水电站建设期间企地费用探讨

罗伦武

国能大渡河流域水电开发有限公司 四川 成都 610016

水电站企地费用,一直困扰着水电站建设。当前在国家“精准扶贫”和相关文件出台,涉及脱贫攻坚的费用,得到了明确和落实。但是对于有关涉及电站所在地需要发生的一些企地费用,仍然没有得到有效解决。为了推动水电站开发建设顺利实施,需要对企地费用的来源进行明确,方案进行论证,使用进行监管,促进企地费用管理和使用的合规性、合法性和可持续性。

1 企地费用来源的困惑

企地费用每年都在发生,但是。在水电概预算编制规定和清单中都没有相关解释和规定。如果以捐赠方式处理,也缺乏充足的理由,并受制度严格制约。企地费用的标准缺乏必要的依据,金额难以控制。

1.1 概算没有对应列支项目。水电概预算清单中,没有涉及与电站建设相关的项目和费用,发生的企地费用找不到资金来源和费用归类。电站业主只有各想招数应对,比如在企地项目比邻的实体项目变更补偿中解决,或者从有关费用中变通解决,这些办事方式缺乏合规合法性,干事的纠结,办事的郁闷,决策的闹心。比如某县政府按照省政府文件,来函要求对口帮扶资金1000万元,用于改善电站淹没区移民生产生活条件等,经过一年多的反复研究、请示、汇报,虽然上级不予审批,仍然签订了相关协议,但是在审计和检查过程中,被视为不合规协议,让各方都非常棘手。

1.2 受制于相关规定。最新的《对外捐赠管理办法》中明确集团公司每年安排的对外捐赠预算支出应经总经理办公会议批准。对外捐赠应当由集团公司统一管理,各单位未经集团公司批准或备案不得擅自对外捐赠。集团公司所属各分、子公司、基层企业单项捐赠30万元以下的,捐赠方案由所属各分（子）公司、基层企业经总经理办公会讨论通过后,报集团公司备案;设有董事会的,须提请董事会审批同意。单项捐赠30万元以上的,须报集团公司批准后方可实施。团公司对外捐赠超过1000万元的项目,报国资委备案同意后实施。”在之前的办法中约定10万元以上的捐赠必须经董事会批准。因此没有相关的批复文件,有时候相关方基于多种因素也不予接受请示或批复,项目业主不能与地方签订相关协议,否则属于违规。《职工惩处规定》《职工惩处实施细则》规定 “较大经济损失,是指直接经济损失在10万元以上50万元以下;重大经济损失是指直接经济损失在50万元以上100万元以下:巨大经济损失是指直接经济损失在100万元上以上。”相应的惩处规定“造成经济损失或者不良影响的,给予直接责任人降职（降级）处分,其他责任人记过处分;造成重大经济损失或者影响恶劣的,给予直接责任人撤职处分,或者解除劳动合同）。”

1.3 费用标准和额度难以控制。地方有关供水、供电、道路等项目,没有设计方案,就乡镇实际现状,提出费用申请。没有费用构成,缺乏依据性和合理性。费用商定实施后,一般偏差较大,带来了管理风险和廉洁风险。如某乡政府利用恢复汛期损毁渠道为由,组织村民反复要求给与资金支持,经过多次沟通协调,达成了80万元左右的恢复费用。但是实施过程中,实际花费很少,大部分挪作乡政府日常使用。事后村民举报了当时乡领导,经县纪委核实后对相关责任人进行组织处理。再如经企地双方领导现场查勘后,约定修建一所乡小学,协议金额:319213元。工程范围和内容:场地平整（包括局部挖填方）、教学楼、办公室、教师休息室等平房、厕所、室外篮球场、乒乓球台、旗杆、围墙、排水沟等工程。但是施工过程中,发生了一系列的变化,导致实际完工费用为832659元。电站业主被迫采取多种方式的进行解决,并成为后续的审计风险。

2 企地费用办理的困扰

2.1 地方诉求强烈,难以回避。水电站建设所在地基本上都是偏远山区,经济相对非常落实,水、电、路等基础设施亟需改善,百姓渴望能得到电站业主的关心和支持。地方政府也明确提出了相应要求,如某省政府“《关于做好2012-2015年对口定点扶贫工作的通知》”。电站业主现场项目公司面对这些诉求,无法回避,倍感压力和难以有效解决。

2.2 业务部门意见分歧大。业主现场项目公司将有关诉求书面上报业主本部,恳请支持解决。但是各业务部门都站在各自立场,难以达成一致处理意见。作为分管移民的部门,与地方联系较多,和项目公司感同身受,为了营造和谐的建设环境,坚决支持适当解决一些诉求。计划合同部门则坚持概算原则,不同意办理。财务部门认为没有上级明确费用批示,不满足相关投资管理规定,不支持解决。业主本部只得搁置问题,迟迟不能给予明确处理意见。

