立法者心智：区域协同立法机制构建的动因

●金 梦

一、问题的提出

区域协调发展是我国宪法序言中贯彻新发展理念的重要组成内容。党的十九大报告指出，“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”。〔1〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017 年10 月28 日，第3 版。我国地域广袤辽阔，区域发展不平衡不充分的问题长期存在，区域发展机制亟须逐步建立、健全和完善。区域内的生态环境协同保护力度、公共服务一体化程度和产业发展协同性等都有待提升和加强。中共中央国务院在《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中指出，健全区域发展保障机制，建立健全区域协调发展法律法规体系。统筹区域发展尤其是法治发展，建立区域法治协同发展的创新机制，首先要从区域协同立法机制的建立健全和制度规范着手。与司法活动具有的终局性相比，立法活动具有延续性，其具有待续的性质。区域协同立法应该在现有立法理论与实践的范畴中进行。协同立法理论并不是缺失，而是有待接续和挖掘的立法理论富矿。

区域协同立法是推动新时代法治发展和进步的重大战略举措。目前，学术界既有围绕协同治理、区域法治、法治协同发展等问题进行的宏观基础理论研究，又有聚焦京津冀地区、长江三角洲区域和粤港澳大湾区的中观立法理论和实践建议。〔2〕参见赖先进：《国家治理现代化场景下协同治理理论框架的构建》，载《党政研究》2020 年第3 期；燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》，载《中国行政管理》2013 年第2 期；戴小明：《区域法治研究：价值、历史与现实》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020 年第1 期；倪斐：《地方法治概念证成——基于治权自主的法理阐释》，载《法学家》2017 年第4 期；公丕祥：《法治发展的区域分析—— 一种方法论的讨论》，载《法学》2018 年第5 期；陈光：《论区域法治竞争视角下的地方立法协调》，载《东方法学》2019 年第5 期；焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016 年第3 期；石佑启、陈可翔：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，载《中国社会科学》2019 年第11 期。这些研究关注的重点大多在于协同立法的合法性证成、具体领域的立法协同和区域法律法规的冲突与解决机制等方面。现有的立法协同理论研究和实证分析并没有关注到立法者在区域协同立法机制构建中的重要作用。而就协同立法理论的研究现状来看，现有研究鲜有从法经济学的研究进路，尤其是运用制度经济学中，基于先存的心智构念（preexisting mental constructs）的制度变迁理论分析协同立法机制建构的制度动因并给出详细具体的建构方案，更没有从立法者的视角观照协同立法的主体性限制和多样诉求。立法者是推动法律制度变迁的重要力量，在区域一体化发展的背景下，区域协同法治机制的建构需要立法者主观能动性的积极发挥。人作为法律关系的主体在区域协同立法机制的构建中发挥着重要作用，由立法者主导的立法过程深受立法者认知能力和心智水平等因素的影响。鉴于此，本文尝试从区域协同立法者的视角切入，探讨区域协同立法面临的主体性局限和突出问题，运用制度经济学中的制度变迁理论分析在区域协同立法过程中，区域内的不同主体进行立法博弈和制度合作的深层次原因。通过聚焦立法者的心智构念是法律制度变迁的重要影响因素，以期能够从智识基础和立法伦理层面完善区域协同立法的相关理论，从而助益于区域协同立法机制的构建。

二、区域协同立法机制建构中立法者心智的作用

立法即为达成一种现实秩序而由正式政治机关依凭包括社会背景、政治理想、历史经验等在内的“ 前见” 续造并通过语言向社会输入公共规范的活动，因而立法从本质上来说又是一项未完待续的活动。〔3〕参见周赟：《论立法的待续本质——从用法者角度看立法的本质》，载《哲学研究》2014 年第6 期。立法的待续特质在司法活动中得以延续，所立之法的良善既是对立法者提出的道德要求和伦理标准，又是达到善治的前提条件，可以说立法者肩负着良法善治的双重使命。协同立法具有立法待续的明显特质，在立法权下放至设区的市一级人大及其常委会之后，协同立法面对地方立法权的竞合关系，其重点是要打破区域内不同立法主体的权限范围和制度藩篱，将地域上相邻的行政区域通过确定的法律范式凝聚成统一的规则整体，从法治层面打造成具有影响力的城市群，从而谋求更高效、更集约型的发展。区域协同立法者是区域内层级相同的立法机关所组成的立法共同体，由人组成的协同立法机关同样具有人性的弱点，立法者的心智构念影响协同立法机制的构建，并在主客观因素上造成协同立法存在着诸多的问题和困难。

（一）立法者心智水平会导致立法能力的主观局限

立法者是立法理论中的核心概念和议题，立法者是一个多元的概念，具有发散的多维指向性。立法者是主权者，是拥有最高智慧的理性人，是具有超群知识和智慧的贤明。关于立法者，卢梭明确地指出，要为人类制定法律，简直需要神明。这种神明拥有能通达人类的种种感情而自己又不受任何一种感情影响的最高智慧。〔4〕参见［法］卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2011 年版，第44 页。立法者在一切方面都是国家中的非凡人物，其必须抽掉人类固有的不受理性约束的力量，才能赋予他们本身之外的并非靠别人帮助便无法运用的力量。〔5〕参见史彤彪：《西方法治思想精义》，黑龙江教育出版社2019 年版，第479 页。作为立法者，其不仅仅要拥有最高的智慧，更要有不变的理性。“立法，不像通常理解的那样，是人力所能做到的事情。不变的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我们应该研究的。”〔6〕［英］威廉·葛德文：《政治正义论》，何慕李译，商务印书馆1980 年版，第150 页。葛德文所言的不变的理性本质上还是指向人所具有的最高智慧形态，变与不变都是相对意义上的概念。在现代法治国家中，主权在民，由人民经过法定程序选出的代议机关行使立法权，立法者不是居于高处的理想贤明，而是民意的最终代表者和行使者。

