准为食品生产经营者自愿遵守的,可以为组织生产、提高产品品质提供指导。因此,一些判决认为GB/T23968-2009 《肉松》“属于认定食品安全的强制性标准之一”,〔1〕如北京市顺义区人民法院(2017) 京0113 民初17838 号民事判决书、北京市第三中级人民法院(2017) 京03 民终9251 号民事判决书。显然理解错误。

另一个常见的错误,就是混淆企业标准与食品安全标准之间的关系。《食品安全法》虽然在其第三章“食品安全标准”项下明确了国家对于企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准的鼓励态度,〔2〕《食品安全法》第30 条规定:“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,在本企业适用,并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。”但是对于未违反食品安全国家标准但违反了企业标准的行为是否属于《食品安全法》第148 条第2 款规定的“不符合食品安全标准的食品”,并未作出明确规定。在审判实践中对于企业标准与食品安全标准之关系的认识并不一致。例如,有的判决〔3〕重庆市第一中级人民法院(2017) 渝01 民终7648 号民事判决书。将涉案食品违反企业标准作为不符合食品安全标准的理由之一,而有的判决〔4〕湖北省荆州市中级人民法院(2019) 鄂10 民终1852 号民事判决书。含糊其辞,认为符合国家标准但不符合企业标准的情况系“消费性误导,不涉及食品安全”,故并不直接由此推导出不符合食品安全标准。

(二) 举证责任分配不均

举证责任,是指当事人对其在诉讼中所主张的案件事实,应当提供证据加以证明,并在案件事实真伪不明时应当由该当事人承担不利诉讼后果的责任。在诉讼开始阶段或者在每一次证据调查过程中几乎都会涉及该问题。〔5〕[德] 普维庭:《现代证明责任问题》,吴越译,法律出版社2006 年版,第10 页。在食品安全民事纠纷案件中,对于当事人关于食品安全标准的举证责任分配不均的现象,主要体现在如下两个方面:

一是有的法院并未要求原告完成初步的食品安全标准的举证责任。这是法院对于食品安全标准的概念及法律属性的理解不同所导致的结果。根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第6 条规定,“食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任”。就其内容而言,可以说,对于原告认为涉案食品不符合食品安全标准故而主张惩罚性赔偿的案件中,上述规定并未免除原告的初步证明责任,因此原告仍然应该就其所主张的涉案食品究竟不符合哪一项食品安全标准进行举证。然而,在一些食品安全民事案件尤其是涉及食品标签的诉讼中,原告仅依据《食品安全法》对未标生产日期、中英文标签不一致或存在漏标项等进行举证,而没有指出其所主张的涉案食品违反的食品安全标准的具体名称与条款,同时法官也未予以释明,而是径自作出判断。这在一定程度上助长了滥诉行为的发生,亦不利于诉讼利益的平衡。

二是在同案或类案中法院分配给当事人的具体的举证责任不一致。由于对于食品安全标准具体内容的理解不同,导致了裁判者对于既有证据证明力大小的判断不同,进而影响了接下来的举证责任分配。以关于宝蓝吉柠檬汁的纠纷为例,该品牌柠檬汁在外包装上标注了“配料:100%浓缩柠檬汁、抗氧化剂:焦亚硫酸钾”,自2014 年至2019 年,共有8 个案件〔1〕案号分别为北京市第一中级人民法院(2018) 京01 民终4524 号,北京市第二中级人民法院(2018) 京02 民终6625 号、(2018) 京02 民终7998 号、(2018) 京02 民终9800 号、(2019) 京02 民终10283 号、(2019) 京02 民终10285 号,北京市第三中级人民法院(2018) 京03 民终9579 号、北京市丰台区人民法院(2019) 京0106 民初20622 号。的购买者以上述食品违法添加焦亚硫酸钾从而违反GB2760-2014 《食品安全标准 食品添加剂使用标准》(以下为行文方便,省略标准名称中的“食品安全标准”内容) 为由起诉要求十倍赔偿价款。其中5 个案件的生效判决〔2〕案号分别为本页脚注[1] 中6625、7998、9800、10283、10285 号案件民事判决书。认为在浓缩果蔬汁(浆) 中添加焦亚硫酸钾的行为构成违法添加,若经营者无法提供证据证明其具备免责事由,则须承担退款并十倍赔偿的责任;其余3 篇生效判决〔3〕案号分别为本页脚注[1] 中4524、9579、20622 号案件民事判决书。则认为上述行为并不是标准中明确禁止的行为,在原告未提供其他证据的情况下,无法证明涉案食品违反食品安全标准。值得注意的是,裁判者们所依据的标准均为GB2760-2014 《食品添加剂使用标准》与GB/T31121-2014 《果蔬汁类及其饮料》。〔4〕根据GB/T31121-2014 《果蔬汁类及其饮料》,浓缩果蔬汁(浆) 与果蔬汁(浆)、果蔬汁(将) 类饮料属于不同的类别。而GB2760-2014 《食品添加剂使用标准》中在允许使用的食品名称处写有果蔬汁(浆)、果蔬汁(将) 类饮料,同时果蔬汁(将) 类饮料一栏后的备注中规定“最大使用量以二氧化硫残留量计,浓缩果蔬汁(浆) 按浓缩倍数折算……”。上述内容既可能被理解为,允许使用的食品名称无浓缩果蔬汁(浆) 即为不允许添加该类食品,又可能因备注中出现了浓缩果蔬汁(浆) 而被理解为未禁止添加该食品。不难看出,由于对前述两个食品安全标准的理解不同,法官对于举证责任是否转移至另一方当事人作出了不同的判断,进而产生了不同的判决结果。

