“一国两制”背景下深化粤港澳大湾区食品安全合作共治的思考

卜海龙　刘鹏

摘要：聚焦加快推进粤港澳大湾区食品安全合作共治，对“一国两制、三个独立关税区和三种法律制度”下的特殊区域合作展开研究，探讨进一步推进大湾区食品合作共治遇到的法律体系差异、标准体系差异、技术水平差异、信息对接机制、执法监管机制5个层面问题，基于风险治理的视野，着重从监管体制、标准制定、检验检测、信息机制和行政执法5个维度提出推进粤港澳大湾区食品监管从合作走向融合的建议，全力打造粤港澳大湾区食品安全治理新格局。

关键词：粤港澳大湾区 食品安全 合作共治

Considerations on Deepening Food Safety Cooperation and Joint Governance in the Greater Bay Area under the Background of "One Country， Two Systems"

Bu HaiLong （Guangdong Branch of General Administration of Customs）

Liu Peng （Renmin University of China）

Abstract： This research has focused on accelerating a large bay area of Guangdong food security cooperation， should the "one country， two systems， three separate customs territory， and three kinds of legal system" under the special regional cooperation study， to explore further large bay food cooperation work of the legal system differences，  standard system differences， technology level differences， the information standard system docking mechanism， law enforcement supervision mechanism and so on five aspects. Based on the perspective of risk governance， this paper puts forward suggestions to promote the food supervision in the Greater Bay Area from cooperation to integration from five dimensions， including supervision system， standard formulation， inspection and testing， information mechanism and administrative law enforcement， and tries its best to create a new pattern of food safety governance in the Greater Bay Area.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， food safety， cooperation co-governance

0 引言

黨的十九大报告和2017年《政府工作报告》将粤港澳大湾区建设提升为国家战略。粤港澳大湾区建设在带来了巨大发展机遇的同时，也对内地、香港、澳门的政府治理合作提出了新挑战新要求，尤其是在新冠肺炎疫情常态化防控的大背景下，开展粤港澳大湾区食品安全合作共治研究，按照“优化、协同、高效”原则，进一步改革创新大湾区食品监管体制机制，提升食品安全保障水平，既是完善食品安全治理合作的内在要求，也是打造“健康湾区”和“宜居宜业宜游优质生活圈”，加快推进粤港澳大湾区高质量发展的现实需要。“三军未动，粮草先行”，食品安全在经济社会发展中具有基础性地位，推进粤港澳大湾区一体化，需先行实现食品安全的高效合作共治，降低食品问题沟通成本和管理成本，提升三地制度互补性收益。

1 监管合作现状

广东省作为距离港澳最近的省份，长期以来都是港澳最主要的食品农产品供应基地。目前内地各省供港澳食品农产品份额中，广东省占60%～90%的份额。为确保港澳同胞吃上“放心食品”，广东省海关、市场监管等相关部门建立了较为健全的供港澳食品农产品质量安全监管体系，加强源头管理、过程监管和口岸查验，保障供港澳食品农产品足量、安全和顺畅供应，其中供港食品的安全率达到了99.999%1）。在此基础上，广东省相关监管部门与港澳食品监管部门紧密互动合作，在源头监管、口岸验放、人员交流、不合格通报、联络机制、争议解决等方面有较好的合作基础，建立了一套保障供港澳食品足量安全的工作机制，为“餐桌上的安全”保驾护航。广州、深圳等大湾区地市加快实施粤港澳大湾区“菜篮子”平台建设和“圳品”供深食品标准建设，积极探索建立粤港澳大湾区食品标准体系，努力推动粤港澳大湾区食品产业高质量发展2）。

在深化合作的同时，粤港澳三地食品安全监管也面临新形势新期待。粤港澳大湾区已形成一个7200余万人口的密集城市群，粤港澳经济一体化进程加快推动人员、货物、信息等资源要素的便捷流动，对食品安全监管合作提出更高要求。随着经济社会和科学技术的发展，食品领域会不断出现新原料、新品种、新工艺，新事物的未知性需要新的监管思维和监管手段，为食品监管工作带来极大挑战。同时，网络食品销售、跨境电子商务等新业态的迅猛发展，也给粤港澳大湾区食品监管增加新的未知风险，以行政区监管为特征的传统食品安全监管模式将面临考验，需要三地用前瞻性的眼光和思维推进合作共治，妥善应对各类食品安全风险。

2 存在的问题

由于历史、制度等原因，粤港澳三地食品制度和标准体系按照各自行政区划形成较为明显的“分割现象”，在食品安全合作共治过程中，三地主要存在食品制度、食品标准、检验检测、信息机制、执法监管5个层面的差异性问题。

（1）食品制度差异导致对接困难。粤港澳三地食品安全监管法律法规差异很大，在不同的法律体系下，粤港澳三地食品监管制度差异明显。三地政府在食品监管中发挥作用程度不同，政府行政行为风格差异较大，且对接协调机构的层级、权限也不尽一致，导致协调的成本较高。尽管粤港澳三地建立了类似于定期会议制度、互访制度这种临时性的议事协调机制，但这种对接模式本身不具备法律地位。