立法者必须具备立法活动所要求的理性，需要对国家的制度运作、社会的生活秩序和民众的利益诉求有深刻的理解和认知。协同立法者是根据国家发展规划和相关政策文件设置的一定区域，按照区域一体化的发展规划要求，在本区域内享有立法权的立法机关。区域立法者并不具有完整的法律涵义，不是正式的法律概念，但是在区域协同发展过程中，区域立法者担负着将区域发展规划转化成法律规划，进而实现使区域协同行为有法可依，为区域协同发展提供法治保障的重要职责。相对于中央立法和地方立法而言，协同立法者需要在央地立法权限中寻找合法性空间和立法权平衡，需要从宪法和法律层面找到立法依据和立法理由，更需要统筹区域内的立法规划和立法程序。

人的心智是拥有一种理性的情感的力量、技能和能力安排，其展示在思考、感觉和行动过程中。〔7〕参见［美］迈克尔·帕尔多、丹尼斯·帕特森：《心智、大脑与法律：法律神经科学的概念基础》，杨彤丹译，浙江大学出版社2019 年版，第53 页。心智是心理和智识的表现，是一个人进行感受、理解、判断、选择、想象和推理等各项思维能力的总和，这些思维能力用来指导人的实践活动。认知科学是追求人类心智和认知本质的哲学传统，探求人脑产生有意识心智的功能和物理机制，并且具有探索人类心智功能如何实现的工程技术传统。〔8〕参见刘晓力：《哲学与认知科学交叉融合的途径》，载《中国社会科学》2020 年第9 期。在认知科学中，感性认识的感觉、知觉和表象属于心理学的范畴，而理性认识的概念、推理和判断则属于逻辑学的范畴，心理和逻辑是人类心智的两种基本状态，也是人类认知的重要通道，心理过程和逻辑过程在人的大脑中统一协作、密不可分。〔9〕参见蔡曙山主编：《人类的心智与认知——当代认知科学重大理论与应用研究》，人民出版社2016 年版，第441 页。心智构念则是心理过程和逻辑过程整合的模型结构和认知表征，其受已有的知识结构和思维模式的影响，因而人类的很多决策过程受先存的心智构念的影响。立法者的心智是立法者获取立法相关的信息和知识，对这些立法知识和信息进行应用处理和逻辑推理的能力过程安排。立法者的心智构念是立法者心理过程和逻辑推理过程的总和表征，在立法活动中主要通过立法行为、立法能力和立法效益来展现。由诸多个体组成的协同立法者具有人性的局限和弱点，其先存的心智构念深深影响着立法过程。

立法者认知能力的局限会反映体现在立法能力和立法效益上。理性的情感力量、技能水平和能力安排高低有别、参差不齐，这些不同水平的心智构念体现在立法决策过程中就是立法能力和立法效益的差异。“立法能力是立法者依法有效行使立法权、创制高质量立法产品应具备的个性特征，是立法者胜任立法工作的各种主观条件的综合与外显。”〔10〕刘志坚：《立法能力：概念厘清和原理论要》，载《甘肃社会科学》2020 年第4 期。立法者的既存知识、立法理念和立法经验等在立法工作中会呈现出多面的形式，例如立法目的条款的设置，立法过程中的方法运用、策略规则和法的构造技术等这些外在表现形式的背后是立法者心智的烙印。按照耶林的观点，“法律就像一个漫游者，他在黎明接近日出时离家出游，历史是太阳，而法权感则是漫游者的影子。在日出前法权处于冷清状态，也没有影子，日出后或太阳照耀时，影子从法权后面，移到旁边，最后出现在法权前面。”〔11〕［德］耶林：《法权感的产生》，王洪亮译，米健校，载《比较法研究》2002 年第3 期。法权感在立法过程中会让立法者在进行法律创制活动时短时间内形成一种立法设计的直觉，这种感性认识对于良善立法具有极其重要的作用。直觉在很大程度上是心智构念长久累积的瞬间展现，科学立法、民主立法的进程需要关注立法者的直觉判断，经过专业规训的立法者在立法过程中会在规范、价值与科学之间作出理性的选择。立法者的理性选择最终通过立法效益体现，“立法效益=符合立法目的的效果（正效果）/立法的全部社会效果（正效果+负效果）”，〔12〕郭道晖：《立法效益与立法效率》，载《法学研究》1996 年第2 期。立法效益表征立法目的的有用效果，科学、理性、审慎地立法并通过法律实施达到预期的立法效益。

作为立法技术的运用者，立法者的心智水平影响法律创制的结果和法律形成空间的范围。先存的心智构念导致人们认知和行为方式的差异。由于家庭背景、受教育程度、成长经历的不同，立法者的个体化差异较大，受制于自身知识的局限性和运用知识的能力水平不同，协同立法者表现出不同的价值取向和制度选择倾向。以长江三角洲区域立法为例，该区域根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的规划范围包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省，划定27 个城市为中心区，同时建立长三角生态绿色一体化发展示范区和特殊经济功能区。长江三角洲区域的协同立法者需要兼顾上述不同功能区的发展需要，更需要处理好区域内的功能叠加问题，这对协同立法者的道德水准和立法技艺提出了较高的要求。在长江三角洲区域内，地区发展的不平衡依然存在，江苏北部、安徽等地的经济发展水平与上海、浙江等地区的差异较大，立法者的任职条件和资格也不同，这些主客观因素直接影响着该区域立法者的智识认知差异并导致认知局限性，以至于在关涉重大利益问题时不易达成区域共识。系统性的协同立法，需要以德性为出发点，立法者的目标是教导整体的德性或善，立法者本身需要理解欲望和情感。〔13〕参见林志猛编：《立法与德性—柏拉图〈法义〉发微》，张清江、林志猛译，华夏出版社2019 年版，第139 页。控制好自身的欲望和情感需要具备较高程度的自控能力，这对立法者自身的心绪管理能力提出了较高的要求。“由于立法题材的复杂多变，立法者需要考虑不计其数的繁多变量，审慎考量具体情境的正确选择。”〔14〕刘风景：《审慎立法的伦理建构及实现路径》，载《法学》2020 年第1 期。立法者需要站在道德高处审视整个立法过程并预见法律效果，从主观上克服智识认知导致的区域协同立法障碍。

