社区矫正法律监督问题实证研究——以A市社区矫正法律监督工作为例

曹维维，周忠霞，张琳琳

社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由司法行政机关及其派出机构在相关部门和社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动[1]。

我国刑罚理念历来重视发挥刑罚执行的教育矫正作用。社区矫正制度与我国传统基层社会治理体系“枫桥经验”一脉相承，并在传统经验的基础上，不断创新发展，弥补自身在发展过程中产生的不足和漏洞，以期更好地服务社会治理体系和治理能力现代化。我国2003年开始部署开展社区矫正试点工作，2009年正式在全国范围内推行，并且相继出台了《社区矫正实施办法》《暂予监外执行规定》等相关制度规定。2020年7月1日，《中华人民共和国社区矫正法》（下文简称《社区矫正法》）正式实施，这是我国社区矫正领域第一部专门法律。据统计，自实施社区矫正以来，社区矫正的人均执行成本不到监禁刑的10%，且社区矫正对象的重新犯罪率一直保持在0.2%的较低水平，取得了良好的社会效果和法律效果[2]。

一、A市社区矫正工作及法律监督基本情况

A市地处G省南端，总人口180余万，属于经济欠发达地区。截至2020年底，A市共有在册社区矫正对象524人，其中缓刑484人、管制10人、假释20人、暂予监外执行10人。辖区内设有1县3区，市、县（区）各级均设有社区矫正机构负责社区矫正工作，辖区内有30个司法所，正式在编工作人员60人，平均每个司法所有2名正式在编工作人员。A市检察机关设置2个专门的刑事执行检察部门负责社区矫正法律监督工作。

（一）检察机关依法履行社区矫正法律监督职责

《社区矫正法》共9章63条，其中有11条提到检察机关在社区矫正工作中的职责，对检察机关在社区矫正工作的职能作用进行再次充分肯定和法律确认。《社区矫正法》将检察机关社区矫正工作职责分类如下：一是检察机关有权监督社区矫正工作是否存在违反法律规定的情形，当发现社区矫正工作违反法律规定的，应当依法提出纠正意见、检察建议；二是检察机关受理社区矫正对象的申诉、控告和举报后，应当及时处理，并将处理结果告知社区矫正对象；三是检察机关配合社区矫正机构等部门做好社区矫正工作，及时发现和消除在监督管理和教育帮扶等社区矫正工作中存在的问题和隐患，沟通协调社区矫正机构与人民法院、公安机关等有关部门在交付、解除、终止等工作中存在的衔接问题。

（二）社区矫正法律监督方式

《刑事诉讼法》第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”《社区矫正法》第8条规定：“人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。”目前，法律对于社区矫正的检察监督方式并没有作明确具体的规定。实践中，检察机关主要采取定期检察和专项检察相结合的法律监督方式开展监督工作。这种监督方式符合社区矫正广泛性、多元性和非监禁性等特点，但也存在诸多弊端，容易成为“粗放型的法律监督”。

二、社区矫正工作面临的问题

（一）社区矫正工作相关机关之间工作衔接不够顺畅

《社区矫正法实施办法》第41条规定，社区矫正对象重新犯罪的，公安机关应当在三日内将有关情况通知社区矫正机构和检察机关。在司法实践中，存在社区矫正对象未按期报到或者联系不上，社区矫正机构主动联系公安机关后才发现该社区矫正对象已经涉嫌重新犯罪被拘留、逮捕的情况，但公安机关没有做到及时通报，使社区矫正工作各部门衔接出现脱节现象。

（二）社区矫正工作人员配备不足

《社区矫正法》第10条明确规定社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员。尽管各地也陆续出台了一系列政策规定，各级政府也按照相关文件规定设置了社区矫正执行机构并提供经费保障，但在司法实践中，社区矫正机构和基层司法所配置的工作人员仍然严重不足，很多司法所无法配备专职的社区矫正工作人员，导致监督管理不到位。如A市大部分司法所只配备1—2名在职在编人员，这些工作人员不仅要负责辖区社区的矫正工作，还要承担法律援助、纠纷化解等司法职责，任务重、压力大，致使社区矫正监督管理流于形式。

（三）社会力量参与度不高

提升社区矫正工作质效需要民政部门、财政部门、教育机构、社会团体的多方参与。目前A市社区矫正机构在社区矫正工作中起主导作用，很少有企事业单位、社会组织、专业人士等社会力量参与进来，再加上社区矫正机构本身人员配备不足，导致无法高效开展职业技能培训、心理辅导、社会关系改造等工作，严重影响了教育帮扶质量。例如，A市只有2个司法所有志愿者参与社区矫正工作，所有司法所均未设置心理咨询室，对社区矫正对象的心理辅导更是少之又少。

（四）社区矫正机构未能严格执行各项监督管理规定

《社区矫正法》第9条规定，社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施，包括确定社区矫正小组成员，有针对性地制定、执行矫正方案以及掌握社区矫正对象的表现情况和活动轨迹等。实践中，由于社区矫正力量较为薄弱，很多监管制度没有得到落实。社区矫正机构制定的矫正方案大多为格式化方案，内容单一，没有针对性。如A市部分社区矫正对象因违反监督管理规定被给予警告处分，矫正小组未针对其违反规定的特定情形及时调整矫正方案。

