中越跨境经济合作区的成效、困境与对策

李青文

党的十八大以来，我国坚持共建、共享、共赢的理念，深化与周边国家的合作[1]。特别是随着中国与东盟国家经济合作的加强、“一带一路”建设进程的推进，中国沿边地区日益成为推动形成区域协调发展和全面开放新格局的重要力量[2]。中越跨境经济合作区已成为“一带一路”建设和中国—东盟自贸区升级版的重要载体和平台。中越跨境经济合作区的建设构想于2005年提出，经过中越两国高层的积极推动，近年来取得了实质性的进展。特别是2015年11月，中共中央总书记、国家主席习近平访问越南，两国发表《中越联合声明》，双方一致认为要加紧成立工作组，积极商签中越跨境经济合作区建设共同总体方案。2017年11月，在中共中央总书记、国家主席习近平和越共中央总书记阮富仲的共同见证下，中国商务部与越南工贸部在越南河内正式签署《中国商务部与越南工贸部关于加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》（以下简称2017《备忘录》），标志着中越跨境经济合作区建设进入实质性阶段。

一、中越跨境经济合作区建设成效

目前，正在建设的中越跨境经济合作区有4个，其中广西3个：分别是东兴—芒街、龙邦—茶岭、凭祥—同登跨境经济合作区；云南1个：河口—老街跨境经济合作区。几个跨境经济合作区建设成效如下。

（一）东兴—芒街跨境经济合作区

总规划面积23.5平方公里，其中，中方约10平方公里，越方13.5平方公里。自开发建设以来，东兴跨境经济合作区在体制机制改革、产业规划编制、基础设施建设、特色产业发展、资金筹措等方面成效显著。一是成立了东兴跨境经济合作区建设委员会，明确了跨境经济合作区、东兴市“区市统筹”和“区市一体化”融合发展工作思路。二是设立东兴跨境经济合作区行政服务窗口，下放行政管理权限21项，成功探索跨境经济助力兴边富民、跨境贸易结算、跨境人民币贷款业务办理、跨境劳务合作试点、跨境自驾游等26条可复制推广的经验。三是确定了起步区“前岸—中区—后城”产业规划和跨合区“1+7”产业布局，完成了跨境经济合作区控制性详细规划、二桥口岸服务区修建性详细规划等。四是建成新国门大楼、北仑河二桥、验货场、“三纵三横”骨干路网、标准厂房及进境水果、食用水生动物、冰鲜水产品、植物种苗、粮食5大特殊商品指定监管场所等重点基础设施，口岸信息化工程、围网工程等通关设施设备也相继投入使用。五是建立了“一体化”招商引资工作机制，引进华立边境深加工产业园等一批产业项目，建成农副产品、建材、海产品、红木、轻纺服装等10大类专业市场30多个，共占地200多万平方米。2021年东兴跨境经济合作区推进重点项目38项，总投资217.54亿元。六是确立了“多个龙头开闸蓄水，一个龙头用水”原则，整合政府平台公司，开启多元筹措资金模式，2020年争取到上级资金5600万元，专项债券1亿元，获得政策性银行授信资金11.5亿元，中央预算内补助资金3945万元等①资料来源于广西东兴国家重点开发开放试验区官方网站，经作者整理。。

（二）龙邦—茶岭跨境经济合作区

总规划面积16平方公里，中越双方各8平方公里，按照“功能呼应、有机衔接”的原则，共同形成五大功能，包括口岸综合服务、跨境商贸、跨境物流、进出口加工与跨境旅游。一是完成了《中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区（中方区域）总体发展规划（2016—2030）》，合作区（中方区域）在功能上将形成“前岸—中区—后城”的分工合作模式。二是建成万生隆国际商贸物流中心，包括边民互市贸易区、一般国际贸易服务区、国际多式联运转口贸易区、国际保税加工分拣区、东盟自由贸易区、东盟跨境电子商务区六大功能区。三是投入运营龙邦边民互市贸易区，共设有10个专用货运进出通道、31个“前店后仓”型交易商铺，并配备对驳车位区、冻库、国检查验区和海关查验场，配套建设跨境和国内交易结算中心、海关与国检申报中心、国税申报点和边民自主申报终端，可满足边民一站式采购、申报、结算等需求[3]。四是正式启用龙邦口岸进口水果指定监管场地，总建筑面积7991.6平方米，设置有5个查验平台泊位，10个待检区泊位，具备5万吨级水果库、20万吨级冷藏处理能力[4]。五是开通龙邦国际性口岸那西通道。