（二）立法者所处的地域范围会导致立法能力的客观局限

立法者作为法律创制的直接参与者，其先存的心智构念会导致立法活动的主观局限性，这种主体性的局限是区域协同立法者提高自身理性认知能力的动力来源和直接原因。而区域概念中的立法活动本身所具有的空间属性又促使立法者进一步关注立法的空间影响要素。“空间要素是区域法治发展现象的基本变量，是科学认识和揭示区域法治发展的内在机理的重要视角，也是打开区域法治发展进程的内在奥秘的一把钥匙。”〔15〕公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，载《法学》2015 年第1 期。地域范围的因素对于国家治理方式的针对性、特殊性和有效性提出了客观挑战。不同的地理位置会对应不同的气候、环境和资源等，这些不同的气候、环境和资源会产生多元的生活需求进而影响社会对于法律供给的需求。不同的气候和土壤等资源条件也会对人的性格、精神状态和气质产生影响，进而形成地区差异，对个体的心智构念和心理偏好产生影响。可以说，地域范围不同，气候、土壤等因素的差异都会对法律产生影响。“当自然环境空间对人的作用方式发生改变时，空间与法律之间的关联则可能表现出曾经的差异空间向匀质空间的转变，进而带来法律规范上的趋同。”〔16〕韩宝：《理解法律地理——关于法律的一种空间思考》，载《交大法学》2019 年第1 期。区域协同立法者正是要利用这种自然环境空间对个体行为方式的影响，突破地域范围导致立法能力的客观局限性，通过利用匀质空间的转向和法律规范的趋同化，回应并满足区域一体化发展的法律需求。

对于立法者来说，精神的气质和内心的情感因气候不同而有地域性的差异，法律受情感、气质的影响并表现在法律心理和立法者的法律认知层面上。区域协同立法是在地理范围相近且气候、土壤等环境要素具有相似性的区域内进行的，能最大限度降低地理空间的客观因素对法律的影响。但是，“法律不仅仅是一种国家推行其空间政策的被动媒介，它还是一种拥有其自身生命的生产力，可以说，法律塑造了物质空间、社会空间和精神－主观空间。”〔17〕［以色列］伊沙依·布兰克、艾希·罗森-兹维：《法律理论中的空间转向》，杨静哲译，载《西部法律评论》2020 年第1 期。立法活动是一种塑造活动，这种塑造行为决定了区域协同立法过程不仅仅关涉国家政策在地方的具体执行程度，更是在现有的立法理论框架下形塑具有中国特色的地方协同治理方式，地方的法治化进程会深深影响国家治理的效能。立法者应该从适宜履行生活义务的行动去制定法律，而不是单纯地从人未来可能享有的和平状态去考虑。〔18〕参见［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1959 年版，第276 页。例如，在京津冀协同立法过程中，由于北京特殊的政治地位使得其与天津、河北在协同立法过程中的地位不平等，但是从地域空间上看，三地面对共同的经济社会和环境污染等问题。在治理环境污染问题方面，针对三地的气候和土壤等自然条件具有的相似性，京津冀三地共同签署《京津冀环境执法联动工作机制》，从地域、时间和人员三方面进行联动，整治大气和水污染等环境违法行为。但是环境执法联动工作机制的长期有效运行，需要区域内的立法者、执法者和民众进一步消除认知差异，增强环保意识，统一环保标准、环境设计规范并协调区域内边界等问题。

区域协同立法是各个地方利益博弈和妥协最终达成一致意见的过程。地域范围的客观局限性会使区域立法者进一步担忧地域范围内的资源分配问题。区域立法者担忧的协同治理会让渡一部分优质资源进行区域内的共享，优质资源培育和开发过程的成本由地方承担，而资源共享的收益却由整个区域共享。医疗、教育等优质资源的共享会加剧优质资源供给的紧张状态，这种福利危机会导致立法者立法能力的现实局限。区域协同立法作为一个协调各方利益最终达成立法共识的复杂过程，在进行区域协同立法的过程中，区域范围内的各方立法主体往往会担心自身利益的减损或者福利的降低。例如，按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》 划定的香港特别行政区、澳门特别行政区和珠三角九市，该区域的协同立法涉及一国两制的法律体系问题，区域内的社会制度、法律制度存在差异，分属于三个不同的关税区并且使用三种不同的货币。香港和澳门的社会治理、规则标准和经济运行等方面国际化程度高于珠三角区域，在“一国两制”的前提下，粤港澳大湾区的协同立法工作面临着多元立法主体对自身区域福利减损的担忧，协同立法如何在保证现有港澳自由贸易港地位的基础上，提升珠三角的法治水平，是协同立法者不可回避的重要问题。大湾区的协同立法需要解决中央与地方、区域内政府间的利益冲突问题，在“一国两制”统一的制度前提下，进行充分的立法协商。利益格局的变迁以及受“一国两制”基本国策和单一制国家结构的影响，传统法律规范体系难以有效解决粤港澳大湾区的协同治理问题。〔19〕参见石佑启、陈可翔：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，载《中国社会科学》2019 年第11 期。大湾区的协同立法，需要在维持福利总量递增的前提下，探求治理规则的创新路径，实现多元立法主体的有效协商与高效合作。跨行政区域的协同立法问题需要寻找共同利益的最大公约数，从而达到区域协同立法的帕累托最优状态。

三、立法者的心智构念是法律制度变迁的驱动因素

立法者的心智构念对协同立法具有重要影响，不仅体现在立法决策过程中立法者智识的局限性，更引起了立法实践过程中的多元主体性问题。协同立法决策需要立法者认知的准备，认知的准备过程是在协同立法者先存心智构念的基础上进行的心理整合过程和逻辑推理过程。

