《中国城轨口述历史》焦桐善访谈录：与时俱进，城轨交通研究一直在路上

焦桐善：听闻中国城市轨道交通协会要做《中国城轨口述历史》，我特别高兴，这段历史确实需要回忆、记录。回望过去几十年的发展，是很有意义的事情。我国的城市轨道交通，我分了几个阶段：起步阶段、发展阶段和快速发展阶段。

起步阶段，是以施仲衡院士为代表的北京城建院、铁科院、土建所、中车长客等一大批人为主力，开展筹建工作的，比如上海的王振信。上海在1956年成立筹建处，北京也差不多在那个时候。20世纪80年代初，我参加了交通发展战略研究工作，其中对于城市轨道交通的走向，存在很大争议。当时政策只有一句话——在特大城市发展城市轨道交通。我进入地铁行业时，北京地铁一环一线、只有大概50公里，上海地铁1号线还没建成，广州地铁1号线还没开工。

改革开放以后，我体会有两条：第一，先评估，后决策；第二，三千万元以上的项目，必须经过中国国际工程咨询公司评估。

1993年1月24日，原国家计委人事司邹家华任命我为中国国际工程咨询公司社会事业部主任。当时的社会事业部与国家计委的社会司相对应，负责城市给排水、垃圾处理、大的文体建筑（包括地铁）的评估工作。

上海地铁1号线和广州地铁1号线，由于是利用外资整车进口，造价相当贵，平均每公里6.8亿元。1995年1月28日，中央突然宣布在一段时间里停止城市轨道交通的建设，已经立项的不要签约，进行可研评估；已经开工的一律停止，这就是著名的“60号文件”。这里着重提到的“一段时间”到底多长，五年、十年还是多少年？没有定论。

1997年香港回归，我们就考虑能不能借势来打破这“一段时间”。我跟深圳地铁筹建办陈锡贤主任商量申报了一个课题，叫做《深圳-香港轨道交通接驳工程的研究》。我带队到香港做了详细调研，结果显示：解决香港和深圳过境旅客的交通现状已经迫在眉睫，在比较各种交通方式（公路、铁路、轻轨）后，建议深圳和香港为了满足急速增长的客流量，必须修建城市轨道交通。

主持人：我也参与了这段工作。当时香港要建新机场，深圳也在修建机场，就是黄田机场（现罗湖机场）。他们提议建一条轨道交通，从机场到现在的火车站，也就是深圳地铁1号线的雏形。当时规划是我做的，最早做出52公里线网，由高架、地下和地面组成，现在深南路上12米到16米的绿化带，就是那时规划留出来的。

焦桐善：我们接驳工程线路走向是罗湖到机场，实际上罗湖就是1号线到机场的延伸，皇岗则是4号线往北部的延长，这就是深圳地铁一期工程。1998年，深圳地铁1号线正式批准立项。

主持人：您曾是国产化协调小组成员，是专家组组长。请您讲讲城轨交通国产化的过程。

焦桐善：1998年11月24日，朱镕基总理指示，国产化率达到70%才能批准项目——这是国家城轨交通国产化启动会议，为地铁国产化吹响了号角。会议研究确定，成立城市轨道交通国产化的协调领导小组，组长牵头人是国家计委的包叙定，他担任过机械部部长，对这方面很熟悉。小组成员有建设部的副部长李振东，信息产业部的副部长曲维枝，铁道部的盛光祖，国家机械局张小虞（我国著名汽车专家，提出小汽车必须进入家庭的第一人），还有我。

当时，包叙定指定我为专家组组长，主要主持一场在国产化协调领导小组领导下，研究定点和国产化具体实施的封闭会议，不许跟外面接触，投票情况也不能够透露。会议参考的重要资料是朱镕基总理1998年11月那次会议提出的，由国家计委工业司于1999年1月8日向全国产业发的49份调查问卷中，回收了40份有效问卷（在一些限定条件下，有意愿并可承诺协助城市轨道交通进行国产化的企业可以提交）。我们就这40份问卷进行研究、打分、投票和分析。

