内蒙古PPP项目关键成功因素的实证分析

陈佳志 田友丽 呼和

摘要：本文检验内蒙古PPP项目关键成功因素的相对重要性。在此基础上，进一步探索公共部门和私营部门对PPP项目关键成功因素重要性的认知差异。本研究采用定量的方法，对18个有助于PPP项目成功的关键因素进行问卷调查，并使用SPSS对调研结果进行分析。分析结果表明，所有列出的关键成功因素都被评为PPP项目成功的必要因素。然而，公共部门和私营部门对关键成功因素的排名和重要性的认知差异颇大。此结果反应了内蒙古的PPP发展仍处于起步阶段，需建立培育一个更高效、规范、透明的PPP市场。

关键词：PPP，关键成功因素，公共部门，私营部门，内蒙古

一、简介

政府全资的基础设施和公共服务项目往往会陷入公共性和商业性的两难之中，进而产生种种弊端，例如投资金额大、回收期长、提供的服务有较大外部性、易产生搭便车行为和造成供给不足或需求过度。为了消除这些弊端，政府可借助政府和社会资本合作模式（PPP）项目弥补上述问题。PPP的概念较为宽泛，亚洲开发银行认为： “PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系” 。PPP被认为是基础设施和公共服务项目融资的一种形式。PPP可以通过发挥社会资本项目的选择作用以规避规划和项目的选择不当的问题，通过社会资本改善项目的设施管理和公共服务以解决政府管理效率低下的问题，通过社会资本增加的维护投入解决项目后期维护不足的问题。最终，PPP可以帮助政府提高基础设施项目质量并为公共部门带来更大的价值。

近年来，随着PPP在世界各国的成功，PPP在我国也成为重要的项目融资手段之一。本文调查内蒙古自治区PPP项目规划和实施的利益相关者并讨论影响项目成功实施的关键影响因素。特别地，本研究有两个目标。首先，评价内蒙古PPP项目关键成功因素 （CSF）的相对重要性。其次，确定公共部门和私营部门对CSF重要性的认知差异。探讨此类差异是至关重要的，因为在PPP合同中每一方都扮演着不同的角色，而认知差异会直接影响PPP项目的成功。

二、内蒙古PPP项目实施状况

2016年是内蒙古PPP项目入库的高峰，我们特别选取了2016年第三季度入库项目简述内蒙古PPP项目的实施状况。根据内蒙古自治区财政厅发布的数据，截至2016年9月30日，全区进入全国PPP综合信息平台系统项目共752个，总投资5872亿元，项目数和投资额分别列全国第五位和第七位，涉及18个公共基础设施和公共服务领域并分布于内蒙古各个盟市。可以看出，全区普遍对PPP项目的投资热情较高，投资额度较大。然而，全区PPP工作也面临诸多的问题：首先是行业和部门不协调，工作规范性不足;第二，相关人员缺乏PPP项目运作经验和操作能力;第三，配套支持政策不明确。综上所述，有必要进一步探索影响内蒙古PPP项目成功的关键因素。

三、PPP的CFSs

Rockart 将CSF定义为：那些对管理者实现目标绝对必要的少数关键领域。CSF方法论是一种程序，这种程序帮助明确成功管理的关键指标。一般来说，关于PPP项目的CSF有两种类型的文献：（1）研究某一特定PPP案例的CSF;（2）评估一般PPP项目CSF的研究。在具体案例研究方面，Ameyaw和Chan 分析了我国供水项目的CSF。

他们确定14个CSF指标，并通过两轮德尔菲调查验证。此研究认为合作伙伴承诺、联合体实力、资产质量和社会支持、政治环境和PPP数量是五个关键的CSF。乔林重点研究中国的BOT相关案例并认为适当的项目识别、稳定的政治经济形势、有吸引力的金融方案、可接受的人数/关税水平、合理的风险分配、选择合适的分包商、管理控制和技术转移为中国BOT项目的CSF。PPP案例各有特点，但过往的文献也涵盖了一般PPP项目的CSF。李斌等进行了一项调查以测量英国PPP/PFI建设项目中18个潜在CSF的相对重要性。研究结果表明，18个潜在CSF中最重要的因素分别是：强大而良好的私人财团、适当的风险配置和有效的金融市场。张雪青也运用类似的方法，探索了中国47个PPP项目的CSF，并将其分为五个主要方面，包括了经济可行性、通过可靠的合同合理分配风险、健全的融资方案、可靠并且技术实力雄厚的特许企业联合体以及有利的投资环境。近期的研究成果也很丰富，其中郑戴对24个CSF进行主成因分析并总结了影响PPP项目成功的主要因素。研究结果表明，政府与私营部门在项目盈利能力、政治支持、项目的生命周期以及项目的运营管理经验等四个变量上存在差异。苏博文等进一步运用主成因分析来识别我国PPP项目在大数据环境下取得成功的关键因素。作者构建了32个潜在的CSF并将其归纳为五类：政治经济环境、项目开发与运营管理、政府支持与参与、政府信用与承诺、利益相关者实力、项目招投标与采购。

尽管已有诸多的研究对PPP项目的CSF进行了调查，但关于内蒙古PPP项目的实证研究仍然很少，目前还没有关于内蒙古PPP项目的CSF研究。一般来说，PPP项目运营需适应当地独特的社会经济状况。因此有必要对内蒙古PPP项目的CSF进行专门研究，以方便后续研究进行横向或纵向比较。因此，本研究通过调查内蒙古PPP的CSF来填补以上空白。