（一）心智构念何以重要：立法场景中制度变迁的动力

在制度经济学的发展脉络中，道格拉斯·诺思将主体先存的心智构念作为制度形成和变迁的重要影响因素，这也成为我们研究立法主体行为的重要理论基础。制度经济学中基于供需关系的分析框架和基于心理认知基础的分析框架对于制度变迁理论的解释方法有着显著不同，“理性人”假设的分析模型排除了作为主体的人的基因特征和心智因素对于制度的影响力和形塑力。尽管行为法经济学对于“经济人”即“理性人”与“真实的人”的行为特质做了区别，认为人是有限理性、有限意志力和有限自利的集合体，但是其研究的侧重点是人类行为的可预测性和模型化，以及人类行为选择对于法律制度的影响，而并非人类的心智因素对于法律制度的影响。可以说，将人的心智因素引入制度经济学的研究从而分析制度变迁的动因和发展趋向，是经济学理论发展的一次超越，也为法经济学的研究提供了全新的研究视域和研究范式。诺思的“制度－认知”理论将制度初始选择的差异归结于认知结构的差异，他认为，我们所构建并试图去理解的这个世界是人类心智的建构物，不能在人类心智之外独立存在，构成人类互动基础的总体结构是人类心智的一种建构，并且随着时间的推移以一种递增的过程演化着。〔20〕参见［美］道格拉斯·诺思：《理解经济变迁的过程》，钟正生、邢华等译，杨瑞龙、郑江淮校，中国人民大学出版社2018 年版，第75-76 页。人类的心理和认知决定了人自身看世界的方式和视角，也决定了制度演化和制度变迁的方式，心智因素是制度变迁的动力来源，也是推动制度变迁的重要影响因子。

这和唯物史观的认知维度并不冲突，从人的心智角度考察制度变迁问题，是行为法经济学立足于人类行为产生的原因、大脑运作的过程进而得出人类的理性行为选择。诺思所说的世界是人类心智的建构物，心智因素作为制度变迁的动力并不否认生产力决定生产关系，而是从更深层次上探讨人类行为如何在物质决定意识和认知的基础之上受经济发展水平、地域、气候等客观条件的影响和制约，从而基于理性判断制定更加合理的制度问题。人作为有限理性、有限自利和有限意志的集合体，相对于传统经济学的“理性人”假说，人的情感和意识对于人类行为活动的影响深远。有限理性受到人接受到的信息及处理信息能力的限制，决策的质量受到该制度向决策者提供完整准确信息能力的严重影响，要克服人处理信息能力的内在有限性，就需要通过制度建立稳定的预期和启发式决策，从而保持决策的稳定性与连贯性。〔21〕See Edward L. Rubin, The Legal Process, the Synthesis of Discourse, and the Microanalysis of Institutions, Harvard Law Review. Vol. 109, No. 6（1996）, p. 1414.法律与情感、法律与心理的问题是法律和认知神经科学交叉研究的重要内容，“在规范性面向上，认知神经科学可以对规则的制定提供一些具有建设性的指引。”〔22〕郭春镇：《法律和认知神经科学：法学研究的新动向》，载《环球法律评论》2014 年第6 期。立法决策与立法者的认知有着非常密切的联系。“客观世界的不可知性和主观认知能力的有限性，使得个体难以做到完美的或绝对正确的认知，从而产生认知偏差。”〔23〕同前注〔9〕，蔡曙山书，第567 页。“人类认知自有其规则，这种规则无法用理性的概念来充分解释，它们时时带来认知偏差，常会导致决策和行为系统性偏离理性思维。”〔24〕李学尧、葛岩、何俊涛：《认知流畅度对司法裁判的影响》，载《中国社会科学》2014 年第5 期。区域协同立法由于受地域性的限制再加上立法者自身智识的影响，立法过程中的信息误差、认知偏差因素相对于地方性的一般立法而言较高，信息共享机制的建立和信息处理能力的提升是协同立法者的基本诉求，也是区域协同立法机制构建的重要组成部分。

协同立法决策过程是协同立法者对立法相关信息进行加工的过程，信息加工过程是在立法者既存心智构念基础上进行的动态的、不确定的行为过程，认知偏差对立法者的决策行为会产生重要影响。这也进一步提示我们，在协同立法过程中，如何将协同立法者的认知偏差减少到最小，换言之，如何降低协同立法者的认知偏差因素对于立法行为的影响是提高协同立法效益的重要内容。降低协同立法者的认知偏差意味着协同立法成本的同步减少。立法成本包括立法工作本身的成本和立法的社会成本。立法工作本身的成本包括从立法规划、立法案起草、提案、审议到通过、公布及进行法律修改、立法监督、立法评估等整个立法过程中人、财、物、时间等直接的物质损耗。立法的社会成本是基于立法决策、立法方略、立法技术等方面的因素引起的社会连带支出。〔25〕同前注〔12〕，郭道晖文。立法过程各个环节都有着立法者认知偏差的作用场域，立法成本是由立法过程中各个环节的直接损耗和间接损耗共同组成的。尤其是对区域内的协同立法来说，协同立法意味着多个地方立法主体的同步同频行为，协同立法过程涉及地方的立法协调过程，协同立法者的预期是在其心智构念和认知前提下的立法规划行为，区域协同立法的实践预期是立法成本的最小付出和立法收益的最大化呈现。立法者心智推进区域协同立法进程，协同立法所立良法的品格既要求立法目的的良善又要求立法效率的提高。

