美国城市轨道交通安全监管探讨与启示

陈燕申

（中国城市规划设计研究院，北京 100037）

遵循依法治国的原则，保障城市轨道交通建设和运营安全是城市轨道交通健康有序发展的核心议题。中国确定了基本实现城市轨道交通治理体系和治理能力现代化的目标，提出坚持法治引领，健全交通安全生产法规制度，以及保障城市轨道交通运营安全，完善安全责任体系，强化企业主体责任，明确部门监管责任，完善预防控制体系，建立交通装备、工程第三方认证制度等系列政策措施。为实现目标，落实政策措施，我国需要开放视野，参考国外相关的交通运输政策、规则、制度、技术和标准，开展相应的研究工作。美国的城市轨道交通安全监管法规体系建设提供了实际案例，值得我国研究借鉴。

1 美国城市轨道交通安全监管立法

美国政府采用法规进行城市轨道交通安全监管符合国际规则和惯例。

1.1 公共交通安全立法

2012 年，美国国会颁布了《迈向21 世纪进步法》（即MAP-21），要求联邦政府公共交通管理局（FTA）建立综合的公共交通安全规程，以改善国家的公共交通系统安全，其中为加强各州对城市轨道交通安全监管的强制性权利，建立《州安全监管规程》（State Safety Oversight Program，SSO Program）。

2015 年，美国总统签署了《美国固定线路交通运输法》（即FAST），扩大了FTA 的安全监管权力。MAP-21在根据FAST 进行修订后被编入《美国法典》第49 卷5329 节（即49 U.S.C.5329），成为美国公共交通监管的上位法。

1.2 城市轨道交通安全监管法规

美国FTA 早在1995 年发布了《城市轨道交通系统州安全监管—最终规章》（编号为49 CFR Part 659），以下简称《安全监管规章》。2005 年，根据实践和经验总结，美国发布了规章的2005 修订版。2016 年3 月，根据MAP-21 授权，新版《安全监管规章》于2016 年发布，编号为49 CFR Part 674，替代了实施20 年多年的原监管规章。新规章进一步明确了MAP-21 规定各州拥有监管城市轨道交通安全的权利和负有的责任，加强了州承担预防和减少城市轨道交通事故和事件的责任，以及FTA 拥有审查批准州的《SSO Program》标准和联邦资金扣除或罚款的权利。

1.3 城市轨道交通安全监管法制

根据MAP-21 和FAST，FTA 系统地发布了相应的细化法规和政策落实配套法规，从而构成城市轨道交通安全监管法制框架，见图1。

图1 中49 U.S.C.5329（b ）～（e ）为公共交通安全监管的关键内容部分，5329（f ）～（h ）为行政管理规定；左侧为落实MAP-21 发布的《安全监管规章》（图中数字为相互对应条文）；右侧为落实MAP-21 对应发布的配套政策法规。其中，5329（e ）为强制实施州城市轨道交通安全监管，5329（f ）为交通部长权利，5329（g ）为强制执行规定，5329（h ）为（监管）限制和禁止规定。

图1 美国城市轨道交通安全监管法制框架

2 《安全监管规章》

《安全监管规章》制度的目的是落实MAP-21（49 U.S.C.5329（e）），是美国城市轨道交通安全监管的基本核心法规。

2.1 一般监管要求

（1）《安全监管规章》应适用于各州的城市轨道交通系统、州城市轨道交通安全监管机构和接受联邦资助、拥有或运营城市轨道交通系统的实体。

（2）《安全监管规章》规定各州负有城市轨道交通安全监管的基本责任。州安全监管机构必须有足够的权力、资源和合格的人员，以实现城市轨道交通系统安全监管目标。

（3）《安全监管规章》对安全监管的相关名词和术语进行定义，如事故（Accident）、事件（Incident）和事故苗头/未遂事件（Occurrence）等。

2.2 州的职责

《安全监管规章》674.11 规定，自2016 年4 月15日起的3 年内，有城市轨道交通系统的州必须建立由FTA 局长批准的《SSO Program》。

《SSO Program》规定了州城市轨道交通安全监管的核心内容，主要包括：明确州城市轨道交通系统的安全监管责任和强制实施安全监管法规的能力；建立城市轨道交通安全监管机构（SSOA）；配备与监管对象相适应的、完成公共交通安全认证培训的安全监管人员；表明州法规禁止任何公共交通机构向城市轨道交通监管机构提供资金。