2.3 项目公司承受压力。业主本部没有明确意见,项目公司非常为难。电站建设要顺利推进,离不开当地乡镇和老百姓的支持配合,尤其是关键节点,地方不大力配合,根本无法实现,所以项目公司不得不对一些诉求给予解决。比如电站下闸蓄水,涉及淹没区的移民搬迁和专项验收等,老百姓不配合,地方政府不签字,水是蓄不成的,业主将面临具备发电条件而无法蓄水发电的尴尬境地。某水利工程2005年就是因为移民未及时搬迁,导致蓄水滞后一年,水库主体完工无法投入运行,灌溉和发电都滞后一年,损失高达数亿元。

2.4 存在费用监管风险。项目公司满足地方合理诉求,签订相关协议,及时足额拨付费用,一般都由地方政府自行组织实施,项目公司不参与相应过程监督和管理。由于不是地方政府系统内的资金,同样也没有得到地方政府系统的监督,至少是没有严格监管。难免会出现监管不力,费用使用不合理或者出现严重的违规违纪问题。2010年,因洪水损毁地方沟渠等,当地村民和乡政府强烈要求给予补偿,签订了补偿协议。但是实施过程中,乡政府擅自打折扣,没有对沟渠进行修缮,将相应资金用于乡政府日常开支了。一年后当地老百姓举报,才得以发现和处理。

2.5 经费冗余风险。地方政府获得资金来源多样化后,都需要项目作支撑,在一定时间内,从各方面取得的资金大大超出项目实际需求或发生金额,这样沉淀的资金,带来了一定的违规违纪或违法风险。如:以财政资金替代扶贫资金。某小学爱心综合楼,投入资金220万元,实际使用182.5543万元,未使用扶贫资金支付,经询问财务人员,支付资金来源是财政资金,2016年至2017年共收到企业援助资金600万元,除预付某中心小学200万元外,截止2018年5月末,账上还剩400万元。

2.6 项目渠道重复风险。地方政府尽其所能争取项目资金来源,个别项目出现同时获得两个或以上立项渠道,并且出现相应不同的实施方案和标准,给实际操作带来很大困扰和争执,滞缓了项目的正常推进。比如某地区乡村道路,经过乡、县、州党委和政府的共同努力,从公路系统获取了乡乡通道路改造费用,同时又从辖区内电站移民安置资金中获得专项资金。资金管理系统不一样,道路路面宽度也不一样。公路局和移民局都视为自己的项目,都要按自己标准完整实施。但是同样的道路在同一时间不得实施两次,也不便于分割实施,导致两个部门长时间沟通协调障碍,项目迟迟无法实施。

3 处理建议

3.1 在概算三级子目下“其他”自行增列项目。涉及精准扶贫资金,还是爱心关爱费用,直接列入概算科目,确实没有明确规定子目。考虑到企业费用的不可控性和实施管理风险,也不宜重新增列新科目,因此建议电站业主将企地有关费用直接列入在概算三级子目下“其他”中,并且对应到项目,避免出现简单的捐赠。

3.2 根据实体内容参照相应规范确定费用。企业费用不论是学校、医院,还是道路桥梁、供水设施等项目,都应参照相关规范和依据,结合当地类似或相关工程投资情况,适当考虑项目的个性或特殊性,详细列明项目、量、价清单,确保费用的合理性。既要防止资金不足形成烂尾工程,又要避免资金过剩挪作他用或乱用。

3.3 严格按权限一事一审批。一般来说,企地费用不是一次性了结,而是持续不断的。作为电站业主要清醒认识到无论现在给再多的费用,也无法阻止政府后续再提出诉求。因此把握好节奏,非常关键。一般不要多项并进,要按照轻重缓急原则认真一项一项办理,履行必要的审批程序,比如项目方案的可行性、经济性、合理性审定等等,督促严格招标采购流程。力促资金发挥真正的效率,既改善民生条件,又融洽企地关系。

3.4 采取必要的监管措施。企地费用不属于财政资金,没有相关的硬性规定,容易成为灰色不管地带,企地双方都有责任和义务进行必要的监督管理。在企地相关协议中,应详细明确监督管理的方式和内容,比如费用项目应有必要的审批手续、使用明细和签字确认资料等等,实体项目应有施工监理、验收移交资料、竣工决算审计等等。企地双方的纪检监察、巡察机构,不定期进行现场检查和指导,强化相关方的规矩意识、法纪意识和红线意识。

4 结束语

企地费用不论是过去、现在、还是将来,都是双方必须面对的问题,没有固定的解决模式,也没有共同的标准和依据。企地相关方应本着“实施求是、共建共享、惠及百姓”的原则,友好协商、真诚合作、适度稳妥解决好企业费用,促进企地双方和谐健康发展。