（二）在法律制度变迁中进行的区域协同立法博弈

人的心智构念指引主体的具体行动，进而影响社会制度的发展和变迁。如果将社会制度视为受人类心智因素影响的一种建构，那么法律制度同样是在心智构念影响下的积极建构，这种对法律制度的建构和影响体现在法律博弈过程中。在作为社会制度重要组成单元的法律制度中，法律策略主体在行为发生相互作用时的策略选择，以及由这种策略选择产生的后果构成了法律博弈过程，〔26〕参见金梦：《法律博弈论及其核心构造》，载《江海学刊》2015 年第5 期。通过法律博弈达到法律均衡是立法追求的价值目标。协同立法过程是多方主体协商和多元利益主体博弈的过程，立法者的立法行为深受立法者既存的心智构念的影响，并在立法过程中影响立法者行为的价值选择。制度变迁由多元主体参与，不同主体的角色不同且可能互相转换，主要取决于制度变迁对不同主体利益的影响，同时受诸多因素影响。〔27〕参见黄少安：《关于制度变迁的三个假说及其验证》，载《中国社会科学》2000 年第4 期。区域协同立法关涉的利益主体更是多元，多元利益主体之间的冲突既有公权与私权的利益冲突，又有私权之间的利益冲突，既有区域内相同位阶的公权冲突，又有涉及不同位阶的央地利益冲突，更有不同部门公权力的竞争与利益冲突。不同利益主体，社会力量介入立法过程，导致权益分配机制从政治博弈到立法博弈的转型。〔28〕参见许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，载《政治与法律》2008 年第3 期。立法决定了法律制度的利益分配机制，立法过程是公权与公权、私权与公权以及私权与私权之间的博弈过程。

区域协同立法是治理现代化的一种创新方式，区域协同立法的博弈过程是公众参与立法、实现民主立法的重要体现。立法博弈过程是多方主体进行妥协最终就利益分配问题达成共识的过程。区域协同立法博弈遵循预期效用理论的逻辑进路，即协同立法者进行立法行为。首先，评估该立法行为所产生的福利价值；其次，如果协同立法行为的结果不确定，立法决策者会充分计算所有假定行为结果的价值，并根据协同立法行为的预期立法价值进行评估；最后，协同立法者会充分利用得到的信息，对每一行为结果的概率以及价值的估测做有效计算。〔29〕参见［美］罗杰·G.诺尔、詹姆斯·E.克里尔：《有关风险规制的一些认知心理学启示》，载［美］凯斯·R.桑斯坦主编：《行为法律经济学》，涂永前、成凡、康娜译，北京大学出版社2006 年版，第385 页。区域协同立法博弈的最终结果指向资源的优化配置和法律价值（公平、正义等目标）的实现。公平是法律的价值体现，公平不仅是一种价值目标，而且是一种进化的结果，更是合作的基础和原因。公平感的体悟、正义目标的实现是人进行有效合作的基石，公平、正义是人和人类社会能够存在和发展所必须的，是人脑智识中根深蒂固的需求。〔30〕同前注〔22〕，郭春镇文。基于制度变迁的区域协同立法博弈，是将立法者的心智构念放置于立法过程之中，基于预期效用理论的逻辑进路。立法者主导协同立法博弈的进程，决定着利益分配机制和法律供给模式，并对协同立法博弈的结果具有决定性的影响。立法博弈在立法市场中进行，博弈的主体涉及多方利益主体。就区域协同立法博弈而言，区域协同立法者是主要的立法博弈主体，但是除了区域协同立法者之外，还有权利个体、社会团体等利益关联者，这些利益关联者的诉求集合影响着立法市场上的法律供给关系，而作为立法共同体的协同立法者有时又与利益关联者的身份相交叉，从而形成一种复杂多变的立法博弈格局。

（三）区域协同立法博弈引发的多元主体性问题

涉及多元主体利益博弈的区域协同立法，是在立法者心智构念的影响下进行的，在立法场景中，心智因素是推进立法博弈进行的动力来源，是实现立法目的和立法目标的动因。立法者的心智构念影响协同立法的进程和质量，不仅在区域立法博弈过程中，同时在立法实践层面带来诸多亟须解决的问题。立法者的智识认知导致的主观局限，所处的地域范围引起的客观局限及福利危机带来的现实局限性使得区域协同立法面临着多元化的主体性问题，主要体现在以下三个方面。

第一，区域协同立法的主体权限范围不明确。区域协同立法的主体是在本区域内享有立法权的立法机关，我国《立法法》中没有对区域协同立法主体的界定，区域协同立法的主体还停留在理论研究的起始阶段，并不具有法律意义上的权限范围。区域协同立法机关是否也像全国人大及其常委会一样，对于本区域内的特定事项具有地方的专属立法权是一个十分关键的问题。由于区域内的各个立法机关的立法权限仅限于本行政区域内，如何在区域协同发展的大背景下，完善地方立法事项的协同路径，尤其是地方性法规、地方政府规章和地域特色治理事项的互相借鉴融合，打破区域治理过程中立法主体的权限藩篱，使区域协同立法在技术层面、内容层面和程序设置上都具有整合效应是明确立法主体权限范围的重要目标。不可忽视的是，立法权在与立法者结合的过程中可能会使立法权发生变异，民主社会的立法权追求法治的秩序和目标，但立法膨胀会导致从法治转向立法者统治。〔31〕参见李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》2000 年第1 辑，清华大学出版社2000 年版，第267 页。如何通过软法的形式在制度层面和政策层面，明确区域协同立法主体的权限范围，防止协同立法主体对于立法权的滥用，划定协同立法者的权力边界，深度培养区域协同立法者的审慎立法德行是确立协同立法主体权限范围的关键内容。