FTA 对其资助州制定的《SSO Program》进行审计和认证（Certification）。其中，发布/驳回认证都要通告州长，并要求州长采取所有可能的措施纠正《SSO Program》的缺陷。

2.3 州安全监管机构

《安全监管规章》规定州必须根据《SSO Program》和州法规建立一个SSOA。SSOA 在财政和法律上独立于任何公共交通机构，不能雇佣管理城市轨道交通的行政人员，具有调查和与安全有关的强制权利，需向州长、FTA 和安全委员会主任报告安全状况。

SSOA 必须建立符合49 U.S.C.5329（b）～（d）并适用于联邦和州法规的城市轨道交通系统安全监管基本标准；负责审查和批准城市轨道交通机构的安全计划，监管和强制城市轨道交通机构（RTA）实施安全计划。SSOA 有责任调查不符合安全计划的指控，独立调查城市轨道交通事故、事件和未遂事件。

为规范行使职权，SSOA 必须制定并公开《SSO Program》实施标准，解释SSOA 监管程序、权力和政策。例如，规定不论发生任何事故，RTA 必须在2 h 内向SSOA 和FTA 报告；SSOA 具有主持事故调查、审查批准整改行动计划等权利。SSOA 每年必须向FTA 报送这个标准，作为评估《SSO Program》和向国会报告的内容。

3 配套监管法规

FTA 发布了多个公共交通安全监管政策法规，与《安全监管规章》相应条文共同构成了安全监管体系。

3.1 公共交通安全规程

3.1.1安全规程

2016 年8 月，为落实MAP-21（49 U.S.C.5329（f）～（h）），FTA 发布实施条例《公共交通安全规程》（49 CFR Part 670）。该规程是实质性和程序性的行政管理规则，具体规定了FTA 局长、副局长的职责、权力和操作规程，以及国家公共交通安全计划的基本内容。

该规程基于安全管理系统（Safety Management System，SMS）的方法和原则，为提高公共交通的安全建立了监督、监管和强制实施的框架。SMS 定义为：正规的、自顶向下的、在组织机构范围内采用数据驱动的方式管理安全风险和确认可接受风险减缓的协调方法。该规程规定，所有受49 U.S.C.5329 管辖的规章、条例、政策、指南、最佳实践和辅助技术文件都要遵循SMS的原则和方法。

该规程规定FTA 局长组织实施公共交通系统的调查、检查、审计、检验，以及设备、设施、车辆检测和运营监管。

该规程还规定，FTA 需定期发布国家公共交通安全计划，计划包括下列内容：

（1）所有类型的公共交通安全性能准则；

（2）定义“良好维修状态”；

（3）运营车辆基本（最低）安全性标准；

（4）公共交通运营基本（最低）标准；

（5）公共交通安全认证培训规程；

（6）安全建议、指令和报告；

（7）最佳实践、技术援助、范本和其他工具；

（8）公共交通危害识别与风险管理的研究、报告、数据和信息，以及预防事故和实践指南；

（9）FTA 权限的内容。

3.1.2国家公共交通安全计划

2017 年，根据MAP-21（49 U.S.C.5329（b）），FTA发布了《国家公共交通安全计划》，这是《公共交通安全规程》必须的组成部分。该计划从传统的安全响应式改善（Safety Improvement Reactively）方法转换为主动式风险管理方法，即制定了SMS 原则和方法。FTA 发布SMS 框架，用于指导各个公共交通机构和监管机构建立和实施SMS（图2）。