（三）凭祥—同登跨境经济合作区

总规划面积17平方公里，中越双方各8.5平方公里，2008年12月，作为中越跨境经济合作区中方先行区的凭祥综合保税区获国务院批准设立，并于2011年9月正式封关运营。一是成立了中越凭祥—同登跨境经济合作区管理委员会。在凭祥综合保税区管理委员会机构内增挂中越凭祥—同登跨境经济合作区管理委员会牌子，实行“两块牌子一套人马”。2020年6月，中国（广西）自由贸易试验区崇左片区管理委员会挂牌，与广西凭祥综合保税区管理委员会合署办公。二是编制完成跨合区凭祥园区建设方案、现状综合报告、空间布局模式、产业发展、综合交通发展等专题规划。三是引进一批项目如凭祥边境贸易货物物流中心、综保区二期产业配套、中越浦寨—新清跨境货物专用通道、跨合区供水一期工程、排水排污一期工程、路网工程、凭祥（铁路）口岸优化升级、中国边贸第一城、中国—东盟（凭祥）水果城、国门新城等②数据来源于凭祥综合保税区官方网站。。

（四）河口—老街跨境经济合作区

总规划面积21平方公里，其中，中方园区规划面积11平方公里，越方10平方公里，打造成以跨国商贸物流、进出口加工、国际金融及其他服务贸易为主的边境自由经济产业区。一是2016年12月获得红河州委批复成立，设立中共红河州河口跨境经济合作区工委、河口跨境经济合作区管理委员会，为中共红河州委、红河州人民政府派出机构。2019年10月，印发《中国（云南）自由贸易试验区红河片区河口跨合区河口边合区“三区”融合方案》，中国（云南）自由贸易试验区红河片区管理委员会、河口跨境经济合作区管理委员会、河口边境经济合作区管理委员会三区合署办公，并推行红河片区管委会和河口县区融合的工作方式。二是完成红河片区总体规划、控制性详规、产业发展规划等专项规划，147项改革试点任务自评已完成95项，初步形成14个经验案例。三是与越方探索建立“界桥会谈”工作机制和“人货分离、分段运输、封闭管理”运输模式。四是成功举办第二十届中越（河口）边境经济贸易（线上）交易会，沿边开发开放水平不断提升③数据来源于云南红河州河口县2020年政府工作报告。。

二、中越跨境经济合作区建设推进存在的问题

4个跨境经济合作区都取得了一定的建设成效，但也面临诸多困难和问题，具体如下。

（一）法律法规问题

跨境经济合作区建设涉及国际公法、国际经济法律关系以及跨境经济合作区的运行机制、国家安全、海关合作等方面的一系列法律问题。需要事先对中越两国法律进行研究，找出共性与个性，依此制定完善的制度和法律框架，才能确保跨境经济合作区内双方的贸易和投资有序运行[5]。一是中越两国尚未达成协议制定出双方公认的、具有法律效力的跨境经济合作区建设方面的法律。跨境经济合作区内双方合作之间的争端解决、行为规范等，还缺乏法律和制度保障。二是从中国国内看，目前我国还没有制定跨境经济合作区方面专门的法律，跨境合作区建设相关措施保障主要以规范文件形式存在，容易产生以政代法现象，而且因为没有统一的法规规定，不同的地方政府制定不同的优惠政策以吸引投资，容易造成跨境经济合作区之间的竞争。