(三) 对食品安全标准之认证缺乏严密性

认证是指审判人员在当事人双方质证、辩论后,对庭审中出示的证据材料的客观性、关联性、合法性进行分析判断,从而确认其能否成为案件定案根据的诉讼活动。〔1〕宋朝武主编:《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社2011 年版,第223 页。在实践中,法院对食品安全标准之认证缺乏严密性,主要是在逻辑推理方面上有所忽视,具体而言,表现在如下两个方面:

一方面,法院对于食品安全标准与食品推荐性标准的关联性的忽视。食品安全标准作为一种技术要求,通过《标准化法》与《食品安全法》的规定具有了强制执行力,并通过引致条款的设置规定了违反食品安全标准所要承担的法律责任。但是食品推荐性标准并不具备强制性。推荐性标准的某些条款在一些情况下被纳入食品安全标准的范畴是来源于后者的援引。一些判决在未阐明二者联系的情况下径自援引食品推荐性标准,属于忽略证据之间关联性的不当做法。仍以涉及宝蓝吉柠檬汁的纠纷为例,前文所述8 篇判决均引用了GB/T31121-2014 《果蔬汁类及其饮料》,但对于为何要适用该推荐性标准中的食品分类,却无一判决进行阐述。

另一方面,法院以追求实质正义为名省略了推理过程。最高人民法院指导案例23 号“孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案”并未对超出保质期的食品违反了何种食品安全标准的哪一条进行审查认证,而是直接认定此类食品不符合食品安全标准。查阅中国裁判文书网,全国法院2016 年至2019 年审结的因所买食品超过保质期而要求惩罚性赔偿的二审案中,多数判决同上述指导性案例一样直接断定超过保质期的食品不符合食品安全标准。虽然超过保质期的食品可能为食用者带来健康隐患,且《食品安全法》第34 条规定了经营超过保质期的食品应当被处以行政处罚,〔2〕《食品安全法》第34 条规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:……(十) 标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂。”第124 条规定:“违反本法规定,有下列情形之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证:…… (五) 生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂……”但是在判断民事赔偿责任时,仍需要在现行法框架下严格按照《食品安全法》第148 条第2 款〔1〕《食品安全法》第148 条第2 款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”的规定进行认定。

综上所述,食品安全标准在民事裁判中的不当适用主要体现为法院将食品安全标准与其他相近的概念混淆、对食品安全标准在当事人之间的举证分配失当,以及对食品安全标准认证过程的粗放与判决说理的不充分。而这些问题之所以存在,表面上是由于法院对食品安全标准的概念和性质不熟悉,实则源于标准与法律两类规范的融合与碰撞。因此,欲要解决食品安全标准在司法实践中的适用乱象,就有必要深入分析食品安全标准司法适用问题产生的理论根源。

二、食品安全标准司法适用问题产生之因由

食品安全标准作为食品领域的与食品安全有关的强制性标准,既是标准作用于私法领域的一个缩影,具有标准与法律相互作用的共性,又存在区别于其他领域标准及其他食品标准的个性问题。食品安全标准虽然通过法律的引致条款进入法的系统,产生私法效力,但是我国食品安全标准本身为外在于法的规范系统,由此导致精通法律的裁判者对此并不精通。同时,食品安全标准与法律也有诸多相似之处,致使食品安全标准的法律属性难以分辨。

(一) 食品安全标准通过概括指示的方式进入法律

所谓“标准”,是指通过标准化活动,按照规定的程序经协商一致制定,为各种活动或其结果提供规则、指南或特性,供共同使用和重复使用的文件,〔2〕GB/T20000.1-2014 《标准化工作指南 第1 部分:标准化和相关活动的通用术语》。亦指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。〔3〕此为《标准化法》第2 条规定。标准并不会自动调整人们的权利义务,除了被当事人约定遵守以外,只有通过被法律援引才能对社会产生普遍的约束力与法律效力。法律引进标准主要有逐字并入、直接援引标准的具体名称、概括指示某一类标准等模式。