（2）食品标准体系差异导致评价指标不同。我国内地食品安全标准综合考虑了内地食物结构、营养需求、食品供应现状等因素，制定了符合内地实际、具有中国特色的食品标准体系，香港、澳门大量采用了国际食品法典委员会（CAC）、加拿大、美国等国际组织和发达国家的标准。就标准严格程度而言，三地标准体系各有千秋，三地食品标准体系的差异对合作共治提出挑战。

（3） 检验检测技术标准差异增加结果互认难度。内地与港澳之间的检验检测技术标准围绕各自发展现状、市场需求、技术要求等因素制定，技术标准的侧重点有所不同，增加了检测结果互认的难度。目前国内监管部门的技术机构很多是由政府管理的行政技术性质的技术机构，主要作为行政执法的技术辅助力量，而港澳方面市场化的检测机构占很大比例，三地检验检测机构运作的内在动机和运行机制不尽一致。

（4）信息互联互通互享水平不高。随着信息化手段在食品安全领域的推广应用，粤港澳三地在食品安全监管方面各自都开发了数量繁多的信息系统，但限于监管体制、监管方式、设备水平的差异，以及没有公共数据接口的行业和国家编码标准，造成了系统实际运行中互不兼容、数据无法自由交换，不利于实现对食品的全链条、全流程监管。电子证书互通应用范围不够广，缺乏统一的食品安全信息共享资源平台，企业信息、流程信息和监管数据不能快捷地实现分享应用。

（5）执法监管合力有待加强。在目前的体制下，部分企业钻监管和制度漏洞，游走于三地法律边沿，企图在进出口领域逃避检验检疫、伪造证书，甚至形成了制售假冒港澳食品等非法的食品产业链条，对港澳食品安全和形象造成影响，对正常的市场秩序和食品知识产权造成冲击。而三方的执法合作领域有限，主要以专项合作、应急性处置为主，缺乏常态化的执法监管合作以及相應的长效机制。监管互认程度不足和“两地两检”问题的存在，一定程度造成监管资源的浪费，阻碍食品农产品在三地更便捷地自由流动。

3 原因分析

由于内地与港澳实行不同的社会制度、不同的法律体系、属于不同的关税区，在制约深度融合的因素中，既有经济发展、文化背景、管理理念的差异，制度和法律层面的差异是更根本的因素，这些差异衍生出来的规则、机制、标准、信息、监管的对接和协调问题，以及其背后存在的利益分配问题的解决，形成制约粤港澳食品安全高效合作共治的障碍。

（1）存在法律体系的差异。在“一国两制”框架下，粤港澳食品安全监管合作不仅是区域合作那么简单，涉及两种制度、法律体系的交合。例如，由于实施的制度和法律体系不同且属于不同的关税区，内地与港澳均把对方的产品当作进出口商品，不仅出口方检验把关，进口方还要再监管一次，出现“两地两检”问题，港澳沿用的法律体系与内地相较而言，在法律渊源、程序制定、法律内容等方面均存在明显差异。

（2）经济社会发展阶段差异。香港、澳门属于城市型发达经济体，经济发展起步早，市场机制成熟，区域内发展水平较为均衡。内地整体发展仍处于超赶阶段，尽管发展迅猛，市场化也取得很大进步，但由于起步晚、体量大，区域间发展水平不一。这种经济发展水平不均衡、发展阶段的差异也是造成食品标准、检验检测、风险治理水平差异的重要因素。

（3）管理文化和理念差异。在政府管理理念、政府介入经济活动程度等方面，广东省珠三角地区与港澳地区也存在显著的差异。广东属于传统的行政主导体制，政府部门经济活动实施较强的管控和规划，行政效率高，执行能力强。港澳地区强调建设“小政府、大社会”，政府较少直接介入经济发展和市场活动，政府在社会经济活动中掣肘较多。

（4）地方政府利益的考量。在互相独立的行政区内，地方政府有追求自身利益最大化的动机。在大湾区建设中，内地与港澳既有合作，又有竞争，难免会出现基于自身利益的考量。在制定各类标准和规则时，均可能会结合自身经济社会发展水平制定保护性的举措，如若没有有效的沟通协调机制和保障机制来规范和推进，一旦触及局部利益、地方利益时，就较易演变成地方保护主义。

（5）中央和地方关系的多样性。按照宪法和基本法的规定，香港、澳门实行高度自治，食品安全监管问题属于港澳自我管理事务，而广东的食品监管制度改革创新在国家法律规范框架下进行。中央与港澳之间关系，以及三地政府层级和实际权力的不对等，使得粤港澳三地之间不仅需要区域协调，也需要中央层面的协调。

4 对策建议

当前粤港澳三地主要在通关协作、信息通报、突发事件应对等方面开展食品监管合作，侧重于应急性、专项性的事件，随着粤港澳大湾区建设的快速推进，三地的合作将更为紧密。亟须加强与粤港澳相关部门的互动，推动三地打破利益隔阂和制度性障碍，以食品安全监管与风险治理为突破口，利用制度、法律、机构、政策等杠杆，建立统一高效、互享共赢的食品管治系统，通过5个维度的协调联动，推动实现“通关互畅、信息互换、技术共享、监管互助”为基础的高效合作共治。