（二）治理机制问题

跨境经济合作区建设牵涉一国外交、经济、法律、海关等多个方面的事权，推进建设过程中涉及两国之间不同层级的沟通对接与合作，在推进过程中面临多维度、多层级的治理困境。一是中越跨境经济合作区总体框架协议尚未正式签订。两国关于跨境经济合作区的框架协议是跨境经济合作区治理的基础，但目前中越跨境经济合作区总体框架协议未正式签订，与跨境经济合作区相关的制度安排、管理机制、支持政策等不具备出台和实施的基础。二是两国之间沟通协调机制还不够完善。跨境经济合作区建设容易受双边关系、地缘政治等方面因素的影响，中越两国关系虽然总体良好，但也存在复杂的一面，需要进一步加强沟通对接，但目前两国间关于跨境经济合作区建设的沟通会晤常态化、日常化机制尚未建立。三是地方政府、管理机构与垂直管理部门之间的协调配合还不够密切。在推进跨境经济合作区建设过程中，地方往往希望在要素通关、边贸、财税等方面获得更大的支持，但海关、边检等口岸联检部门以及税务部门往往会有不同的考量，地方政府施展的空间较小，同时还面临当地政府与跨境经济合作区管委会协调沟通的问题。

（三）政策层面问题

跨境经济合作区的建设，需要通关、贸易、产业、财税、金融等方面一系列的政策支持，但目前国家层面对中越跨境经济合作区还没有出台配套的政策，使核心的原产地、保税、免税政策等没有得到落实。一是通关政策支持力度不够。跨境经济合作区建设的关键在于货物、服务、人力资源等生产要素在合作区内可以实现跨境自由流动，但由于国家未批准在中越跨境经济合作区内实行“一线放开，二线管住”的特殊通关政策，要素跨境流动仍然按照传统的贸易通关方式进行，无法实现真正意义上的跨境合作。二是缺少财税方面的政策支持。跨境经济合作区基础设施建设、产业发展离不开一定的财税支持，但目前中越跨境经济合作区中方区域还没有专门的税收支持政策，适用的税收优惠政策主要来源于西部大开发、沿边开发开放试验区等政策。财政方面，目前中央一级财政未设立专项支持资金，建设资金主要来源于地方政府筹资，而地方政府财力有限，导致跨境经济合作区建设面临较大的资金压力和缺口。三是跨境劳务合作方面政策难以有新的突破。利用越南劳动力成本优势吸引内外投资是跨境经济合作区建设的一个重要推动力，早在2015年广西就开始实施跨境劳务合作试点，但目前地方政府一直推动的越方入境务工人员可以居住停留180天的政策仍未获批，影响跨境劳务合作的进一步拓展。此外，针对跨境经济合作的金融、保险、投资等方面的支持政策也较为缺乏。

（四）协同推进问题

中越双方在跨境经济合作区建设推进方面步调还不够一致。一是跨境经济合作区双方区域规划衔接不够。中越双方在跨境经济合作区规划方面的对接和交流较少，未建立规划协商机制，双方园区的规划基本处于各自推进状态，容易造成双方园区功能布局、产业布局等方面不衔接、不协调等问题。二是双方园区建设进展不同步。以东兴—芒街跨境经济合作区为例，中方区域核心区基础设施包括口岸联检设施、标准厂房、园区道路等已经初步完善，但越方区域仅建成口岸联检设施，园区开发建设尚未进入真正实施阶段，不利于共同推进开发建设。三是共同开展招商引资存在较大困难。共同开展招商引资，合力推进产业发展是跨境经济合作的重要内容和方式之一，但在实际推进中面临双方协调合作不够、共同推介的平台和机制不足等问题，除了少数几次共同赴国内其他区域考察交流、共同在中国—东盟博览会上进行招商推介之外，其余实际性的招商合作还较少。