在立法中构建食品安全制度体系是世界上主要国家和地区的通行做法,但将标准引入法律的方式各不相同。《澳新食品标准法典》(Food Standards Australia New Zealand Act) 为适用于澳大利亚和新西兰两国的食品标准法典,该法典是单个食品标准的汇总,属于将标准文本直接引入法律;〔1〕刘少伟:《国际食品法典研读》,华东理工大学出版社2016 年版,第300 页。加拿大《食品药品法》(Food and Drug Act) 为概括提及标准,加拿大《食品药品条例》(Food and Drug Regulations) 则是对《食品药品法》的细化,是具体的执行要求,属于对于标准的逐字引入;〔2〕如加拿大《食品药品法》6.1 (1) “必要时,总督有权依法指定针对某种食品规定的标准,以防止对该食品的消费者或购买者的健康造成损害。”摘自国家质检总局标准法规中心编译:《加拿大食品标签法规》,中国质检出版社2013 年版,第9 页。作为美国食品安全法律的核心,《食品、药品和化妆品法》对于食品中有毒成分的法定计量、农产品中杀虫剂和其他化学品的残留量和管理进行了具体规定;〔3〕刘少伟:《国际食品法典研读》,华东理工大学出版社2016 年版,第176 页。欧盟的《通用食品法》引用了欧盟指令的具体名称;〔4〕如欧盟《通用食品法》“鉴于”部分(6) 规定:“水同其他食品一样被直接或间接摄取,因此也可能引起对消费者的化学和微生物的污染。人类的饮用水质量标准已在EEC 指令80/778 和EC98/83 中规定,参考EC 指令98/83 第6 条已足够。”日本《食品卫生法》亦直接规定了标准的具体内容。〔5〕如根据日本《食品卫生法》第19 条:“卫生、劳动和福利部长从公共卫生的角度出发,可在听取制药事务和食品卫生理事会的意见后,制定必要的标准,对拟出售的食品或食品添加剂,或根据前一条第1 款的规定制定规格或标准的器具或容器/包装进行标识)。任何人不得出售、展示意图出售或在商业中使用根据前款规定已制定标签标准的任何食品、食品添加剂、器具或容器/包装,除非其标签符合既定标准。”

我国的食品安全标准作为标准大家庭中的一个“子目”,除了系统地出现在《食品安全法》(46 次) 以外,还散见于我国《刑法》(1 次)、《食品安全法实施条例》(10 次)、《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》(24 次)、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(20 次) 等法律法规和司法解释。

由于我国的法律与标准属于两个不同的体系,食品安全标准均是通过概括指示设置引致条款的方式被前述法律规范引用。也就是说,法律只是笼统地规定了相关权利义务的适用条件为遵守或违反食品安全标准,但并未指明具体的食品安全标准名称,更没有明确具体的食品安全标准的详细内容。这一方面有利于食品安全标准在食品安全法规范社会行为中发挥积极作用,将法律的稳定性与食品安全标准可随经济社会发展随时调整的灵活性相结合;但另一方面也客观上造成了在适用法律相关条款时由于对食品安全标准不够熟悉而出现适用错误与理解偏差。

(二) 食品安全标准与其他标准“和而不同”

与主要发达国家在法律法规中通过吸纳民间机构制定的标准而赋予标准强制执行力的“自下而上”的做法不同,〔1〕关于美国、欧盟、加拿大和日本食品安全标准的制定机构及程序,可参见纪新:《中外国际贸易食品安全标准的比较研究》,大连海事大学出版社2015 年版,第1～32 页。我国的标准化法治是从中央行政机关制定标准并通过法律赋予其法律效力,从而使标准“自上而下”发挥作用开始的。

包括食品安全标准在内的我国标准自成体系,客观上对于非标准化领域的人士理解标准造成障碍。标准化有一套相对独立的话语体系,其中标准引用的层级关系即为标准规范表达〔2〕柳经纬:《论标准对法律发挥作用的规范基础》,载《行政法学研究》2021 年第1 期。的一个特点。根据GB/T1.1-2020 《标准化工作导则 第1 部分:标准化文件的结构和起草原则》,“规范性引用的文件内容构成了引用它的文件中必不可少的条款”。换句话说,为了避免重复规定,标准与被引用的标准构成了适用于特定标准化对象的标准体系。在通过引用方式形成的标准体系里,存在着标准引用的“俄罗斯套娃”式层级关系。例如,GB14963-2011 《蜂蜜》第3.4 “污染物限量”规定,“污染物限量应符合GB2762 的规定”。而GB2762-2017 《食品中污染物限量》第4.1.2 对于包括蜂蜜在内的食品中的铅限量指标规定“按GB5009.12 规定的方法测定”。查阅GB5009.12-2017 《食品中铅的测定》规定,在用石墨炉原子吸收光谱法测定食品中的铅含量时,所用试剂“均为优级纯,水为GB/T6682 规定的二级水”。GB/T6682-2008 《分析实验室用水规格和试验方法》为国家推荐性标准,并非食品安全标准。可见,食品安全标准与其他标准互相衔接,统一于我国的标准化体系之中。科学领域的专业词汇以及标准化领域的复杂体系,对于法律人来讲难免生疏。