第二，区域协同发展的协调机关性质不确定。区域协同发展的协调机关是否具有立法权和执法权，现有的区域协同发展理论和实践并没有给出解答。例如，在长江三角洲区域成立长的三角区域合作办公室，其组成人员由上海市、安徽省、江苏省和浙江省的人员共同组建。从现有政策文件、机构设置和运行情况看，该机构作为区域性的协调机关性质并不明确，作为一个带有管理职能并能够进行统筹协调的机构，它是否具有立法权和执法权，如果没有立法权和执法权如何对该区域内的公共事务进行管理是亟待解决的重要问题。区域协调机关的性质关涉区域发展的大局和总体发展方向，尤其是具体到“一国两制”的粤港澳大湾区建设更是如此。粤港澳大湾区建设领导小组是国家层面的区域发展指导机构，和长三角区域合作办公室的性质并不相同，其在粤港澳大湾区发展进程中发挥的是决策指导功能，并不是粤港澳大湾区发展的区域内协调机构。在国家法律层面，需要结合各区域发展的特点和实情，统一区域协调发展机构的性质定位，明确协调机构的性质才能更好地确定机构的角色定位、完善机构设置并提高运行效率，从而推进区域协同治理能力和治理体系的现代化。

第三，协同立法的合作机制面临地域性的行政垄断。在区域一体化发展的过程中，户籍、教育、医疗等关系重大民生的问题如何实现一体化是区域协同立法首先要解决的重要问题。这种重点领域的合作机制目前尚未建立，地域性的行政垄断问题严重。在京津冀一体化进程中，北京和津冀地区的地位不同，疏解非首都功能是津冀地区城市建设的重要任务，北京的教育、医疗等重要民生资源如何更好地辐射一体化区域是区域协同立法不可回避的问题。解决区域一体化发展进程中的公平正义问题需要合作主体的协商与博弈。城市治理权的合作本质上是享有并行使地方治理权的国家机关之间的合作，区域内的各个地方国家机关由分工不同的科层人员组成，这些地方国家机关的决策者是真正的博弈参加人。〔32〕参见陈光：《区域立法协调机制的理论建构》，人民出版社2014 年版，第40-41 页。地域性的行政垄断是博弈参加人担忧自身现有福利减损而采取的最优策略选择，但是在区域合作治理的政策背景下，合作带来的收益（包括既有和潜在）能够促使地方国家机关的决策者们转向合作的策略选择，因为选择区域合作意味着更多的收益和福利。合作的策略选择会促使地域性的行政垄断逐渐消弥，并对区域协同发展的制度变迁产生积极影响。协同立法需要一系列的制度设计和变革，例如建立区域联席会议机制、立法协商机制和立法联合评估机制等来打破地域性的垄断，发挥立法的引领作用，克服区域法律发展过程中遇到的各种棘手问题，实现区域协同发展。

四、区域立法博弈中的竞争力在于立法者心智构念的完善

立法者的心智水平会影响立法能力，作为立法场景中立法制度变迁的驱动因素，区域协同立法者的预期是希望通过一系列的立法博弈活动寻求各方的利益共识，以推进区域协同立法机制建构的进程。立法者心智构念的完善必须响应《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，推进地方治理体系和治理能力的现代化进程离不开德才兼备的立法者。要解决区域协同立法博弈中产生的多元主体性问题，最终还是要回归到作为主体和核心的立法者层面上，以信任机制的建立和完善为制度保障，逐步提升协同立法者的心智水平，从而提高协同立法技艺和协同立法能力。

（一）区域立法博弈的主导因素是立法者

立法活动指向建构规则和制度体系，作为一种外部秩序或者外部规则的制定，立法本身就是博弈规则，法律的产生可以说是博弈的表现形式和最终结果。立法活动和法教义学在法学理论研究中有着严格的分野，但是不可否认的是，作为外部秩序的立法活动决定了法教义学的发展方向，其具体指向的是法的形成空间。在法的双重因素中，政治因素和技术因素影响着法律的发展方向，技术因素指向的是国家中被组织起来的人对于现存法秩序的确信，技术因素指向的专业法学家具体处理法律制度和法律原则。〔33〕参见雷磊：《法教义学能为立法贡献什么？》，载《现代法学》2018 年第3 期。立法活动是关于法律制度的建构、法律关系的确认以及法秩序的逻辑体系正当的关键内容，这些内容的确定完善过程是多方利益主体的博弈过程，立法者在这一过程中扮演的是具有决策权的舵手角色，也就是我们通常意义上所说的决策者。立法包括立法结果即制定法和立法过程，主导立法过程、决定立法结果的是立法者。〔34〕参见叶竹盛：《面向立法的法理学：缘起、理论空间和研究问题》，载《杭州师范大学学报（社会科学版）》2012 年第5 期。立法者决定了采用何种方式进行法律制度设计，包括对法律规则的设置、法律关系的确认及法律责任的承担等问题。

审慎地进行公共政策的变革和公共部门结构与职能的优化，是政府正常和持续的进程。决策者应该具有领导、行动和管理的胆识，在许多情况下，这些决策者果决的行动能够改变政策空间，推动改革进程。〔35〕参见［美］梅里利·S.格林德尔、约翰·W.托马斯：《公共选择与政策变迁：发展中国家改革的政治经济学》，黄新华、陈天慈译，商务印书馆2016 年版，第200-201 页。立法者可以改变法律的形成空间，并对法律制度的整体建构产生影响，进而推进法律变迁，在此意义上，立法者是立法博弈的主导者和推进者。立法者通过行使法律制度设计的话语权来影响法律体系的建构和法律变迁的方向。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”〔36〕［美］道格拉斯·C.诺思，《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2014 年版，第3 页。制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性，通过其对交换与生产成本的影响来影响经济绩效，因而，制度是通过建立一个主体之间互动的稳定结构来减少不确定性，但是稳定性也伴随着制度变迁本身。〔37〕同上注，第4-6 页。从作为外部规则秩序的立法性质看，立法者要建构的理想法秩序是法律主体之间经过博弈之后形成的稳定互利的秩序结构体系。同时，立法者对于法律制度的设计、法律关系的形塑、法律价值的选择和法律效果的预期都有着实现共同体利益的最大化倾向。