（五）其他方面的问题

一是新冠肺炎疫情全球蔓延对跨境经济合作区建设造成巨大冲击。虽然新冠肺炎疫情在我国得到较好的控制，但全球疫情形势依然严峻，边境地区外防疫情输入的压力非常大，中越边境人员来往基本处于停滞状态，除货物进出口贸易外，其他方面的跨境经济合作极度萎缩。二是基础设施仍不够完善。跨境经济合作区基础设施及配套道路、公共服务、征地搬迁、产业扶持等重点领域投资巨大，现有资金盘子远远满足不了开发建设的需要，建设资金过度依赖国家和地方补助资金及地方债券，缺乏吸引社会投资的环境、政策和项目，资金的缺乏也导致了园区基础设施建设的滞后，一定程度上影响了项目落地。三是产业发展水平较低。跨境经济合作区整体生产能力较为薄弱，缺乏能够起引领作用、有效促进上下游产业发展的大企业和大项目，园区缺乏龙头企业，产业链条和产业集群尚未形成，产业聚集度不高，未形成较为完善的生产体系。四是人才短缺。边境地区普遍存在引才留才难的问题，跨境经济合作区规划建设、物流、贸易、投资、金融、招商等方面高端人才非常紧缺。

三、加快推进中越跨境经济合作区的对策建议

当前，2017《备忘录》已经签署，该备忘录的签署是开展中越跨境经济合作区建设的重要步骤，下一步要推动中越双方加快磋商进程，推进中越跨境经济合作区建设框架协议签署，让中越跨境经济合作区建设有法理依据。

（一）加强中越跨境经济合作区政策研究与顶层设计

在通关一体化、税收一体化、原产地互认、监管审批和金融支持等方面加强研究，进一步完善跨境经济合作区政策研究与顶层设计。理顺管理体制，建立高效统一的管理机制，明确园区管委会对园区内行政、经济和社会事务实行统一领导和管理，进一步理顺园区管委会与有关部门的关系，明确管理权限和职能划分，特别要做好与有关部门的衔接，使园区管委会承担的行政审批业务具有与相关部门同等的行政效力。

（二）持续推进基础设施建设，提高通关便利化水平

加快园区路网、标准厂房和供水、供电、通信、生活服务、休闲娱乐设施等基础设施配套，进一步提高园区硬件建设的标准和水平，增强园区对投资者的吸引力。完善配套的铁路、公路、水路与空运等常规交通基础设施，加快构建现代物流枢纽，推进跨境物流信息公共服务平台建设。对标世界级口岸标准，完善口岸基础设施和配套设施建设，持续改善口岸设施和通行条件，提高边境口岸货物集疏运能力，全面提升通关物流效率，加快推动实现中越跨境经济合作区互联互通和协同发展。

（三）充分依托两种资源两个市场发展园区产业

探索两种发展模式相结合,立足园区产业定位和资源优势，避免“同质化”竞争，在园区形成多点支撑、协同发展格局，使单打独斗的企业转变成以产业链关联为纽带的产业集群，以提升经济抗风险能力[6]。承接来自发达地区的产业转移,借助双边地区的资源优势，凭借人口红利和政策优势积极努力发展进口加工、制药、电子商务、电子产品等产业。

（四）建立中越跨境经济合作区多层级沟通联络机制

建立国家级、省级、市级等联络沟通机制，在园区规划、基础设施建设、通关便利化、产业招商和政策研究等方面加强磋商，共同推进中越跨境经济合作区建设。与越南方面关联园区建立友好共商共建机制，保持常态化的沟通对接交流机制，互通双方园区产业布局，开展联合招商，实现优势互补。

（五）进一步构建“招才引智”机制

参照海南自贸港等地的招财引智政策，坚持国内国际并重的人才政策，提升人才流动便利性，加强国内、国际人员交流[7]，着力引进一批高层次人才和专家队伍，特别是在规划建设、物流、贸易、投资、金融、招商等高端人才引进方面下功夫。要用心服务，留住人才，千方百计帮助人才解决住房、配偶就业、子女教育等现实问题，使优秀人才引得来、留得下、用得好。