（1）深化监管体制协调联动。从制度衔接和制度创新入手，完善合作共治机制和建立统一协调管理机构。按照“先易后难，稳步推进”原则，加强制度借鉴与衔接，总结近年来已经成熟的合作机制，形成更多可复制可推广的经验。加强粤港澳大湾区食品安全合作共治顶层设计，建立合作共治行政协调监管机构，理顺对接关系。在对接机制畅通的基础上，积极争取中央层面支持，建立超部门、跨关境的粤港澳大湾区食品安全监管协调部门和管理机构，统筹三地食品安全合作共治进程。

（2）深化标准制定协调联动。高标准是最好的监管，要推动有关部门将国内标准与国际标准接轨，特别是内地要与香港、澳门标准对接，积极推动打造粤港澳三地通行的“湾区标准”，形成统一的食品质量“标尺”，按照统一的标准生产和监管，实现湾区内食品标准统一、生产统一、质量统一，推动粤港澳大湾区率先实现食品“同线同标同质”，以标准为先导推动规则“联通、贯通、融通”。推动内地优化标准结构，完善体系配套，逐步建立完善政府主导和市场自主两个层面协调联动的新型标准体系。推动内地技术机构与港澳检测机构一道建立完善标准化服务体系，共同拓展标准研发、标准实施服务。开展国内标准与国际标准的对比研究，推动制定一批有粤港澳大湾区特色、不亚于国际标准的先进食品技术标准或法规，掌握标准的主导权和话语权。

（3）深化检验检测协调联动。要深入开展检验检测机制创新、实验室建设、结果采信等方面的融合，积极打造粤港澳食品公共技术服务平台，加强三地食品重点实验室网络化建设，提升执法技术支撑能力和水平。加强粤港澳三地在服务贸易和技术法规方面的机制创新与全面融合，逐步实现检验检测机构间的能力互认。强化检测人才培养，建立粤港澳检验检测“专家库”，深化检验检测技术交流互动，完善专业技术骨干双向培养交流制度。三方合作建立健全食品质量安全检测检验体系，加大资金、人力、技术、政策支持。积极开展三地实验室比对试验，制定第三方检测机构名单库并动态更新。

（4）深化信息机制协调联动。树立共建共享共赢的价值理念，尽快完善信息一体化机制，加大先进基础设施及信息技术投入，提升大数据时代科技創新及对全新量级数据信息的运用和应对处置能力，推动从“传统监管”到“现代监管”转变。建立粤港澳大湾区食品信息共建共享机制，加强对国内外特别是主要贸易国食品安全风险信息的采集、分析、研判、预警，拓展信息采集渠道。加快推动大数据、人工智能、5G等新技术的应用，以海关“三智”3）合作为契机，统筹推进“互联网+进出口食品安全”信息化建设，逐步集成整合现有的食品监管信息系统，推动粤港澳三地“单一窗口”互联互通，进一步强化三地“智慧监管”合力，建立三地协调统一的食品监管一体化信息平台，最大程度实现数据管理由“分散”向“集中”的转变。

（5）深化行政执法协调联动。梳理3个关税区共同点，对差别环节进行协商，完善食品安全合作共治体系，提升协作水平，强化联合执法，加强违法惩处力度，构建三地以集中协调的政府监管为主、专业性的行业组织规范为辅的监管制度，实现从“农田到餐桌”的全流程执法互助。进一步完善食品安全工作例会和联络员制度，及时预防和解决食品安全突发问题。实施统一的食品召回制度，加强对不合格食品的一体化处置。推动粤港澳“监管互认”和“通关互畅”，不断优化风险管控措施，进一步简化粤港澳食品农产品口岸查验措施，推动三地食品口岸监管由“两地两检”逐步向“合作查验、一次放行”转变，探索实施湾区内食品“一检双放”模式。

新冠肺炎疫情对粤港澳大湾区食品安全监管提出新挑战新要求，开展大湾区食品安全合作共治研究，探索在“后疫情时代”如何进一步提升大湾区食品监管融合共治水平，将对加快推进粤港澳大湾区整体一体化进程，彻底实现“港澳人心回归”和“港澳长治久安”长远目标具有“率先垂范”的参考、借鉴和启示之益，并为全面服务国家食品发展战略、探索中国-东盟食品检验监管制度对接、持续研究“一带一路”沿线国家食品监管制度和检验标准的对接与创新提供新思路。

参考文献

[1] 刘鹏.中国食品安全： 从监管走向治理[M].北京： 中国社会科学出版社，2017.

[2] 国家食品安全风险评估中心年鉴编委会.国家食品安全风险评估中心年鉴： 2015卷[M]. 北京： 中国人口出版社，2015：70-78.

[3] 陈广汉，杨柱，谭颖.区域经济一体化研究： 以粤港澳大湾区为例[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2017： 303.