青海东部干线公路日常养护市场化模式探究

高志敏

(青海省交通检测有限公司 西宁 810003)

引言

美国的公路养护分为交通维护和专项养护两大类,专项养护工程一般委托给社会化的专业养护公司承担。瑞典公路养护工作分为常规养护、阶段性养护、紧急养护三种,公路养护的市场化表现在成立养护公司和实行养护招投标，养护招投标工作由各地区公路局进行，总部派人指导。英国的公路管理机构没有专门的养护队伍，所有养护作业和路况检测、决策等技术服务均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。日本公路养护分为日常养护和定期养护(可划分为若干单项工程)两大类，其中日常养护部分包括政府部门成立专业机构负责或者外包私人公司，但定期养护则全部采用市场化外包形式[1-10]。从中可以发现，国外一些发达国家的日常养护模式已经基本实现了市场化，通过招投标、合同管理等方式实现养护效益最大化。

浙江省宁波市奉化区自2018年7月1日开始实施公路养护市场化新模式，宁波市北仓区从被动到主动，不断探索公路养护市场化改革新道路。2016年8月10日甘肃省在张掖市召开了全省公路养护管理工作会议，“十三五”期间甘肃省将分类推动公路养护市场化改革，逐步把公路养护领域适合的事项从“直接提供”转由向社会“购买服务”，建立政府与市场分工合理的养护生产模式。2017年，为把农村公路建好管好护好运营好，山东省利津县交通运输局着力创新农村公路“1+3+N”养护管理新模式。重庆市2017年6月22日公开招标，启动公路市场化养护管理新模式，为实现公路“管养分离”体制改革迈出了实质性的一步[11-15]。从国内近年来的公路养护模式发展来看，很多省市已经开始探索适合本地区发展的公路养护市场化道路，并且取到了良好的效果和成绩。

国省干线公路承担着青海省很大部分的交通压力，而青海东部地区干线公路又集中占据全省大部分的交通量，所以小修保养等日常养护工作任务重、责任大。目前青海地区除了大中修、示范路建设、公路绿化、水毁工程等在部分地区实行了市场化试点工程，养护小修保养还没有实行市场化。究其原因，主要是公路养护的定位是社会公益性事业，所以就决定了它属于非盈利性事业，因此公路养护就很难推向市场化。这也进一步说明了随着我国政治经济体制的不断变革，实现公路养护的市场化改革是保证公路事业发展与市场经济接轨的必然途径。

1 青海东部地区日常养护路段基本情况

青海东部干线公路的养护是由青海省海东公路总段及其所辖的五个养路段进行养护，海东公路总段国省干线养护总里程为1390.355km，共13条路线，养护路段以二、三级的沥青路面为主，四级道路和水泥路面所占比例很少。海东总段养护路段中重点路段(过境、沿河、傍山路段，冬季保通路段及水毁、塌方路段)占到了59.13%，一般路段则为40.87%，整体上看，海东总段所管辖的养路段养护难度大、任务重，重复劳动现象较多。据调查，海东公路总段所养路段的使用年限在1-20年不等，甚至有20年以上；年平均日交通量在1000-5000辆/日，甚至京拉线超过了10000辆/日；辐射的海拔范围也在1500-4000米不等。使用年限在10-15年的路线较多，由于修建年份较早，道路破坏严重，典型病害较多，京拉线、宁张线2条国道和平大线、平赛线等部分省道的桥涵较多，浆砌、水泥边沟较多，在养护工作中日常保洁工作量较大，清理难度较大，养护成本较高。

青海省海东公路总段所属各养路段现有的养护过程中均存在一定的难点，且各具特点。根据调研情况，集镇路段、村庄密集路段，边沟倾倒垃圾、随意堆放生活垃圾等现象严重，缺乏垃圾专用弃料场，泥石流、落石和塌方较多路段、冬季保通路段工作效率低，养护难度大，养护成本高。在人员配置方面，各公路段均反映养护工作量大，一线职工人员不足，职工年龄出现两极化，男女比例差异大，再加上养护路段内自然灾害频发，出现了严重的一线人员短缺现象。在机械车辆方面，养护工区的农用车使用年限较长，维修困难，运输车辆缺乏，部分机械设备老旧，缺乏小型的挖机、装载机等机械设备，导致重复工作量大。

2 现行日常养护模式

从组织架构及职能设置来看，青海省实行的是一种垂直的三级管理的模式，省公路局作为省级单位，负责主持全省范围内的养护工作，并在各州市设置公路管理总段，各县设立公路管理段作为公路管理总段的下设机构，具体负责本辖区内的公路养护工作。养护资金为逐级财政拨付，由省公路局将养护资金拨付给各州市公路管理总段，公路管理总段再将资金拔给各县公路管理段。