（五）收监执行难长期存在

有的社区矫正对象在矫正过程中不服从监管，违反法律或相关管理规定，甚至继续实施违法犯罪行为，已不适合继续实施社区矫正。这些符合收监条件的社区矫正对象社会危险性较大，长期不能收监执行可能会对社会造成不良影响。收监执行难主要表现如下：一是对患有严重疾病的社区矫正对象收监难。部分患有严重疾病被保外就医的社区矫正对象因违反监督管理规定被决定收监执行，但由于其患有严重疾病未治愈或生活不能自理，且仍属于保外就医的疾病范围而被监狱、看守所等监管场所拒绝收押。二是对怀孕或者哺乳期的社区矫正对象收监执行难。调研中发现，有些因怀孕被暂予监外执行的罪犯，监外执行期满后，又因再次怀孕而无法收监，同时还存在为了逃避法律制裁而反复流产、反复怀孕的情况。有些罪犯甚至在怀孕暂予监外执行期间肆无忌惮地吸食毒品、实施违法犯罪行为，对社会的安全稳定造成了严重的危害。

（六）相关法律规定不够完善

《社区矫正法》对社区矫正的机构、人员和职责、决定和接收、监督管理、教育帮扶、解除和终止、未成年人社区矫正等方面作了规定，但由于部分规定不够细化导致在执行时出现争议。如某社区矫正对象，因处于哺乳期被决定暂予监外执行。执行期满被决定收监时，法院发现其再次怀孕不宜收监，拟决定继续暂予监外执行，但再次申请需要时间。在矫正期限届满，而法院的暂予监外执行决定或收监执行决定又未作出时，该名社区矫正对象应当由谁进行监管，社区矫正机构和人民法院之间存在争议。再如《出境入境管理法》第12条规定，被判处刑罚尚未执行完毕的罪犯不准出境。社区矫正对象属于尚未执行完毕的罪犯，按照该规定不得出境。但司法实践中存在社区矫正对象多次违法出境情形。主要原因在于法律未作明确规定，公安机关未对社区矫正对象限制出境进行备案，社区矫正对象出入境证件未被撤销，进而导致部分社区矫正对象长期持有有效出入境证件的管理漏洞。

三、社区矫正检察监督面临的问题

（一）检察监督基础薄弱

第一，检察监督力量不足。一是检察机关内部机构设置不够完善。内设机构进行改革重组设置后，很多基层院未设置专门的执检部门，而是将执检业务并入综合业务部。如A市1县3区共设置5个检察院，只有2个检察院设有专门的刑事执行检察部门，其他3个检察院均由其他部门人员兼职社区矫正检察工作。二是人员配备不足。由于基层院没有设置专门的执检部门，负责社区矫正检察工作的人员多为兼职，再加上基层业务工作量大等原因，容易出现推诿扯皮的情况。三是检察监督队伍不够专业。很多检察人员对执检工作存有偏见，年轻的检察人员不愿主动调入刑事执行检察部门，执检队伍老龄化严重，队伍专业性欠缺。

第二，检察机关获取社区矫正工作信息渠道存在一定局限性。如《社区矫正法》第20条规定，社区矫正决定机关应当自判决、裁定或者决定生效之日起五日内通知执行地社区矫正机构，并在十日内送达有关法律文书，同时抄送人民检察院和执行地公安机关。实践中，决定机关并未严格执行该条规定，延期送达已成为常态，甚至出现经检察机关多次催告仍未送达的情况。再如《社区矫正法实施办法》第31条规定，原执行地县级社区矫正机构作出变更决定后，应当将有关法律文书抄送社区矫正决定机关和原执行地县级人民法院、公安机关。新执行地社区矫正机构应将有关法律文书抄送所在地县级检察院、公安机关。实践中，检察机关很少会收到变更执行的法律文书，对社区矫正对象变更执行难以开展检察监督。

（二）检察监督质效不高

第一，检察监督手段单一。目前，社区矫正检察工作大多采取不定期专项检察和事后监督方式，具有一定的滞后性。司法实践中，社区矫正机构也不会主动将存在的问题向检察机关通报。例如，A市C区部分社区矫正对象违反监督管理规定，没有经司法行政机关的批准，私自离开所居住的县区，C区检察机关检察发现后立即建议执行机关对该名社区矫正对象给予警告处分，但该名社区矫正对象在外出期间已经构成了脱管，容易出现脱管失控的后果。

第二，检察建议刚性不足。检察建议作为检察机关开展法律监督的重要手段，在刑事执行领域广泛应用。尽管最高检于2019年2月26日出台了《人民检察院检察建议工作规定》，但仅属于内部规范性文件，在更高的法律阶层上明显效力不足。由于检察建议缺少强制性，对执行力度和效果有一定的影响。