同时,食品安全标准自成严密体系,涵盖内容广泛,横跨食品化学、食品检验、微生物学、毒理学、食品安全学等多个学科,理解时有一定的专业壁垒。《食品安全法》通过列举的方式规定了食品安全标准应当包括的内容,〔1〕《食品安全法》第26 条规定:“食品安全标准应当包括下列内容:(一) 食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;(二) 食品添加剂的品种、使用范围、用量;(三) 专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;(四) 对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求;(五) 食品生产经营过程的卫生要求;(六) 与食品安全有关的质量要求;(七) 与食品安全有关的食品检验方法与规程;(八) 其他需要制定为食品安全标准的内容。”涵盖食品的生产、加工、运输、销售、检测等各个环节。现行有效的食品安全国家标准有13 个类别,共1311 项。〔2〕此为食品安全标准监测与评估司公布的截至2020 年10 月的数据,载http://www.nhc.gov.cn/sps/spaqmu/202010/0aea1b6b127e474bac6de760e8c7c3f7.shtml,最后访问日期:2021 年2 月27日。根据国家卫生健康委员会2020 年公布的《食品安全国家标准目录》,我国食品安全国家标准的类型包括:通用标准12 项、食品产品标准70 项、营养与特殊膳食食品标准9 项、食品添加剂质量规格标准604 项、食品营养强化剂质量规格标准50 项、食品相关产品标准15 项、生产经营规范标准30 项、理化检验方法与规程标准229项、微生物检验方法与规程标准32 项、毒理学检验方法与规程标准28 项、农药残留检测方法标准116 项、兽药残留检测方法标准38 项、(拟) 被替代标准78 项等。每一项标准都是科学技术研究和生产经验总结的产物,食品安全标准的制定过程大量地应用了与各项技术要求相关的学科知识与技术条件。〔3〕纵伟、郑坚强主编:《食品卫生学》(第二版),中国轻工业出版社2019 年版,第314 页。

法律的抽象规定一定程度上对于部分法律界人士错误识别食品安全标准起了推波助澜的作用。根据《标准化法》第10 条规定,“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制定强制性国家标准”。《食品安全法》除上文提到规定了食品安全标准应当包含的内容外,还于第25 条规定,“食品安全标准是强制执行的标准。”仅根据上述法律规定,部分不了解标准的人将食品安全标准理解为涉及食品安全的标准。虽然《食品安全法》对于食品安全进行了定义,〔4〕《食品安全法》第150 条规定:“……食品安全,指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害……”但仍为以一般人的视角对于食品安全作出有差别的理解留下了空间。

准确识别食品安全标准,不能仅根据法律法规及相关规范性文件,而是还需要结合标准化的知识。最直接的识别方法是根据标准的名称及编号。每一项食品安全标准都标明了“食品安全国家标准”或“食品安全地方标准”字样,并且如同自然人的身份证号、法人的统一社会信用代码一样具有唯一的编号。食品安全国家标准的编号均为“GB”+“顺序号”+连接号“-”字线+“发布年份”的形式,如 GB2760-2014 《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》、GB7718-2011 《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》。与之类似,食品安全地方标准由代号、顺序号和年代号三部分组成。所不同的是,食品安全地方标准的代号是由字母“DBS”加上省、自治区、直辖市行政区划代码前两位数加斜线组成。〔1〕参见《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》(国卫办食品函[2019] 556 号)。此外,还可以查阅国家卫生健康委员会和省级地方卫生健康委员会公布的食品安全标准目录。

(三) 食品安全标准的性质分歧

在诉讼过程中,由当事人负责就其主张的事实提供证据加以证明,法律的检索和适用属于法院职权的范畴。证据在诉讼中属于具有法定形式的能够证明案件事实的一切材料。〔2〕陈光中主编:《证据法学》(第三版),法律出版社2011 年版,第143 页。由于食品安全标准与法律具有强制性、规范性、体系性等诸多相同点,因此认为食品安全标准属于法律规范的大有人在。食品安全标准在法律性质上究竟属于证据还是法律,对于法院在民事裁判中对食品安全标准的选择适用及对当事人的举证责任分配有很大影响。