现行日常养护模式基本上是以国省干线养护任务为主要任务，以工区为单位，分段按地区、路线长短进行养护。养护人员、机械相对集中，便于管理，但是由于养护的路段分散，在公路突发自然灾害时，抢修保通工作中人员、机械的到位相对滞后，降低养护质量。养护人员队伍庞大，超编严重，人员工资挤占了大量的养护经费，公路的正常维修和养护得不到保证。但是在旅游旺季、重大赛事等大忙季节，养护人员又出现不足现象，而且缺乏竞争活力，导致工作效率较低。养护费用构成中人工工资占比最大，由于青海省海东公路总段属于事业单位，养护人员工资由财政拨款，减少了养护单位的资金压力，但是在核算养护成本的时候人工工资是应该而且是必须归纳在内的。据调查，除了总段管理人员外，海东公路总段所辖的五个公路段共有养护人员510名，其中包括技术人员、管理人员、一线养路工、其他人员等，一线职工为328人，所占比例为64.3%，总养护里程为1390.355km，则人均养护里程达到了4.2km。

如表1所示，从现行模式下的费用构成来看，养护年总费用为8633.88万元，人员工资及福利支出为6684.2万元，占据了养护经费的77.4%，且管理人员和其他人员占到了总人数的35.7%，进一步证明了在现行模式下人员工资挤占了大量的养护经费，养护质量得不到有效保证。这种模式下的养护任务分块方式与资金分配形式，往往无法使公路养护经费得到充分利用，不能很好地指导养护生产。

表1 近年现行日常养护模式下年费用统计

3 市场化日常养护模式合理性分析

根据发达国家成熟的市场化养护成功经验以及国内部分省份对于公路养护市场化的积极探索，针对青海东部地区干线公路的养护现状，本文提出两种不同的市场化养护模式，并与现行的养护模式进行对比分析，综合评价出最为合理有效的干线公路养护模式。

3.1 市场化养护模式A

为了克服现行养护模式的不足之处，本文提出推行市场化养护，模式A就是在保证日常养护基本任务的前提下，将养护单位的部分临退休人员或富余人员进行适当裁减，节省人员工资开销，尤其是管理人员工资，做好人员安置工作。据调查，我省东部干线公路的养护工作在每年的4月-10月任务较重，因此在这6个月之间可以给各公路段下放一部分经费，主要用于大型塌方、泥石流、清理积雪等工作的雇人、雇机，经费的使用权和支配权由公路段自行负责。

3.1.1 人员构成

根据调研资料，各公路段具有不同程度的人员富余情况，尤其是在冬季，青海地区的气候特点导致了在冬季的养护工作基本处于日常保养状态，小修工程更是无法施工，由此造成许多养护人员的资源浪费。市场化养护模式A下需要综合考量，裁减部分临退休、大病及富余人员，降低管理人员与一线职工的比例，并做好妥善安置工作。但是模式A下仍然是以大工区养护为主，以现有养护路段的一线员工为主要劳动力，冬季养护任务相对较少，部分人员处于闲置状态，所以只需在繁忙季节(4月-10月)雇佣部分临时工，配合现有养护人员，解决大忙季节一线人员不足的问题，及时高效地完成养护任务。

3.1.2 机械配备组成

从统计资料来看，现行模式下机械使用费中维修费比重较高，此种模式下养护工程量基本不变，但是改为雇佣机械后可减轻工区车辆和机械的使用频率，且雇佣的机械车辆均是当前养护工作中最需要最实用的，能够及时高效的处理险情，一定程度上能够降低小修保养费用。因此，此种养护模式不仅可以提高养护效率，保证养护效果，而且能够解决大忙季节一线人员不足的困扰。4月-10月份为繁忙季，在此期间每个公路段均会出现异常天气，包括山洪、泥石流、巨型塌方落石等，每次可以根据工作量和工作内容等实际情况雇佣装载机、挖机、农用车等紧缺机械设备。

3.1.3 经济效益分析

通过反复的调查比较并结合其他省份的市场化养护案例，3名正式职工一天完成体力工作量与雇佣1名农民工一天完成工作量基本等同。根据青海东部地区农民工工资调研情况，按1名民工平均日工资为200元、1名正式养路职工平均日工资达到300元(平均月工资近6600元)计算，1天养护成本可节约700元。裁减部分富余人员后，人员工资及福利费用支出比重会相应下降，一定程度上节约了养护资金。4月-10月份为繁忙季，按照历年的养护任务情况和天气情况，在此期间每个公路段每月大约会有7～10天为异常天气，包括清理泥石流、塌方落石等，每次可以根据工作量雇佣5～10人，根据工作内容雇装载机、农用三轮车、手推车、小型挖机等若干台，配合工区养护人员进行养护，根据临时工的工种不同，雇佣临时工的工资可以按200～500元/天计发，机械的雇佣费则需要充分调研本地区的市场价，装载机约按800～1000元/天计发，农用三轮车约按400～500元/天计发，手推车约按200～300元/天计发，小型挖机约按600～800元/天计发等。养护任务完成后，公路段对养护路段进行检查，达到预期标准时可根据合同约定支付费用。

本模式下雇佣的人员数量和机械类型可根据实际情况进行调整，年费用按实际发生的雇佣费计算。裁减人数核定量可根据各公路段实际情况调整，使得管理人员与一线职工比例满足养护工作实际需求，本文中只做了大概估算。