第三，检察建议效果不佳。尽管大部分检察建议被采纳，但存在被采纳的检察建议未得到重视，整改效果不佳或者虽然复函检察机关采纳了相关建议但不能形成常态化机制的情况。如《社区矫正法》第44条规定，社区矫正对象矫正期满或者被赦免的，社区矫正机构应当向社区矫正对象发放解除社区矫正证明书，并通知社区矫正决定机关、所在地的人民检察院、公安机关。A市部分社区矫正机构并未严格按照该条规定执行，检察机关虽然已经多次向社区矫正机构提出纠正意见，但整改效果不佳。收到检察建议后，部分社区矫正机构会把本次被纠正的未送达的解除社区矫正文书抄送检察机关，但下次可能仍然不按规定送达。

第四，检察建议跟踪落实不够。检察建议本身缺少强制力，需要检察机关主动与被监督机关沟通协调，积极争取被监督机关的配合，从而使检察建议取得良好质效。但实践中，检察机关并未及时跟踪督促落实，仅对被监督单位的复函进行书面审查，并不清楚被监督单位是否已真正进行了整改，未真正发挥检察建议应有的监督质效。

第五，检察监督履职受限。《社区矫正法实施办法》第6条规定，检察机关对社区矫正决定机关判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定或者批准暂予监外执行活动实行法律监督。《暂予监外执行规定》第18条规定，人民法院在作出暂予监外执行决定前，应当征求人民检察院的意见。但A市法院往往是在作出暂予监外执行决定后再将法律文书抄送检察机关，很少提前征求检察机关意见。检察机关只能对决定暂予监外执行的结果进行书面审查，无法对暂予监外执行进行全程监督。

四、完善社区矫正工作的建议

（一）加强社区矫正信息化建设

建立健全信息互通机制，持续完善社区矫正一体化大平台建设，积极开展“智慧矫正中心”创建，健全数据共享和业务协同机制，实现社区矫正数据互认、信息共享、决策互助、高效联动、统筹监管。

（二）提高社区矫正工作人员的专业水平

增加社区矫正工作人员，组建一支专业的工作队伍；加强对社区矫正工作人员的培训力度，定期组织职业培训以提高社区矫正工作人员的业务能力。同时，提供充足的经费保障，推动社区矫正工作向规范化、专业化发展。

（三）提高社区矫正社会化水平

出台相应优惠政策，为企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量的参与提供基础；社区矫正机构应积极与民政部门、财政部门等党政部门沟通协调，争取得到居民委员会、村民委员会的支持，多部门协助做好社区矫正工作；社区矫正对象的家庭成员、监护人、所在单位或者就读学校也应协助社区矫正机构做好社区矫正工作，提升社会力量参与度。

（四）提升社区矫正规范化水平

要加强社区矫正制度建设，就要严格落实《社区矫正法》以及相关规定和各项管理制度。要有针对性地制定社区矫正方案与实施分类管理，并根据情况及时调整矫正方案。与此同时，要提升执法规范化水平，严格实施监督管理，着力推进精准化教育，落实适应性帮扶政策。

（五）加强社区矫正的监督力度

第一，更新监督理念，创新监督方式。一是要完善社区矫正检察监督机制，探索新的检察监督方式，要在原有定期检察和专项检察的基础上，积累和总结工作经验，进一步更新监督理念，积极探索对社区矫正机构的巡回检察。二是要积极加强与社区矫正决定机关和执行机关的沟通联系，通过调看社区矫正综合管理平台信息、社区矫正对象档案，有针对性地开展谈话、召开座谈会等多种方式加强检察监督力度。

第二，履行监督职责，堵塞监管漏洞。一是充分发挥检察建议的法律监督作用。检察建议是检察机关依法履职的重要方式。对于检察发现的监管漏洞，在核实、固定证据的基础上，及时建议相关单位采取措施，堵塞、改进现有漏洞，进而充分发挥检察机关履行法律监督职责、参与社会治理的重要作用。二是形成制度机制，堵塞管理漏洞。社区矫正工作涉及人民法院、公安机关、社区矫正机构等多家单位，建章立制才能真正堵塞社区矫正工作中出现的漏洞。检察机关应当充分发挥检察监督职能，加强相关单位间的工作衔接配合度，协调促进各单位形成联合工作机制。如对于社区矫正对象违法出境造成的监管漏洞，在法律未作明确规定的情况下，检察机关要积极与司法机关、公安机关沟通联系，形成联席制度，明确职责分工，加强工作衔接配合，堵塞现有漏洞，完善制度机制，从而规范和完善社区矫正工作。

第三，及时跟踪落实，保障监督质效。对于检察监督中发现的违法情况、管理漏洞和安全隐患，检察机关在依法及时向有关机关提出纠正意见或者建议后，应当及时对整改落实情况进行跟踪监督。对于被监督机关回复采纳的，要进一步调查核实整改落实情况；对于被监督单位在规定期限内仍未纠正或者未回复意见的，应当及时向上级检察机关报告，由上级检察机关通报同级社区矫正机构进行督促纠正；检察发现社区矫正工作中存在深层次共性问题或一时难以解决的疑难情形，应及时向上级检察机关报告，并同时报告本地政法委，积极寻求解决方案，完善相关管理机制。