食品安全标准是众多标准中的一种类型。尽管如前文所述,标准与法律在形式与规范性方面具有差异,但标准究竟属于证据材料抑或法律规范,在司法实践中一直存在争议。多数最高院判决〔3〕如中华人民共和国最高人民法院(2015) 民提字第58 号民事判决书、(2015) 民申字第386号民事裁定书、(2014) 民申字第1782 号民事裁定书。认为标准是证据,具有证据的效力,但是亦有个别地方法院将标准直接作为法律予以援引。〔4〕(2016) 辽0105 民初2855 号民事判决书载明:“根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第四十四条、第一百零七条,《社会生活环境噪声排放标准》《GB22337-2008》第4.2.1 条之规定,判决如下……”《国家版权局版权管理司关于标准著作权纠纷给最高人民法院的答复》(权司[1999]50 号) 与《最高人民法院知识产权审判庭关于中国标准出版社与中国劳动出版社著作权侵权纠纷案的答复》(1999 年11 月22 日[1998] 知他字第6 号函) 也都明确指出“强制性标准是具有法规性质的技术性规范,推荐性标准不属于法规性质的技术性规范”。〔1〕《国家版权局版权管理司关于标准著作权纠纷给最高人民法院的答复》,载http://pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=76309&Db=chl,最后访问日期:2019 年8 月11 日。

具体到食品安全领域,《食品安全法》对于食品安全标准的性质并没有进行明确,司法实践中法院的处理也未尽一致。多数案件中,国家标准和行业标准均作为证据材料参与庭审举证质证程序,法官在生效判决中结合当事人所提交标准的具体内容对于涉案食品是否符合食品安全标准进行实质审查。个别案件中,法院将食品安全标准作为类似于法律法规的规范性文件进行适用。如北京法院参阅案例第32 号“上诉人沈凯与被上诉人北京物美大卖场商业管理有限公司、北京物美大卖场商业管理有限公司惠新西街店买卖合同纠纷”〔2〕北京市第三中级人民法院(2015) 三中民终字第16206 号民事判决书。一案中,行业标准并非当事人提交的证据,而是法官主动查明,认为涉案蜂蜜未标注其实际执行的行业标准,并不违反食品安全标准。该案中,法院引用了当事人主张之外的标准论证涉案食品是否符合食品安全标准,其实质是将食品安全标准当成了法律一类的规范,认可了法律属性论。上文提到的一些案件中的法官在原告并未指出其所主张的涉案食品违反的食品安全标准的具体名称与条款的情形下,径直作出判断,亦是食品安全标准法律属性论的体现。

笔者认为,食品安全标准的法律性质究竟为何,应从标准与法律两者的相互比较中获得。具体来说,笔者将从法的形式、标准的效力来源以及标准之间的内在联系这三大方面来论证食品安全标准应属于证据的范畴。标准并非当代中国法的形式。所谓法的形式,是指法的具体的外部表现形态。它是经特定的国家机关依照法定职权和程序制定或认可的具有不同法律效力和地位的法的不同表现形式。根据现代法治原理,只有法才可以对公民设定强制性义务。我国《民事诉讼法》第2 条规定,“中华人民共和国民事诉讼法的任务,是……分清是非,正确适用法律”。那么,哪些属于“法”?根据《立法法》的规定,我国法的形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等。总体而言,当代中国法是一套以宪法为金字塔顶端的效力等级系统。《标准化法》第2 条第1 款规定,标准是指“农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。也就是说,标准属于技术要求,并非我国法的形式,不属于法律的范畴。其次,标准的规范效力来自法律的赋予。“法律是一个社会规则体系”,〔1〕[英] 哈特:《法律的概念》,许家馨、李冠宜译,法律出版社2018 年版,第XV 页。但并非所有的规则都能够被纳入法律的范畴。法与标准在规范属性、制定主体、制定程序以及实施和监督检查等方面均存在明显的区别。法由国家强制力保证实施,而标准只有融合进法律,才能具有法律效力。食品安全标准尽管具有科学和技术层面的意义,但其本身 “只具有作为案件事实认定依据的意义,而不具有判定当事人行为违法性的法律依据的意义”,〔2〕柳经纬:《合同中的标准问题》,载《法商研究》2018 年第1 期,第127～136 页。是《标准化法》〔3〕《标准化法》第2 条第3 款规定:“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”和《食品安全法》等法律的规定赋予了食品安全标准约束力和强制力。最后,将包括食品安全标准在内的强制性标准与推荐性标准割裂开谈性质并不妥当。强制性标准与推荐性标准在内容上互相引用,统一于我国的标准体系。出于制定标准的经济性与便捷性的考虑,食品安全标准引用其他食品标准、行业标准是比较常见的现象。如GB14963-2011 《蜂蜜》3.2 规定,蜂蜜色泽项目感官要求的检验方法“按SN/T0852 (即《进出口蜂蜜检验规程》) 的相应方法检验”。而推荐性的食品标准也常引用食品安全标准作为其内容的一部分,如GB/T22291-2017 《白茶》5.4.1 规定:“污染物限量指标应符合GB2762 的规定。”若单独将强制性标准列为法的范畴,而将推荐性标准视为证据材料,必然割裂了强制性标准与推荐性标准的内在联系,破坏其整体性,在适用中造成麻烦。因此,食品安全标准应属于证据的范畴。而且,根据我国民事诉讼法对于证据形式的分类,食品安全标准作为一类技术要求,以其内容来证明案件事实,应当属于书证。