会议开场是包叙定同志的讲话。我印象特别深刻，他讲了四条要求，处理好两个关系及五条具体任务。四个要求是：处以公心、力争公正、摆正关系、公平评审。处理好两个关系：一是处理好当前基础和国产化的关系，二是处理好国产化以后的提升和今后发展方向的关系。五条具体任务是：明确定点企业，实现70%国产化率，确定攻关项目，考虑到今后的预验收，对国家计委工业司写的国产化实施意见进行修改讨论。这是关于国产化的非常重要的会议，把城轨交通国产化都捋清楚了。会议结束后我们就根据讲话开始后继的具体工作，我、施仲衡、闫景迪、杨家齐、陈穗九、黄继荣、卢耀如等13人，在国务院第一招待所里封闭工作六天，日夜不休，最终形成专家组统一意见，向领导小组汇报。领导小组基本同意。

在专家组意见的指导下，我们开启了国产化道路。总结国产化成果，主要有以下几条：

第一，找出差距，明确方向。国产化，要找出差距，明确方向，车辆和信号系统是重点。我们计算国产化率的时候，车的VVVF就是车的动力部分不行，车的制动系统不行，车的大面的铝型材也不行，信号系统差得更远，怎么算都不能达到国产化标准。我问杨家齐，信号国产化率大概是多少，他说实话就是20%至30%。机电九个系统中，电梯、给排水、通信还有供电，这四个系统国产化率都可达到90%以上，但信号、自动售检票、监控系统、屏蔽门等其他五个系统都不行，这就明确了国产化的重点项目。在此基础上还要确定定点，以避免重复建设，用以保证在现有情况下能实现最佳的社会效益和经济效益。

第二，防止重复建设，确定定点企业。车辆一开始定点两家，长客和四方，第三家浦镇没有完全通过，后来才扩展到五、六家。车的制动系统是买国外的，找研究研发单位，后来由铁科院和山东青岛一个厂家定点。车的VVVF牵引传动系统的定点是株洲时代集团和上海电气集团跟阿尔斯通合资的企业。信号系统的定点是信号公司和南京十四所。

具体说说铝型材，A型车要19米，大型铝型材的压制是必然。当时以为只有重庆的一家西南铝加工厂（112厂），但后来出现两家（营口和青岛）民营工厂，本来定点只有一家，后来都发展起来，就扩展到三家。各个攻关项都明确定点，就明确了国产化的差距，也就明确了攻关目标。

第三，成立国产化办公室。为保证国产化率的实现，国家计委成立了国产化办公室。国家文件对业主有明确要求，立项时要认认真真地做好国产化实施方案，做可研报告一定要在落实和核实之后再确认签字。这对业主压力很大，都要认真做，这是实打实的，不做就通不过。

第四，规范国产化招投标工作。说到这里，有几个人不能忘：第一任国产化办公室主任张国宝，还有陈斌、陈建国、周南。招投标办公室确定招标名册，是由协会来做，一共105位专家。其中，牵引传动和整车方面有51位专家，信号方面54位。上述项目要组织招投标，牵引传动和整车必须在51位专家中选，信号就在54人中选。选完以后做出标书要送到工业司审查。工业司要抓招投标的规范，也是为了国产化项目在中央管控下进行。

第五，进口免税制度。项目在可研报告阶段，进口清单要在签字后报送国产化办公室，办公室委托中介组织核查。2002年的564号文件明确指出，要进行国产化清单审查，由中介组织评审。目前这项审查由中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会负责。一般我是负责人，再配一名专家组长，闫景迪、滕茂根或徐明杰，对报上来的项目进行免税审查。

头一批报上来的12条线，机电设备和车辆总造价282亿元，进口清单占81亿元，免税17.8亿元！其中，车辆信号进口环节的关税占17%，进口环节增值税占5%，免税比例共计22%。说明国家对城轨交通国产化的支持力度很大。12条线实施报告报送国产化办公室，国产化办公室委托我带队组织专家核审，完成后再返回国产化办公室，再报给国家计委规划司，规划司的周南在评审专家意见基础上完成免税确认书，之后发给海关，海关根据确认书放行。开始的几条线实际达不到70%的国产化要求，但也放行了，后来就好了。

