制定流域横向生态补偿机制面临的挑战和应对策略

张子璇 魏贤亮

摘要：推进流域横向生态补偿是我国河流生态保护的一项重要举措。有效实施流域横向生态补偿的关键是制订符合本地实际情况的流域横向补偿机制方案。本文讨论流域横向生态补偿机制方案制定所面临的一系列挑战，并针对这些问题对应对策略进行了探讨。

关键字：流域横向生态补偿  补偿标准  考核断面

一.流域横向生态补偿概述

生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排[1]。流域生态补偿是我国生态补偿实践中的重点领域，是国家生态补偿政策中的重要组成部分。由于我国地区经济发展不平衡，经济欠发达的上游地区多在山区且科技水平较低，当地经济发展通常会首先考虑利用当地自然资源，例如伐木、采石采矿、畜牧养殖等产业，而这些产业容易造成环境污染和生态破坏，从而给下游带来生态环境问题。实行流域横向生态补偿机制，就是利用奖惩机制来激励当地政策采取生态环境保护措施，并且给与上游经济补偿用于生态环境治理。

二.制订流域横向生态补偿机制所面临的挑战

1. 流域行政区责任的界定

在实践中河流往往作为两个行政区域之间的行政界河，更复杂的是，常常左右岸的行政区域划分呈交错状，这就为清晰确定上下游及左右岸行政区域各自的责任增加了难度。与此同时河流两岸的经济发展水平、土地利用情况、取水及排污状况等，也都会影响到责任的确定。以云南省为例，很多河流还存在跨国行政界河的情况。

2. 考核断面的设置

理论上来说，确定上下游责任只需在河流行政交界处设置考核断面，并在考核断面采用人工或自动站的方式取水样考核即可。这在平原地区较容易操作，而对于山区，一些行政交界处的河流断面难以到达，也不具备设置自动取样设备的条件，如果采取人工取样则成本较高，可操作性差，这就会影响到将来方案的执行从而使补偿方案难以落地。这种情况下就要根据实际情况调整考核断面的设置。

3. 补偿标准的确定

补偿标准的确定是流域生态补偿制度的关键，直接关系到生态补偿的科学性、可行性和实施效果，但同时也是个难点[2].在实践中补偿标准的确定通常采取以下几种方法：第一是由上级政府来测算或制定一个合理的补偿标准，并由中央，或受益地区的地方政府来提供横向转移支付;第二是按照关键污染因子在当地治理污染的成本，或者生态重建被破坏地区的成本来计算，例如當地污水处理厂对每吨氨氮的平均处理费用可作为氨氮总量超标时的补偿标准;第三是按照生态环境价值或者生态服务的市场价格来计算补偿标准，可以根据水权交易、排污权交易、碳汇交易等的市场价格为依据，并引入水质系数来计算，例如浙江省金华流域东阳义乌两市的水权交易是我国第一个水权交易的案例[3];第四是基于机会成本来计算的补偿，即，生态保护者为了保护生态环境而放弃的经济收入和发展权所应获得的补偿。普遍采取的是间接计算，即选择国民生产总值作为衡量经济发展的指标，例如在新安江流域生态补偿，金华江流域的流域生态补偿实践中都应用了该方法[4]。

三. 应对挑战的策略

1. 化繁为简，兼顾公平与效率

在制定流域横向生态补偿机制时，不仅要结合实地情况，科学、客观、公正地做出判断，而且要注意方案的可操作性和执行成本，即要兼顾公平与效率。面对河流上下游左右岸责任主体较复杂的情况，一方面要从具体情况出发，从水质、排污情况、取水排水、支流汇入等现状入手，分析数据、现场勘察，确认两岸责任大小要与其补偿金额挂钩，另外一方面也要考虑到行政的成本，如果增设考核断面或者指标，必然会增加相关费用，同时还要考虑到，土地利用情况、污染物排放，水量等等关键因素都会随时间而变化，这都会增加公平认定责任的难度，容易引起纠纷，从而导致行政效率的下降

2. 因地制宜，建立科学的补偿标准体系

补偿标准应该根据当地的社会经济发展水平、生态环境保护状况和实际可支配利用的资金来建立。前期需要积极开展流域调查和研究工作，根据污染评估、污染赔偿和生态评估的相关标准来建立相应的技术规范。要在掌握每条重点河流的历史和现状的数据并结合相关法规政策做出分析后确立指标体系，使体系中的补偿范围、考核指标、补偿标准和支付模式等都有政策和科学的依据。标准的计算方法应该对保护成本、污染治理成本、保护的机会成本、水资源的市场价格等因素有综合考虑，运用不同的计算方法得出结果并做相应对比和调整，使补偿标准科学可靠且符合红河州的实际情况，最终建立起一套可信度高、可操作性强的流域横向生态补偿机制。

3. 统一管理，建立高效协作沟通机制

对于跨区域的流域横向生态补偿项目，需要由上级政府牵头、相关部门和各地区政府领导共同参与，成立流域横向生态补偿领导小组，并赋予相应的管理权和执法权，对资源进行统一调配、统一管理，对地方执行进行统一监督，对跨区域补偿纠纷进行统一协调和仲裁。生态补偿的资金也需要设立专项基金来统一安排。目前，补偿资金的来源主要是由中央和上级部门的生态功能转移支付资金，或者下游地方政府的补偿资金，除此之外，还需要拓宽渠道，积极探索市场化手段，吸纳国际组织、民间捐赠资金等多方资金来源。补偿资金要做到专款专用，用于污染治理、生态恢复和建设、流域环境综合整治，环境监测监管等项目，并且依托这些项目来促进生态补偿的良性循环，最终实现全流域生态环境的改善。

参考文献

[1] 王金南，万军，张惠远，“关于我国生态补偿机制与政策的几点认识”，环境保护，2006（19）：24-28

[2][6] 麻智辉，李小玉，“流域生态补偿的难点与途径”，福州大学学报，2012（06）：63-68

[3] 彭影，“基于协同网络的浙江省流域生态补偿政策执行力研究”，硕士学位论文，浙江大学，2016

[4] 张兴国，张婕，杨柳娜，“流域生态补偿标准中机会成本核算研究”。财务与审计，2011（10）58-62