三、食品安全标准的适用规则

经过新中国成立后不断的积累、整合与修订,我国已经形成了门类比较齐全、结构相对合理、具有一定配套性和系统完整性的食品安全标准体系。尤其是食品安全标准亦通过引致条款进入《食品安全法》后,成为民事案件中进行法律评价、确定当事人权利义务的重要的技术支撑与事实依据。然而,正如前文所述,食品安全标准在司法裁判中存在适用不当的乱象,因此,探索并建立起一套行之有效的适用规则,对于推动食品安全民事案件的规范审理、类案裁判尺度统一具有重要意义。

如前文所论证的,食品安全标准可以理解为以保证食品安全的统一技术要求为内容的规范性文件,其本质上为一种证据。在建构食品安全标准之司法适用规则之时,应立基于食品安全标准的内涵和法律性质,从以下方面着手:

(一) 加强食品标准的体系性理解

食品安全标准是一个抽象的概念,具体指代共1311 项具体的标准。强制性标准与推荐性标准在内容上互相引用、渗透,稍不注意即会引起混淆。而且,不论强制性的食品安全标准,还是推荐性的行业标准、团体标准,都可能被企业选定为其声明自愿执行的企业标准,进而可能在当事人之间产生争议。因此,在食品安全标准的适用中仅了解食品安全标准远远不够。加强食品标准的体系性理解是审理涉食品安全标准民事诉讼案件的前提条件。

首先,应当明确食品标准与包括食品安全标准在内的下辖概念之间的区别与联系。食品标准的内涵远比食品安全标准更为广泛。从其规范的对象性质来看,食品标准可分为食品技术标准和食品管理标准。按实施效力,食品标准分为强制性食品标准即食品安全标准与推荐性的食品标准。推荐性的食品标准绝大多数与食品安全关系不大,或者标准的制定者出于经济、技术等方面的综合考虑未将其纳入食品安全标准的范畴。如供销合作行业标准GH/T18796-2012 《蜂蜜》就经历了由行业标准成为国家标准GB18796-2005,后来由于食品安全国家标准GB14963-2011 《蜂蜜》的发布,被修订为现在的行业标准。根据《标准化法》并结合我国目前的实际情况,推荐性的食品标准主要有食品推荐性国家标准、食品行业标准、食品推荐性地方标准。〔1〕根据《标准化法》的立法本意,标准按照实施效力进行分类只适用于政府制定的标准。而团体标准、企业标准属于市场主体自主制定的标准,故没有在此列出。参考《标准化法》第2 条第2 款:“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。”同时参考甘藏春、田世宏主编:《中华人民共和国标准化法释义》,中国法制出版社2017 年版,第29～30 页。例如,GB/T22291-2017 《白茶》为食品推荐性国家标准,前述GH/T18796-2012 《蜂蜜》为食品行业标准,中国水产流通与加工协会会同三文鱼分会成员单位共同起草的《生食三文鱼》则属于食品团体标准。根据《标准化法》和国家市场监督管理总局发布的《地方标准管理办法》的相关规定,亦可以制定推荐性的食品地方标准。

其次,应当明确企业标准与食品安全标准之间的关系。在美国、日本等发达国家,企业标准除为其本单位所需外,还有助于积累大量为较高级别标准所必需的实际资料和经验。〔1〕[印] 魏尔曼博士:《标准化是一门新学科》,中国科学技术情报研究所编辑,科学技术文献出版社1980 年版,第83 页。企业标准、商业联盟标准作为私人标准,通过第三方认证实施,是农业企业价值链的主要食品安全治理工具之一。〔2〕Elena Fagotto,Private roles in food safety provision:the law and economics of private food safety,37 European Journal of Law and Economics.83,83 (2014).对于我国来说,鼓励企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,对于培育市场主体自觉性、形成健康向上的市场环境的积极意义不言而喻。若对于生产、经营符合食品安全标准但违反了自身企业标准的行为进行惩罚性赔偿,显然会挫伤市场主体自我提升的积极性。我国司法机关在以往的著述中曾有“食品安全企业标准”的表述〔3〕最高人民法院民事审判第一庭编著:《最高人民法院关于食品药品纠纷司法解释理解与适用》,人民法院出版社2015 年版,第96 页。,对于审判实践存在一定程度的误导。但这种状况在2019 年以来得到改善。最新的《食品安全法实施条例》第74 条有“符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准”的表述。2020年12 月8 日发布的《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释(一)》亦将食品安全标准与生产者或者销售者承诺的质量标准予以区分。因此,食品符合食品安全标准但未达到企业标准,生产者或者销售者无须按照《食品安全法》第148 条的规定承担赔偿责任,但可能要在《消费者权益保护法》及《民法典》合同编的框架下承担相应的责任。