图2 SMS 框架

（1）安全管理政策作为公共交通机构SMS 的基础，要正式、清晰地承诺建立组织机构和运用必要的资源支撑，以及实施SMS 的安全管理程序和活动，为安全管理建立一个最高行政安全管理体系。有效的安全管理政策是通过政策声明承诺建立和运行SMS，如RTA 负责人和员工安全责任承诺中包括允许机构雇员向上级报告安全状态的程序和免除处罚的安全管理政策声明，以及将安全管理置于RTA的最高业务层级。

（2）安全风险管理包括建立识别、分析、评估安全风险的程序，开展相关活动和采用适当的方法，如积极运用行业数据、乘客、公众或投诉作为识别危害的资源。

（3）安全确认包括：针对SMS 产生的数据和信息，通过计划、规章、安全指令、安全建议、安全标准等方式，评估安全风险减缓消除的有效性及安全目标和安全指标实现的程度，包括死亡率、受伤率、安全事件、系统可靠性等安全性指标和目标、安全改善性指标（针对现状改善的指标）和安全趋势分析；针对运营环境改善后可能产生的新安全风险建立评估准则，并通过对SMS的评估和持续改善实现安全目标和安全指标。

（4）安全促进是为实现促进和改善安全管理目标进行的安全交流和培训，提高安全意识和能力。例如，至关重要的方式是要求一线员工和管理层进行安全信息交流；把培训司机正确实施SMS 作为RTA 保障安全最关键的内容。

3.2 公共交通安全认证培训规程

2018 年，根据MAP-21（49 U.S.C.5329（c））授权，FTA 发布《公共交通安全认证培训规程》（49 CFR Part 672），强制联邦和各州的SSOA 人员、负责城市轨道交通系统安全审计和审查的承包商，以及直接负有城市轨道交通系统安全监管责任的承包商，开设统一的安全认证培训课程和执行统一的认证要求。培训作为FTA 认证的强制性要求。

该规程规定由SSOA 制订培训计划，并提交给FTA作为对SSOA 认证规程（SSOA Certif ication Program）内容进行审查、评估和认证的依据。

该规程规定了强制性的3 年期培训，并明确规定了相应的课程和课时：SMS 的原则和方法20 h，针对《SSO Program》的 SMS 原则16 h，城市轨道交通安全36 h，应急管理32 h，事件调查36 h 等；不同责任人有不同的技术培训内容，如针对安全审计和审核的课程有系统安全计划和公共安全计划；技术培训课程，如车辆、轨道、隧道、桥梁和其他结构、牵引供电、信号、列车控制的检查和维护规程等。

3.3 公共交通机构安全计划

2018 年，根据MAP-21（49 U.S.C.5329（d））授权，FTA 发布实施条例《公共交通机构安全计划》（49 CFR Part 673，2019 年实施），为每个公共交通机构配合实施《公共交通安全规程》规定基本要求，主要为：每个公共交通机构应当根据各自的运营环境和范围特点，采用SMS 的原则和方法制订公共交通机构安全计划。计划的目标必须包括根据《国家公共交通安全计划》建立的安全性指标，强调并落实《公共交通安全规程》的要求和标准以及应急响应计划等。其中，要求RTA 必须建立和实施符合要求的SMS，做到以下几方面。