区域立法机关是以本地区的利益为选择基点，这就使得协同立法不可避免地陷入一种长期多方利益主体博弈甚至拉锯的焦灼状态。统一的智力指导日常行为和判断他人行为的能力，立法工作是在较为健全的政策基础上为这种智力活动提供明确规范化的文本规则。〔38〕See Oliver R. Goodenough, Mapping Cortical Areas Associated with Legal Reasoning and Moral Intuition, 41 Jurimetrics J. Vol. 41（2001）, p. 432.区域协同立法者从事的是开创新性的协同立法工作，其既是新的立法制度的创建，又是立法技术和方法的创新，可以说，协同立法者兼具理想的“立法者”和现实生活的“立法者”的双重身份。〔39〕参见严存生：《也谈“立法者”》，载《河北法学》2016 年第1 期。立法者的双重身份使其能够在区域立法博弈中取代其他利益主体从而占据着主导地位。“制定法律的根本依据在于解决现实的问题，即对现实的法益作出大致衡平的分布，并且在现实的法益冲突中作为中立的衡平力量，展现判断的力量……作为实践的理性，法律并不单纯是一种智力上的事，更多地是一种行动上、伦理上的事。”〔40〕王申：《论法律与理性》，载《法制与社会发展》2004 年第6 期。因此，作为立法博弈主导因素的立法者需要具有道德知识与立法智慧，道德知识和立法智慧构成立法者心智因素的核心内容，也是主导立法博弈进行的关键因素。区域协同立法者的道德知识决定立法博弈的伦理层级，区域协同立法者的立法智慧影响立法博弈的价值选择。

（二）区域立法博弈的最优策略选择是立法协同

就我国目前区域协同立法的现状看，区域协同立法机关并没有法律意义上的界定，其性质是协调机关而不是权力机关，这就给区域立法者带来了行权空间上的困惑和障碍。“区域空间不是一个决定资格界限的地域，而是一个由合作过程决定的功能和行为空间”，〔41〕洪世健：《大都市区治理——理论演进与运作模式》，东南大学出版社2009 年版，第57 页。我国各个区域的协同发展是在国家区域发展总体战略全局中进行的，区域空间更多是在地理位置和政治战略意义上的划定。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”〔42〕习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社有限责任公司2017 年版，第109 页。区域协调发展相较于地方独立发展而言是否对地方的发展有着积极的促进作用，换成法经济学的表述方式，区域协同立法对于地方立法发展而言是否是收益大于支出，对于地方治理现代化来说是否能够起到真正的助推作用？这是研究协同立法博弈策略的价值和目的所在。

在区域协调发展的过程中，不可避免地会出现地方立法权的竞争关系。协同立法是对区域内的权力资源和权力资源的制度化配置和整合。〔43〕参见黄信瑜、石东坡：《立法博弈的规制及其程序表现》，载《法学杂志》2017 年第2 期。协同立法资源的配置和整合过程是协同立法机关在市域治理过程中打破固有的行政区域藩篱，实现互通有无，进行取长选优的过程，资源配置的高效和整合的最优方式就是协同立法最终选择的利益分配方式，也是其选择的“成本—收益”的最佳模式。我国《立法法》第72 条规定了以行政区域划分为基础的地方立法模式，即省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际要求，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。地方立法仅在本行政区域内具有溯及力，在区域一体化发展的趋势下，地方立法的重复事项也普遍存在。例如，在环境污染治理方面，京津冀、长江三角洲等区域的各省市均有大气污染防治条例，而条例中关于大气污染监管、考核和问责的相关条款等很多都是依据《大气污染防治法》制定并且有很多相似或者一致的条款。如果这些地方选择区域协同立法，就可以克服重复立法的具体事项，各个地方的立法机关还能降低地方立法的成本，通过沟通协调机制实现互通有无，借鉴先进地方的立法技术，减少立法资源的浪费，最大限度地提升立法质量，进而提升整个区域治理的效能。更进一步，用公式来计算和分析协同立法的成本和收益。假设在协同立法利益分配过程中节约的信息费用为L1,协同立法的信息成本为P1，出现立法信息偏差的概率为M1,那么当L1＞ P1×M1 时，协同立法相对于各自独立进行的地方立法而言就是立法资源配置方式的最优选择。就地方协同立法而言，由于是在特定区域内针对特定事项的立法工作，出现立法信息偏差的概率不管是从理论上还是在实践中都极低，因此协同立法节约的信息费用是大于协同立法的信息成本的，在这种状态下，协同立法是立法博弈的最佳选项。

“立法的政治制度安排应当实现最广泛地接纳意见，并根据意见的争论与妥协来完成立法，这是现代民主体制在立法过程中的具体要求。”〔44〕周祖成、喻彦霖：《法律心智：返回法律的生活世界—— 一种现象学的视角》，载《法制与社会发展》2020 年第3 期。协同立法博弈是多方的利益博弈过程，由于博弈的主体不只一方，至少是两方或者两方以上的多方，因此通过多方的合作与不合作方式的选择，会得出不同的立法选项。假设选择合作的收益为3，选择不合作的收益为1，那么在多方博弈中多方同时选择合作的收益是最高的（N×3），而多方都同时选择不合作的收益则是最低的（N×1），这也更进一步印证了在立法信息偏差概率极低的状态下，多方选择合作时候的收益为最高。协同立法中信息偏差概率低的重要原因是区域范围内信任机制的有效确立。信任机制是区域一体化得以顺利进行的制度保障，它通过降低合作各方对合作风险不确定性的担忧，运用信息的共享机制和沟通机制来最降低立法成本。“人们选的是能使其预期效用最大化的策略，而制度通过作用于预期效用的计算来对社会结构产生影响，其中的关键在于社会制度对社会预期的一种稳定功能。”〔45〕［美］杰克·奈特：《制度与社会冲突》，周伟林译，上海人民出版社2009 年版，第219 页。区域立法博弈选择合作方式会最终达到帕累托最优。区域范围内的地方立法者选择合作（协同）的方式，即区域协同立法所取得的收益要大于非合作（非协同）的立法形式。区域协同立法的博弈体现在立法的价值目标、立法主体的选择、立法的层次设计和立法权的运作等方面，〔46〕参见罗俊杰、易凌：《区域协同立法博弈分析》，载《时代法学》2009 年第4 期。立法博弈的这些方面本质意义上都是立法主体立法理念的博弈，这也就进一步印证着前述立法者心智构念对协同立法的重要影响。协同立法是区域性地方立法权的竞争过程，经过立法博弈选择合作方式得出最终的协同立法事项。