(二) 合理分配对食品安全标准的举证责任

我国学界目前普遍认为,应当从行为与结果两个角度理解证明责任:一是“谁主张谁举证”,即“行为责任”;二是若不尽到举证责任,则应当在案件事实处于真伪不明的状态下承担败诉的风险,即“结果责任”。由于涉及食品安全标准的民事诉讼绝大多数为当事人依据《食品安全法》第148 条第2款主张惩罚性赔偿,故此处仅讨论该类案件中关于食品安全标准的举证责任分配。

其一,原告应就涉及的食品安全标准进行举证。此为行为意义上的举证责任,是由证明责任分配的基本原则与食品安全标准的法律属性决定的。《民事诉讼法》第64 条第1 款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”食品安全标准属于一种证据材料,理应由原告对于涉及的食品安全标准具体条文进行举证。比如,在原告依据《食品安全法》第148 条第2 款向经营者主张赔偿责任的案件中,就“不符合食品安全标准”此一要件,其需要初步证明:①食品的某一方面特征不合格;②该特征不符合的食品安全标准的名称及条款。如果原告提供的证据能够初步证明以上两点,行为意义上的证明责任就由作为经营者的被告承担。假设被告提供卫健委的文件证明原告对于前述标准的理解错误,涉案食品符合该标准,此证据就会使原告方证据的证明力受到削弱,原告需要进一步提供证据证明其主张。至此行为意义上的举证责任又转移到原告。

其二,原告应在真伪不明时承担败诉的风险。“行为责任”是一种动态的责任,随着证明过程的推进会在原、被告之间转移。而这种证明责任是否由一方转移至另一方当事人,主要取决于在对某一当事人提供证据进行质证的过程中,是否能够促使法官满足确信其心证的要求。〔1〕毕玉谦:《证明责任与证明责任分配规则——〈最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定〉主要问题透视之一》,载《法律适用》2002 年第4 期,第24～28 页。“结果责任”则不会发生转移,在诉讼开始时即作为一种潜在的可能性存在于原告方,诉讼终结时,一旦事实出现真伪不明的状态,依然由原告承担。如前文提到的关于宝蓝吉柠檬汁的案例,相关食品安全标准本身规定模糊,则不宜径直做有利于原告的解释。被诉销售者若能够证明涉案食品各项资质齐全,则应由原告承担不利的后果。

需要说明的是,由原告承担结果意义上的举证责任,与《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第6 条“食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任”的规定并不矛盾。上述规定从保护消费者利益、证明距离的远近出发,将关于食品质量的举证责任分配给了生产者和经营者。在原告因食用涉案食品遭受损害故而提起侵权之诉的情况下,由食品的生产者与销售者依据上述规定承担证明责任并无不妥。但是鉴于《食品安全法》第148 条第2 款规定的惩罚性赔偿责任的承担不以原告受到实际损害为前提,作为被告的生产者或经营者在食品“是否符合食品安全标准”真伪不明时不具有可归责的正当理由,因此仍应由原告承担结果意义上的证明责任,这在一定程度上也可以抑制滥诉行为的发生。

其三,关于标准的举证形式,《食品安全法》第31 条规定:“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准,供公众免费查阅、下载。”食品安全标准作为法律规定的具有强制执行力的技术要求,具有公共属性,企业标准亦相当于企业在生产经营方面作出的承诺,因此法律规定上述内容可通过公开渠道以免费的方式为公众获知。目前国家食品安全风险评估中心建立了“食品安全国家标准数据检索平台”(http://bz.cfsa.net.cn/db) 与“食品安全地方标准数据检索平台”(http://bz.cfsa.net.cn/db),国家标准化管理委员会建立了“企业标准信息公共服务平台”(http://www.qybz.org.cn) 供公众查阅。因此,法官具备核对、查验的条件。故在一般情况下,应当由当事人对于标准的名称、内容进行举证。特殊情况下,可以将食品安全标准与企业标准作为司法认知中“众所周知”的内容进行处理,由法院根据公开信息平台获取后进行核实。〔1〕根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉 的解释》第93 条规定,众所周知的事实,当事人无须举证证明,当事人有相反证据足以反驳的除外。