四、研究方法

本文采用李斌等开发的问卷。此问卷包括18个CSF。本研究的数据是通过结构化问卷收集的，調查对象包括政府机构、出资人、承包商、银行和PPP项目的利益相关者，例如PPP项目的受众。共有75人完成问卷，其中有效问卷70份，受访者统计信息见表1。受访者通过滚雪球的方式进行抽样。收集到的数据使用SPSS软件进行分析。首先，通过李克特五点量表（其中1为最不重要，5最重要）来衡量18个CSF的重要性。然后，采用独立样本t检验的方式，检验公共部门和私营部门两组受访者的对于CSF的认知差异。五、发现和讨论

表2显示了全部受访者及按部门计算的18项指标的平均分及相对重要性排名。结果显示，为了确保PPP项目的成功实施，所有的CSF均被受访者认为是必须的，因为CSF的平均分在2.47至4.4之间。

基于受访者的对于内蒙古PPP项目的CSF的平均值，按照降序排序，排在前五的CSF分别是：（1）对成本和收益进行全面和现实的评估;（2）政治支持;（3）适当的风险分配和风险分担;（4）项目技术可行性;（5）良好的政府治理。首先，（1）、（3）和（4）均为衡量PPP项目风险的指标，表示受访者对PPP项目风险的担忧。此结论与我国的PPP实施情况相符。在我国的PPP实践中主要存在对财政风险及物有所值（VFM）考虑不足以及政府或出资方过度承担风险这两点问题，这两点也是制约我国PPP项目发展的主要因素。其次，（2）和（5）代表了对PPP项目风险控制的指标。尤其是“良好的政府治理”，表示有效的管理机构和体系是推广运用PPP的重要保障。PPP管理机构具有明确投入方式、明确选择合作伙伴的方式、确定运营补贴、提供公共服务，全过程预算管理、明确政府采购流程、进行政府债务管理、开展财政支出绩效评价等职能。而PPP管理机构设立通常在财政部门，可以更好地发挥综合协调职能。

通过独立样本t检验，我们进一步比较了公共部门及私营部门对18项CSF重要性的认知差异。结果表明，公共部门和私营部门对于PPP项目CSF的认知差异颇大。具体而言，18项CSF中的12项具有统计学意义上的显著性。这说明内蒙古的PPP项目仍处于探索阶段，不同的利益相关者对于如何对PPP项目进行有效的规划和管理存在较大的分歧。也就是说，本地区在构建制度框架、设置管理机构、明确财政约束、实施全面监管、支持项目融资和激励相容的制度安排这几方面仍处在“摸着石头过河”的阶段。实际上，在2017年全国掀起的政府和社会资本合作（PPP）项目清理整顿风暴中，内蒙古累计清理退库项目323个，清减投资额3071亿元，项目数量和金额均位居全国第一（截至2018年4月23日），这也侧面反映出前期内蒙古PPP项目发展环境的不成熟。

综上所述，为了培育一个高效、规范、透明的PPP市场，应做好制度设计及规制安排。具体的方法如下：首先，需要建立PPP的制度体系，解决“各自为政”问题。其次，需要建立PPP协调管理机构，用以制订制度框架、采购流程和标准合同，提供技术支持和知识共享。第三，需要加快转变政府职能，以期提高政府项目规划、设计和监管能力。最后，需要加强公众教育，及时总结国内开展PPP的经验教训，对传统模式和PPP模式进行比较分析。

六、结论

本研究考察了内蒙古PPP实施的CSF。总体而言，所有列出的CSF都被评为必要的因素。根据受访者的评价，排名靠前的CSF包括以下五项：对成本和收益进行全面和现实的评估、政治支持、适当的风险分配和风险分担、项目技术可行性和良好的政府治理。以公共部门和私营部门为基础的CSF排名分析来看，结果喜忧参半。虽然两部门对一部分CSF的排名类似，但统计检验表明，两部门对大多数CSF的重要性认知差异颇大。公共部门和私营部门在CSF排名和重要性认知上的差异，即反映了双方在实施PPP时所扮演的不同角色和责任，也侧面反映了内蒙古的PPP发展仍处于起步阶段。因此，为了建立和培育一个良好的PPP市场，内蒙古PPP项目规划和管理部门应该做好长效并且有效的PPP制定设计和规制安排。

参考文献

[1]Ameyaw， E. E.， & Chan， A. P. J. F. （2016）. Critical success factors for public-private partnership in water supply projects.

[2]Li， B.， et al. （2005）. Critical success factors for PPP/PFI projects in the UK construction industry. 23（5）， 459-471.

[3]Rockart， J. F. （1980）. The changing role of the information systems executive： a critical success factors perspective.

[4]Su， B.， & Hu， Q. （2020）. An empirical study on the key success factors of ppp-based PCA in the big data environment--a case study of China. Paper presented at the E3S Web of Conferences.

[5]Zhang， X. （2005）. Critical success factors for public–private partnerships in infrastructure development. Journal of construction engineering management， 131（1）， 3-14.

[6]Zheng， D. （2018）. Identifying the Critical Success Factors of PPP Projects in China. In： Mendeley.

作者簡介

陈佳志（1984-），男，籍贯：内蒙古呼和浩特，民族：蒙古族，单位：内蒙古师范大学，职称：讲师，学历：博士，研究方向：公共管理和公共政策;

本课题系内蒙古哲学社会科学规划项目（2015C138）相关成果。