（三）区域协同立法者智识水平的提升以制度信任为基石

区域协同立法博弈选择的合作方式是区域立法协同，区域协同立法机制的构建是以制度信任为基础的，制度信任可以最大限度地降低立法认知的偏差，减少立法过程中的直接损耗和间接损耗。虽然在区域一体化的地域范围内有着相似的或者相近的风土人情、习俗规范，但是由于行政垄断的既有格局和相关利益主体对于福利危机的忧虑，我们依然需要借助科学的机制设计，借助基于制度威慑的信任弥补基于情感／血缘等的特殊信任缺失。〔47〕参见吴元元：《食品安全共治中的信任断裂与制度因应》，载《现代法学》2016 年第4 期。制度信任意味着区域范围内的各方主体选择协同治理的模式推进区域一体化的进程，表现在立法领域就是区域协同立法机制的建立和稳步完善。立法者的心智构念影响协同立法机制的建构，同时，协同立法机制的建构尤其是制度信任和沟通机制的确立又能进一步促进立法者智识水平和立法技术的提升。

立法理性是进行制度合作并确立信任机制的前提。理性是被认识的真理，我们之所以需要理性，是因为理性认识既能扩大我们知识的范围，又能规范我们的意见和结论。〔48〕参见［德］莱布尼茨：《人类理智新论》（下册），陈修斋译，商务印书馆1982 年版，第584 页。立法理性要求立法者将立法信息准确流畅地发送给立法受众，所立之法能够和谐地融入到现有法律体系之中，必须使得立法对象的行为适应现有的法律规定，同时法律必须达到预期的社会目的，并且法律所规定的行为和法律追求的价值目标必须接受道德评价。〔49〕See Manuel Atienza. Practical Reason and Legislation. Ratio Juris. Vol. 5, No. 3（1992）, p. 277-278.立法理性与立法者的认知能力密不可分，立法活动本身就关涉人类的尊严和理性。一个理性人只有遵守其自身认同的立法活动，这种立法活动才会产生立法效用，同时其自身预设的立法目的才会实现。前景理论、直观推断（直觉）和认知偏差是认知理论的三个基本要素。立法者基于对立法结果和法律运行状态的预期，会基于既存的心智构念作出立法选择。在协同立法博弈过程中，协同立法者会对协同立法的成本和收益进行预估，如果协同立法的收益大于立法成本，这时立法者才会选择协同合作的立法形式。在认知理论的视野中，立法者所进行的理性选择不仅仅是作为理性人的立法者对立法结果的经济理性计算，还有人的直觉认知和行为进程，而直观推断相较于收益计算的进程速度更快。〔50〕参见成凡：《法律认知和法律原则：情感、效率与公平》，载《交大法学》2020 年第1 期。理性是高级形态的情感力量，立法理性是立法者认知能力的作用场域，在此场域中，立法者的心智构念在很大程度上决定了立法者进行的价值选择。

“只有立法者将自身一直遮蔽的意见放入到公开的事务之中，以改变意见的状态，据此而制定的法律才能产生更广泛的适用性。”〔51〕同前注〔44〕，周祖成、喻彦霖文。区域协同立法不同于地方性立法的一个典型特质就是法律适用范围的区域性，打破行政垄断和地域固步自封的地方治理格局，一方面，需要区域间信任机制的建立，信任机制的建立以区域协同立法主体的互相信任为前提，通过信息的高效共享和互通，实现区域内资源的优化配置，实现公共资源的共享、互利、多赢格局。另一方面，信任机制的有效运行依赖于立法者的认知能力和智识水平，立法者的智识水平影响信任机制作用的发挥。构建区域协同立法机制，需要在立法理性的导引下，注重区域协同立法机制构建的智识基础和伦理要求，才能解决区域协同立法面临的多元主体性问题。要想在短期内解决区域协同立法主体权限不明、协调机关性质不明，地域性的行政垄断等协同立法面临的问题，首先要找到区域协同立法者层面上的突破口，即如何在立法者先存的心智构念的基础上进行协同立法共同体身份的确认，进而从协同立法程序上实现区域范围内的立法同步，最终形成区域协同立法机制逐步完善的格局是解决区域协同立法理论问题的关键所在。

五、结语

习近平总书记多次强调，人才是事业发展最宝贵的财富，人才资源是党执政兴国的根本性资源。人力资源是社会生产力最宝贵的要素，是我国经济社会发展的第一资源。人才是推进区域协调健康发展、保持区域创新活力和竞争力的重要保障。作为主体的立法者不仅是研究区域协同立法问题的切入点，更是区域协同立法机制构建的重要推动力量，立法者的认知能力、智识水平影响着区域协同立法机制构建的进程。区域协同立法者的心智构念是区域协同立法机制构建的驱动因素，是立法场景中制度变迁的动力来源并决定着立法制度变迁的发展方向。区域协同立法机制的构建是推进地方治理能力和治理体系现代化的重要举措，“国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程。”〔52〕俞可平：《没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化》，载《马克思主义与现实》2014 年第6 期。地方治理体系构筑起国家治理体系多元层次的鲜活系统，与以往官僚化科层制的组织形式不同，地方治理的现代化对于治理主体的协同关系、高效协作的组织形态提出了更高的目标要求。区域协同立法机制的构建，需要关注立法者的智识因素、情感力量和理性素养，以立法伦理为智识基础，充分发挥立法者的主观能动性，在尊重立法规律、遵守立法原则的基础上逐步解决区域协同立法过程中出现的新情况新问题。