(三) 强化对食品安全标准认证的严密性

认证的过程,其实就是对于不同证据的证明力进行审查与判断的过程。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第88 条规定了综合认证规则:“审判人员对案件的全部证据,应当从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。”关于当事人提供的用以证明涉案食品是否符合食品安全标准的证据,法官的审查判断通常分为“三步走”:一是审查食品的参数或特性,二是审查适用的食品安全标准,三是对涉案食品是否符合食品安全标准进行事实判断。在认证的过程中,必须“囿于”标准且“深入”标准,不能脱离标准的框架随意适用,亦不可浮于表面想当然地推断。具体来说,法院在对食品安全标准进行认证时应注意以下方面:

首先,应严格按照食品安全标准的内容进行符合性审查。书证要想作为证据使用,首先必须进行确证,确保其为原件,这是最佳证据规则的内在要求。〔2〕刘静坤:《证据审查规则与分析方法》,法律出版社2018 年版,第115 页。食品安全标准作为一类书证,法院应当对其真实性进行核对,并全面理解标准的内容与效力。食品安全标准是强制执行的标准,但也并非每条标准都具有强制执行的效力。如GB28050-2011 《预包装食品营养标签通则》虽然属于强制性标准,但条文中有“强制标示内容”与“可选择标示内容”,其中“5.1 除上述强制表示内容外,营养成分表中还可选择表示表1 中的其他成分”,即表明该条款系生产经营者可选择适用的,并不具有强制性。故在审查标准时切不可浅尝辄止,而应严格按照食品安全标准的内容判断。

其次,应注意食品安全标准与食品标准的衔接。在判断涉案食品是否符合食品安全标准的过程中,推荐性的食品标准并不当然具有证明力。只有当其被食品安全标准援引,才能成为判断涉案食品是否符合食品安全标准的依据。如关于食品的名称,GB7718-2011 《预包装食品标签通则》4.1.2.1.1 规定:“当国家标准、行业标准或地方标准中已规定了某食品的一个或几个名称时,应选用其中的一个,或等效的名称。”一些食品的类别规定在食品推荐性国家标准中,如GB/T31121-2014 《果蔬汁类及其饮料》,故此标准便成为判断前述宝蓝吉柠檬汁所属食品类别的依据,如此一来,该推荐性标准中的食品名称部分便具有事实上强制执行的效力。

最后,应注意法律与标准之间的联系。法律与标准并不相同,但二者之间也并非毫无关联。标准通过法律牵线搭桥具有了法律效力,而包括食品安全标准在内的标准也存在“吸收”法律的现象,主要是将法律的原则和具体规范转换为标准的内容。〔1〕柳经纬:《标准与法律的融合》,载《政法论坛》2016 年第6 期,第20 页。例如,关于过期食品是否符合食品安全标准的问题,GB7718-2011 《预包装食品标签通则》4.1.7.1 规定“应清晰标示预包装食品的生产日期和保质期”,但并未对超过保质期的食品明确作出禁止售卖的规定。但是上述标准3.1 规定:“应符合法律、法规的规定,并符合相应食品安全标准的规定”,相当于用标准化的语言强调了法律法规的相应内容。至此,结合《食品安全法》第34 条第10 项的规定,“禁止生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂”,就足以认定生产经营过期食品不符合食品安全标准。

四、结语

《食品安全法》第148 条第2 款通过引致条款,将违反食品安全标准的行为纳入食品安全法的约束范畴。但是,法律精英与食品行业、标准化领域之间难以避免地存在专业壁垒,食品安全标准的结构体系与科学论述亦难以短时间内被精准理解。民事裁判中,食品安全标准绝非“口袋式”名词,不应被随意解释和套用。审判人员应当竭力避免“重法律轻标准”的做法,关注食品标准的体系性,严格区分关于食品安全标准的行为责任与结果责任,深入标准本身进行符合性审查,逐渐形成一套成熟的裁判规则,规范食品安全标准在民事裁判中的适用。

“处于不同社会经济水平的国家在粮食生产和消费方面将有不同的优先事项”,〔1〕Kim,Yi Seul,Encouraging Food Safety Standard Negotiations in the One-Belt-One-Road Initiative,2 Int'l Comp.,Policy &Ethics L.Rev.475,479 (2018-2019).飞速发展的中国对于食品安全的要求必然也会不断提升。在大力倡导发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性与战略性作用的大背景下,食品安全标准作为最底线的食品标准,对于建立与维护我国“从农田到餐桌”的食品安全保障体系意义重大。食品安全标准的规范适用是推动我国食品安全法治化水平提升的关键环节。司法实践中应注重对于食品安全标准进行深入地学习与分析,如此才能更好地发挥司法对于食品行业健康发展的匡正、指引作用。