国产化是渐进的过程，我们通过方法把关，还要通过有效方法促成。比如重庆跨座单轨交通2号线，在评审国产化率时评查过了75%，但并不包含单轨道岔和机电系统，那些都是日本的。我们只核查了车辆设备。

第六，完全自主知识产权B型车。由专业委员会牵头，组织长客、株洲所和大成信号公司一起研发完全自主知识产权的车辆——B型车。我们成立领导小组：谢正光，株洲所奚国华，还有我。下设四个工作组，第一个由北京地铁运营公司负责，根据北京地铁13号线编制自主知识产权车辆线路土建方面的技术标准；第二个是由株洲时代集团做牵引传动的方案和系统；第三个工作组由长客和北京大修厂负责整车设计和组装；第四个是由运营公司负责做试验大纲。这四个小组分别做出来四套东西，之后整车组装起来，把铁科院的制动系统和替代国外VVVF系统的株洲牵引传动系统等都装上去，在长客厂现场试运行，考核坡度下移、重车等各种条件下的运行能力，试验成功后再拉到北京13号线进行运行试验。从2002年到2006年一共跑了5万公里，测试成功。

第七，首台（套）政策。在国产化过程中，为实行研制成功项目产业化，还出台了首台（套）政策，鼓励业主使用新研制成功的设备或系统，不需要招投标。这很有意义，如北方交大的CBTC信号系统在亦庄线进行试验，CBTC我不专业，但看到那一摞国外第三方认证，心里踏实很多。最后试验成功。要赞扬和感谢宁滨、唐涛、郜春海、牛英明等人，从一定意义上说，他们是CBTC国产化的开创者。

第八，支持民营企业。上海嘉成是做屏蔽门的企业，屏蔽门跟车速和信号联在一起，是一套控制系统。上海嘉成的史和平是研究电梯安装的专家，我建议他在上海市科技委立项，我组织专家论证，出完论证报告后，在上海地铁1号线车站安装屏蔽门进行试验，该试验成功，我国地铁屏蔽门造价从原来几十万元降至7万元。

第九，认证系统研究报告。我们跟铁科院做认证系统研究报告，针对国内城市轨道交通装备情况，发展情况及发展方向，国外情况、国外第三方认证情况等做了详细调研和阐述。

最后提出三个方案：一是铁科院在原来基础上增加城市轨道交通的内容；二是由铁科院和城市轨道交通合作，成立一个第三方（机构）；三是单独成立轨道交通专业委员会。最后否决了两个，采用在铁科院原有基础上增加城市轨道交通第三方的内容，扩建北京通县（现北京通州区）铁道部的试验基地，国家发展改革委、铁道部各出资1亿元，铁科院自筹1亿元，增加轨道交通第三方认证的一些机构和设备。

做完报告后，我们跟国家认证和监督委相协调，确立第三方认证的性质，国家认证和监督委授权下，我们负责具体工作。

第十，轨道交通装备技术发展战略研究。国家发展改革委政策研究室立项，国家工业司作为领导，由专业委员会牵头，2005年3月19日召开“轨道交通装备技术发展战略研究”启动大会。南车、北车、通号公司、北京城建设计院和协会共七家单位历时一年，完成一本内容为中国轨道装备技术发展战略研究报告，内容涉及12个专题，有240人参加这项工作，对今后发展起到一定作用。第十一，支持中外合资。在国产化进程中，国家是支持中外合资、合作的，这可以加快国产化进程。起初国产化率连70%都达不到，如何才能实现目标？实际上就是做合资企业。长客跟ADTRANZ合资成立安达公司，四方厂与庞巴迪合资，浦镇厂与阿尔斯通合资等。国产化目的是自主化，吸收国外而不能倚靠国外。国产化后我们还要走出去。我们现在很多车出口，且出口量很大。应该说，目前我们国产化率已然突破70%的目标，达到90%，取得了长足进步。