（1）在安全管理政策方面，RTA 必须在组织上建立岗位责任制和安全目标，并进行组织机构之间全面沟通和公开声明。

（2）在安全风险管理方面，需建立风险管理程序，即在公共交通机构的安全计划中应包括识别、分析、评估危害和减缓安全风险的程序。

（3）在安全确认方面，RTA 必须制定和实施安全确认程序，监控安全性指标。

（4）在安全促进方面，必须进行贯穿组织结构的安全信息交流。

城市轨道交通机构建立的“公共交通机构安全计划”必须经过SSOA 审查批准。

4 启示与借鉴

4.1 安全专门立法

如今，中国已经成为世界城市轨道交通建设和运营第一大国，正在向城市轨道交通强国迈进。但是，在安全监管方面，中国仍然没有一部专门的安全法规。为应对城市轨道交通系统复杂的建设和运营环境，借鉴美国由2 部法律、逐条落实的4 个法规以及多个政策构成的安全监管体制，中国应按照“完善体制机制，健全法规标准”的要求，进行专门的城市轨道交通安全立法，建立统一的安全监管规则。其内容至少包括统一的安全政策和目标、安全监管组织结构及其权限、安全监管机构、安全程序、安全认证和安全培训制度，特别需要设置法定的安全指标和标准，这是安全政策目标的基本内容，在关键内容上要精准立法。因此，按照依法治国的方略，发布专门的城市轨道交通安全监管法规是实现长治久安的正确途径，并体现出中国城市轨道交通强国、“与国际接轨”和“走出去”的制度和形象。

4.2 专门和独立的安全监管机构

美国立法成立专门和独立的城市轨道交通安全监管机构，其具有明确的责任和足够的强制权力。其中“独立”定义为安全监管机构在财政和法律上独立于任何公共交通机构，不能由管理城市轨道交通的政府行政人员兼任。

中国城市轨道交通实行行政主管部门“分工履行有关安全工作职责”和“属地”安全运行总负责的责任制。要落实这样的责任制，在面对庞大的城市轨道交通机电设备、土建工程和设施系统，复杂且相互关联耦合的技术系统，以及繁重的运营压力下，安全监管的协调、系统运行的协调，以及这两者之间的协调能否一致地保障城市轨道交通安全运行则是对制度的严峻挑战。所有安全环节必须强制落实监管与实施，所有责任必须落实到位，这只有通过制度性的建设才能实现。美国法规要求成立专门的城市轨道交通安全监管机构给我国的启示是，只有建立专门和独立的安全监管机构，专业化地进行制度性的安全监管责任、权力和能力建设，才有推动和落实安全政策、目标和责任的责任实体。在中国建立专门和独立的城市轨道交通安全监管机构，应当成为“构建综合治理体系”建设的核心内容。

4.3 SMS 的原则和方法

美国采用SMS“主动式风险管理方法”统一进行全国城市轨道交通安全建设和监管给我国的启示是，目前在中国城市轨道交通安全建设要求完善风险分级管控和隐患排查治理预防制度的背景下，应突出落实建立风险数据库，将对风险隐患及时整改等“主动式风险管理方法”作为安全建设的基本途径和核心方法。特别是建立主动识别、分析和评估安全隐患的程序，将隐患排查治理预防制度建设作为“主动式”安全建设和监管的中心任务。

4.4 合规判定

美国城市轨道交通安全监管采用合规判定的方式，即采用安全认证、安全审批和安全审计的方式，其中安全认证和安全审批为监管法制的合规判断。在RTA 建立的SMS 中，对识别到的“安全危害”进行安全风险评估，以消除或减缓安全风险。

中国城市轨道交通的第三方安全评估制度中含糊不清的是安全合格还是合规，谁来承担安全责任问题；需要界定是评估“安全危害”、系统“安全”，还是政策法规的符合性判断。此外，行业要求采用的“独立的第三方安全认证”也需要界定是符合相关标准的认证还是政策法规的合规判定。

美国的安全监管法规给我国的启示是，了涉及安全的方法和措施当属于法规的要求，基本规则是合规判定。在安全领域，第三方安全评估和安全认证只能是合规判定过程中的方法或辅助手段，不能作为基本的安全方法。只有安全认证才是城市轨道交通安全监管立法并符合国际惯例的关键内容，也是实现城市轨道交通治理体系和治理能力现代化的重要内容。

5 结语

本文通过深入研究美国城市轨道交通的安全监管立法体系与专业技术法规监管细节、各个法规的相互关系，以及采用安全理论、原则和方法等的立法实践，可为中国的城市轨道交通安全监管完善依法治理体系、健全交通安全生产法规制度，实现“引进来”和“走出去”目标提供参考和借鉴。