3.2 市场化养护模式B

另外一种市场化养护模式B也是要在保证完成日常养护任务的前提下推行，首先就是核准养护单位的临退休人员、富余人员、有意向辞职并承包养护任务的人员比例，这批人员裁减后将大大减少人员工资开销，降低人员工资及福利在养护经费中的比例，同时按路段特点将小修保养任务承包给有能力且有责任心的个人或专业化养护公司，明确养护工程单价，对日常养护工作特别是小修工程每周巡查考核一次，每月综合考核一次，每次考核结果当场与承包人或承包单位负责人见面，并且由承包人签字认可。根据考核结果，验收合格后兑现承包费用，可按照合同管理按月支付或计量支付养护费用，省局根据各养路段实际情况，每年抽检2-4次，视路况质量优劣给予适当奖励补助。本模式可充分发挥市场调节的作用，彻底解决养人与养路的矛盾。

3.2.1 人员构成

走市场化道路必然会涉及到体制机制的改革，而涉及到改革的问题就必然会影响现有体制下人员的利益。但采用市场化的管理模式之后，不需要组建自己的养护队伍，而是采用承包的方式，人工外包、机械设备也是租赁而来，并没有相应的“闲置”费用，由此大大减少了对人力和物力资源的浪费，从长远来看，市场化养护模式也是未来养护事业的必然趋势。市场化养护模式B下就要涉及现有养护人员大多数人的利益，因为本模式向完全市场化养护模式倾向更大，本模式下需要精简人员，参考其他省市的改制经验，经调查后本文中认为此模式下人员裁减量约为30%～40%，剩余人员则需要保证公路段日常运转和巡查工作，每周或每月对承包人员或承包单位的养护内容进行抽查和监督，不达标时需要及时提醒返工重做，保证养护效果。

3.2.2 机械配备组成

此种模式下，养路段的机械车辆使用频率会大幅度降低，许多报废或是年久失修车辆需要及时上报，因此机械车辆维修费、燃油费等将会有显著降低，小修保养费用将大大减少。如果承包给个人的话，一般是将养路段的保养工作承包给沿线的群众，此时的机械配备则由对应工区提供，主要是日常清扫用的铁锹、扫帚、钢钎、小推车等。如果是直接承包给专业化养护公司，则基本不需要养路段提供设备，养护公司内部会有自己的机械设备，而养路段主要是保证巡查车辆的正常使用，以及遇到突发事件时，调用自有设备与养护公司一起参与抢修。

3.2.3 经济效益分析

在模式B下首先需要由公路总段确定路况优良率指标，然后在线路的沿线选择有责任心、技术比较扎实的群众或专业化养护单位，分段或分项目(如路面清扫、路肩水沟清理、路面清扫保洁、行道树维护、小量塌方和堆积物清理等)进行承包。对于路况较好、车流量较少的一般路段可以按里程承包给沿线村民或裁减下来的养护工，按月支付工资，而对于自然灾害频发，养护工程量较大的重点路段则可以承包给专业的养护公司，并且计量支付费用。据统计海东总段所养路段总里程为1390.355km，其中重点路段为822.004km，一般路段为568.351km，一般路段可以按4～6公里/人进行承包，重点路段承包给专业化养护公司按照历年的养护工程量，其承包费用按工作量支付费用，需要注意的是要约定在同等条件下，平时公路部门优先使用其设备，在有公路应急保通任务时，如遇到较大的降雪、滑坡等突发事件和险情时，其设备必须无条件的迅速集结先行投入应急抢修保通。养护单位人员、承包人员及专业化养护公司人员必须全力配合，尽快疏通道路恢复交通。

本文中提出的市场化养护模式B能够逐步实现由养护管理、生产到纯管理转变，极大地提升养护工作效率。市场化养护模式下养路段主要负责承包工作任务下达及验收、考核等工作，通过严格的绩效管理和过程控制，避免出现“一包了之”或“一发了之”，对承包人工作任务完成质量实行精细考核和细致评比，及时做出奖惩，按时兑现承包经费，不仅提高了工作效率，也确保了养护质量。以前从事具体的养护操作工作，总是强调缺乏机械设备和人力，而实行市场化养护，通过加强监督指导，工作强度将大大减轻，养护更主动、更有效，同时可减少大量养护工人的供养负担，规避了人员、设备安全方面的风险。而且承包给当地人员养护，公路养护市场化矛盾会减少，有利于路地纠纷与矛盾的处理和化解，有利于提高民众爱路护路意识，有利于创建和谐公路。在具体实施时可以参考前文讲述的国外成熟的养护市场化经验，人员和机械设备的配置也可参考本文中提到的国内部分省市的公路养护市场化案例进行合理安排和适当调整。

4 结语

综上可知，推行市场化养护模式下的大工区养护比较适用于青海东部地区干线公路养护现状。这是由于市场化养护模式打破了现有体制机制的限制，运用市场的力量进行调节，化解了花钱养人和花钱养路的矛盾，不仅能够节约养护资金，同时养护单位人员也由具体做事变成了监督指导做事，大大减轻了养护人员负担，实现“养管分离”，而且养护市场化后通过监督机制，可以提高养护效率，保证养护效果。