环境治理的法制研究——以司法实践分析为视角

河北经贸大学法学院 乔世朋

1 解读“环境”和“司法”

环境纠纷和其他纠纷一样可以通过诉讼方式予以解决，依靠司法活动来解决环境纠纷不失为最有效的途径，环境司法是司法部门在其领域内从事实践活动的必不可少的一部分，通过环境司法，既可以解决环境污染问题、解决纠纷、保障人民权益，又能提高人们对环保的重视程度，强化环保法的实施，提高司法公信力。环境司法相比行政执法来说，能更加彰显司法权威性和强制性。

2 环境司法存在的难题

2018年3月2号，最高人民法院、最高人民检察院共同召开新闻发布会，发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2018年，最高人民法院发布指导性意见“运用司法手段修复生态环境”“妥善协调当事人应承担的刑事、民事、行政法律责任，促进生态环境的一体保护和修复”[1]。这一政策对河北省的环保工作具有很大的指导性作用，但是在落实过程中，也遇到了些不可避免的问题。

2.1 环境损害评估鉴定问题

环境司法鉴定机构不完善，机构数量少，专业人员不足，鉴定周期长，成本高，很难应对逐渐增多的环保案件。司法鉴定涉及环境修复、确定损失额等，难度很大，需要专业人才。比如各种类型化工企业的增加，各种有毒化学物质的增多，都需要鉴定人员对其进行鉴定，从而得出正确的评估结果。

2.2 环保公益诉讼的原告主体范围过于狭窄

现行《中华人民共和国民诉法》规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”也就是说，法律规定，只能由具有资质的社会组织和检查机关提起环保公益诉讼，个人不能作为诉讼原告主体。这就使得环保公益诉讼变得很陌生，从而效果不是很理想。比如律师金奎喜诉杭州规划局一案，原告金某认为不应该批准在西湖区建立浙江老年大学，但是法院认为建老年大学并没有影响到金某，以“原告主体不适格”为由裁定不予受理。而政府对于可以提起公益诉讼的社会组织设立的门槛又相对较高，这直接导致参与的社会组织数量很少，而且这些社会组织大多与政府有联系，而政府为了发展经济提高生产总值又会出现不愿意提起公益诉讼的情况，这些因素都阻碍了公益诉讼的发展。

2.3 环保公益诉讼举证责任分配问题

司法解释和法律存在冲突，直接导致双方举证责任分配出现问题。环保公益诉讼包括两种：民事公益诉讼和行政公益诉讼。行政公益诉讼司法解释第二十二条：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交被诉行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，即检查机关需要对被诉行政机关的违法或者不作为承担举证责任。但是在行政诉讼中，原则上由被告方承担举证责任。这就出现了矛盾。现行《民诉法》的一般举证规则是“谁主张，谁举证”，环境侵权案件适用举证责任倒置，进而责任落到了被告方，虽然一定程度了减轻了原告的举证压力，但是大部分优势证据都被被告方掌握，原告处在劣势地位，这给案件的审理带来了很大的难度。因此，处理好举证责任的分配问题亟待解决。

2.4 诉讼费用过高

提起环境损害赔偿诉讼，诉讼费用相当高，若要证明污染企业与环境污染之间的因果关系，举证过程中可能会用到高科技仪器或者其他方式，这笔费用不是一般人能承受的，这就给公众参与环保诉讼制造了障碍，很多情况下由于这个原因，当事人不得不放弃起诉的权力。当一个人为了维护社会公共利益去起诉，最后起诉费还需要自己承担，这显然不合乎情理。这也许就是《民诉法》为什么没有将个人纳入环保诉讼原告主体内的原因。

2.5 缺乏专门从事环保诉讼业务的专业性人才

众所周知，各行各业如果没有顶尖的人才支撑，那么势必是不会有很大发展的，环境公益诉讼涉及法律范围广，专业性强，对法律人的专业要求很高，整个司法过程中，原告想要打赢官司，势必检察官需要精通环保法相关知识，势必要借助在环保诉讼方面有专业经验的律师的力量，法官想要审得得心应手，势必也要具有丰富的相关知识，这样赢得官司的胜算就会加大，从而实现环保目的，惩治污染环境者。

3 解决环境司法难题的对策

3.1 要建设环保法庭，培养深谙环保法律实务的法官

贵州省清镇市人民法院生态保护法庭是中国第一个环保法庭，2007年成立，截至2017年2月，这个法庭共受理了各类环保案件1160件，平均每年116件，可以说收获颇丰。环保问题涉及面比较广，这就需要法官具有多方面的知识，要深谙环保法，熟知法理学、法律逻辑学和法律方法论，这样，审判过程才会科学合理。环保案件由环保法庭专门审理，充分发挥环保法庭的优势，也可以规范我国的法律秩序。

3.2 扩大诉讼原告主体的适格范围

环境污染事关大众群体的生命健康安全，如果只限定社会组织和监察机关才可以提起诉讼，那么万一受害者无法起诉，检察机关和社会组织也不起诉，那么污染企业将会逃脱法律制裁。当扩大主体到一般公众时，公众看到污染企业在污染环境后，基于环保意识和公德意识就会走向法院，使被告受到惩罚，这样就可以起到我们希望的作用。扩大诉讼适格主体，既可以有效监督污染企业，又可以监督环保部门积极作为。

3.3 设立奖励原告政策

环保公益诉讼是为了公众利益而起诉的，不是为了个人的私利，起诉需要自己时间、金钱的投入消耗，司法机关如果不给起诉人一定的奖励，那么起诉人可能就不会去牺牲自己的私利去维护公众利益了，设立奖励既有利于弥补原告的付出，又可以鼓励更多的人去维护公众利益。

3.4 剥夺检察机关在此类案件中的再审建议权

在环保行政公益诉讼中，应当否定本级检察院的再审建议权，只允许由上级检察院启动审判监督程序，环保公益诉讼是由检察院作为原告出庭应诉的，如果再赋予检察院再审建议权，就很容易出现司法不公正的情况。为了保证程序公平，充分发挥环保行政公益诉讼的作用和检察机关的法律监督职能,我们要限制它。

3.5 解决相关法律人才缺乏问题

可以建立检察机关与环保行政部门之间人员的相互交流学习制度，融合贯通，相互促进，一起提高环保公益诉讼技能。这一点最高检起了带头作用，它与生态环境部互派干部交流学习，还任命那些具有法律职业资格的环保部门人员为检察官助理，这样的举措提升了检察院办理环保诉讼案件的能力。地方检察机关还可以聘请外界的专家为自己的智囊，让专家利用专业知识来为自己提供技术支持。

3.6 完善环境损害鉴定制度

鉴定评估费用昂贵，为了解决这个问题，2019年1月，最高人民检察院与生态环境部等九部委发布了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，同年6月，司法部发布了《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》。这两个文件明确规定了可以先不交鉴定费，等到审判结束由败诉方承担。

4 结语

通过一步一步完善相关法律法规，多部门通力协作，提高环境司法执法能力，培养具有丰富环保专业技能的执法人员和审判人员，完善环保损害司法鉴定制度，环境司法案件会处理的越来越好，环境也会越来越好，大家的生活也会越来越好。