永久基本农田保护制度研究——以重庆市渝北区为例

龙家黎 陈 波 林红亚 马 炎

(1.重庆市渝北区规划和自然资源局，重庆 401120；2.重庆市渝北区农村合作经济发展服务中心，重庆 401120)

1 渝北区基本概况

1.1 区位概况

渝北区位于重庆市主城都市区的中心城区，地跨东经106°27'30"～106°57'58"、北纬29°34'45"～30°07'22"之间，东邻长寿区、南与江北区毗邻，同巴南、南岸、沙坪坝区隔江相望，西连北碚、合川区，北接四川省广安地区的华蓥市、邻水县，国土面积1326km2(不含两江新区直管区)。

1.2 自然状况

渝北区地处华蓥山主峰以南的巴渝平行岭谷地带，地势从西北向东南缓缓倾斜。北部为中山，海拔800～1460m；中部为低山，海拔450～800m；南部多浅丘，海拔155～450m。渝北区属亚热带湿润气候区，大陆性季风气候特点显著。具有冬暖春早、秋短夏长、初夏多雨、无霜期长、湿度大、风力小、云雾多、日照少的气候特点。

1.3 资源状况

2019年，渝北区行政区域总面积为1457.1km2。2019年全区水资源除有长江、嘉陵江过境地表水外，其它水资源总量为6.62633亿m3(含地下水资源1.1238亿m3)，水资源开发利用率40.32%。境内野生植物有97科219属329种，有野生脊椎动物87种。渝北区旅游资源较为丰富，统景风景名胜区是重庆“十佳”风景名胜之一和国家AAAA级旅游区。龙兴古镇是中国历史文化名镇，始建于南宋咸淳六年的多功城是市级文物保护单位，有玉峰山和南天门2个市级森林公园以及两江国际影视城、际华园、放牛坪景区、印盒李花生态旅游区等景区。

1.4 经济社会状况

2019年渝北区常住人口168.35万人，其中城镇常住人口141.78万人，城镇化率84.22%，人口自然增长率8.32‰。全区拥有各级各类学校503所，其中普通中学46所、职业学校7所、小学82所、幼儿园367所、特殊教育学校1所。公共文化服务能力不断加强，新建图文两馆新馆，建成两江诗书画院、两江美术馆、素风堂等文艺活动场所10余处，社区文化室和乡村综合性文化服务中心较为齐备，广告产业园、国盛ICE、时装小镇、金紫山文创园等初具规模。全区拥有各级卫生机构702家，其中医院、卫生院62家，社区卫生服务中心(站)36家。渝北区常住居民人均可支配收入38756元，其中城镇为42749元，农村为19530元。城乡养老、医疗保险参保率分别稳定在95%和96%以上。2019年渝北区全年实现地区生产总值1848.24亿元，同比增长1.9%。其中第一产业增加值25.19亿元，增长0.8%；第二产业增加值562.34亿元，同比下降6.2%；第三产业增加值1260.71亿元，增长6.3%。三次产业结构比为1.4∶30.4∶68.2，战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值比重达到50%，人均地区生产总值达110501元。全区固定资产投资同比增长8.4%，财政一般公共预算收入75.67亿元，同比增长0.2%。

2 渝北区永久基本农田主要成效

2.1 划定永久基本农田成果

本轮永久基本农田划定于2017年9月通过市规划自然资源局和市农业农村委验收确认，划定永久基本农田保护片块6267块、面积18054.76hm2，城市周边划定基本农田保护面积2041.32hm2。全区永久基本农田中≤15°耕地面积 8188.37hm2，占划定总面积的45.35%，15°-25°耕地面积6248.15hm2，占划定总面积的35.6%，≥25°耕地3618.24hm2，占划定总面积的20.04%。

2.2 建立永久基本农田储备区

2019年底，完成永久基本农田储备区划定工作，划定储备区面积1598.28hm2，并经市规划自然资源局审核报国家备案。

2.3 明确保护责任

渝北区建立区、镇街、村、社、农户五级永久基本农田保护责任体系，区政府与镇街签订17份永久基本农田保护责任书，镇街与村签订161份永久基本农田保护责任书，村与社签订1253份永久基本农田保护责任书，确保6267块永久基本农田地块保护责任全部落实到位。2019年，市政府下达渝北区耕地保有量任务为26647hm2，经测算2019年底渝北区耕地保有量为38309hm2(以年度变更调查数据为准)，占任务量的143.8%。

2.4 严格落实重大项目占用永久基本农田用地预审要求

按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)文件要求，渝北区完成《新建重庆铁路枢纽东环线工程占用永久基本农田》和《渝北区 G210 茨竹至邻水段新建工程(渝邻快速通道)项目占用永久基本农田》的踏勘和补划论证，并经市规划自然资源局审核通过。目前，正在进行《渝万铁路补征地渝北区占用基本农田》踏勘和补划论证。

3 主要问题及原因

一是永久基本农田划定问题。渝北区划定基本农田保护面积18054.76hm2，其中≥25°耕地3618.24hm2，占划定总面积的 20.04%，虽然存在重数量、轻布局、轻质量的现象，但并不影响农业综合生产能力和生态环境。二是永久基本农田保护问题。农民越来越看重经济利益，追求土地的经济效益最大化，不注重保护永久基本农田。三是国家重大项目占用永久基本农田的前期可研论证不足。为了支持国家重大项目建设，往往是项目线路确定后才进行占用永久基本农田的前期踏勘程序，使其不能最大可能地不占或少占永久基本农田。四是建设开发占用耕地加剧。渝北区的龙兴片区、石船片区、悦来片区、保税港区城市开发建设正在全面推开，这些区域地势平坦、土地质量好，此前大量永久性基本农田分布于此。为给两江新区提供用地保障，不得不将这些基本农田划出后布局在其它区域，导致城市开发建设、乡村基础设施建设甚至农村宅基地审批都受到很大影响，一些项目难以避开永久基本农田选址落地。五是基本农田补划调整困难。目前，渝北区生态保护红线范围内永久基本农田面积约69.21km2，约占本区生态保护红线的17.26%，根据市规划自然资源局的初步审查意见，生态保护红线与0.2hm2以上连片的永久基本农田的红线不能有交叉，本区生态保护红线划定存在116.16km2的缺口。在此情况下，本区已基本上没有大量永久性基本农田的调出及补划空间，若强力推进，势必进一步压缩城市拓展空间，影响经济社会发展。