接下来，我想谈谈《中国城市轨道交通审批标准研究报告》。课题是时任国家发展改革委投资司司长姜文新提出来的。首先，此课题背景是，我国20世纪90年代后，交通出现了拥堵，特大城市环境恶化，各级政府都在研究如何摆脱这个局面。大家取得共识就是发展城市轨道交通为最佳选择。其次，共识达成，大家都在申报，没有统一标准界定是否可以“上马”轨道交通项目）。当时国家有668个城市，其中300万人口以上城市13个，一百万到二百万人口的城市24个。先批哪个后批哪个，要有标准。再次，国家确实需要研究城轨交通层次问题，到底建设地铁还是轻轨，有没有一个范围可供考虑。

这个研究报告是运用数学模型，根据王悦现提供的37座城市资料，结合人口、面积、GDP、财政收入和技术指标等五个定性指标，进行方法组合，最后形成意见，给出了下定论的标准，形成“81号文件”。在这个报告中，我特别强调城轨交通建设一定要量力而行，有序健康发展。

有三个重要文件需要提及：一是国家1999年发布的 “428文件”，是承载朱镕基总理达到70%国产化要求的正式启动文件；二是国家免税确认书；三是“81号文件”。这些都是中央指导城轨交通行业健康发展的指导性文件。

主持人：这里有许多工作都是中国交通运输协会城市轨道交通专委会做的，请您讲讲当时专委会成立的背景。

焦桐善：我当时考虑到，城市轨道交通应该纳入国家的议事日程进行研究，出发点是城市轨道交通和大交通的结合，大交通车站在城市中的位置设计，如何与城市轨道交通结合。

中国交通运输协会是大交通综合性协会，不包括城市轨道交通。有这个想法以后，我申请成立城市轨道交通专业委员会，专门研究城轨交通。时任建设部部长俞正声同意了该项申请，专业委员会成立以后，为国家计委做了结合部的工作，作为桥梁和纽带提供中介服务。

中国交通运输协会主要开了三个著名会议：

一是北京运营研讨会。原来就北京有一家地铁运营公司，其他地方陆续建好地铁、准备开通运营，我提议应该开个会，讲一讲运营安全。北京地铁1965年建设、1969年通车，这么多年，高毓才负责的北京运营公司一直把安全抓得很好，有一套完整的制度管理可供学习和借鉴。北京运营公司的经理、副总经理，各部门都来介绍经验，使得新开通城市既有了北京地铁提供的无偿资料，也通过会议提高了安全意识。

二是广州体制研讨会。体制研讨会是什么？就是上海体制的四分开，投资、建设、运营分开又合起来。我的中心思想就是一体化，要做轨道交通就是一体化，是广州的卢光霖模式——规划、建设、运营、投资、管理一体化。

三是上海的网络研讨会。那时全国地铁有北京、上海、广州、深圳等城市，它们做了《上海轨道交通网络化研究》，让我签字题词。题完词，我说在上海组织会议，把这本书介绍一下，所有人都参与，讲一讲从一条线到网络化后面临哪些问题，怎样起引领作用。

协会取得成绩还包括举办两个比较有影响力的论坛。一是两岸四地城市轨道交通/捷运发展论坛，我国轨道交通历史上跟港澳台都有联系，他们有意愿召开论坛。于是我们牵头，首先得到香港和澳门支持，没想到台湾方面也很热情，这个论坛很成功，在海内外产生了很好的影响，它不仅是交通的联系，更重要的是取得了思想上的统一认识。二是城市轨道交通中青年专家论坛，当时是宋敏华提议举办中青年论坛，我全力支持。论坛前期，他们要报论文，经过评定选出中青年专家。我记得2002年第一次会议上，发表了充满激情、感人的中青年论坛宣言。第一次会议评了100人，第二次评了51人，这151名中青年专家包括北京地铁谢正光、北京建设公司丁树奎、广州地铁丁建隆、南京佘才高还有周晓勤等，都是目前行业中坚力量。现在轨道交通发展这么快、规模这么大，这么多城市，这么多条线，还有这么多制式和这么多理论研究，没有年轻人根本不行。当时做的中青年专家这项工作影响深远，具有可持续发展的眼光和眼界。