后疫情时代进一步促进居民参与社区治理路径研究*——基于A社区新冠肺炎疫情防控的启示

武先骐，赵守飞

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、研究背景

2019年底，武汉市陆续发现了多个有华南海鲜市场暴露史的不明原因肺炎病例，后被证实为新型冠状病毒感染引起的急性呼吸道传染病，简称新冠肺炎。新冠肺炎病毒因传染性强在2020年初肆虐全球，扰乱了社会正常的生产生活秩序，严重威胁了人民群众的生命财产安全。新冠肺炎的防范与应对已成为全球必须面对的重要问题。在党中央的坚强领导下，我国封城封路、停工停课，全社会抗击疫情取得重大战略成果。为做好疫情防控、解决居民生活问题和配合医院收治病人等工作，基层社区在此次疫情防控中起到了关键作用，其作为社会治理的最基本单元，俨然成为城市治理、切断危机传播的主体单位。本文调研的A社区为城市社区，辖区内共有5个居民小区，社区户籍人口超万人，共有4个党支部，党员259名。2020年1月27日，A社区首次出现密切接触者，随即社区立即采取对相关人员的隔离措施。同时按照所在省份关于启动重大公共卫生事件一级响应的要求，A社区迅速设置疫情管控工作站点6个。但由于日常社区与居民的联系不紧密，加之居民参与社区治理渠道不通畅，导致A社区在防疫过程中只有8位社区专职网格员长期高负荷工作。这些现象表明当前部分基层社区居民动员能力不足，居民参与社区治理强度不够，基层社区进一步发挥居民优势的能力亟待提高。

二、相关文献研究

从国内现有关于后疫情阶段社区治理的研究主要体现在以下三个方面。一是重点关注社会组织与社会工作者在社区治理中的服务优势。在参与疫情防控的实践中，广大社会工作服务机构在党委领导和政府主导下，听从各级防控指挥部的指挥，快速有序的提供专业社会工作服务和应急志愿服务[1]。广大社会工作者主要在社区防控、资源整合、心理疏导和关怀弱势群体方面参与新冠肺炎疫情防控工作,都为疫情防控做出了积极贡献[2]。二是加强社区党建工作的开展。社区是社会治理的主要阵地，社区党组织是党的领导延伸到基层社区的重要载体。推动社区党建与社区治理相融合有利于加强党的领导、巩固党的执政基础、进一步推动社区治理体系和治理能力现代化[3]。无论从理论上还是从实践中，党建工作在基层社区治理中的扎实推进和其作用的发挥，都是我国基层社区治理工作取得显著成效的关键[4]三是加强多元主体参与，推动参与式社区治理模式。做好社区防疫工作是提高国家整体抗疫能力的重要途径，其需要一套有政府、社区、居民多主体协同的运作机制。其中，整合居民力量，提升居民参与度是抗疫取得成效的关键。[5]。为实现社区居民参与社区治理，提升社区应对风险能力的目标，参与式治理是现代社会治理理论的一个重要发展向度。它更加强调参与，是基层社区激发居民管理活力、提升居民参与意识的有效手段[6]。在突发事件的处理中，政府通过强化对基层政权的控制，使灾害应对机制能够在短时间内发挥作用。同时，居民群众介入灾后社区重建也能够适应基层社区灾后重建的急速过程[7]。

根据以上学者的研究，不难发现，加强多元主体参与是后疫情阶段社区治理的重点发展方向。但目前对于从居民参与角度探讨后疫情时代社区治理发展方向的文章还较为欠缺，这也是本文重点关注的内容。在新冠肺炎疫情防范与应对的前提下，本文以基层社区如何进一步提高社区居民参与度为视角，进行大量的资料搜集和文献检索，结合访谈法，对A社区参与新冠肺炎疫情防控的实际情况进行了调研。本文尝试探讨疫情防控前提下基层社区在动员居民参与方面存在的问题和原因，后疫情时代进一步促进居民参与社区治理的必要性，并提出相应应对路径，从而提高社区治理居民参与度，进一步促进基层社区治理的发展。

三、疫情防控中A社区居民参与度较低的原因

基层社区是群众接触最多的社会治理层级，它能够在公共卫生类突发事件发生时，用最短的时间在全社会宣传党和政府的决策。同时能够通过广泛的社会动员促使人群行为改变，进而使社会组织、相关专业人员、志愿者等加入突发事件防范与应对的工作中。但经过对A社区抗击新冠疫情的调研，我们发现基层社区在防范和应对突发事件中没有完全发挥作为群众自治性组织的作用，社区治理存在居民参与度较低的问题。其原因主要体现在以下四个方面。

(一)基层社区行政化依赖较强，居民动员能力较弱

当前我国基层社区治理成效依然是各级政府政绩考核的重要内容之一。为了确保治理效率和治理效果，基层政府主要采取行政命令的形式自上而下地分配社区治理任务。长此以往，基层社区工作人员将习惯机械式的接受上级命令以及完成绩效指标的工作流程。这将导致基层社区行政化依赖逐渐加强、动员居民能力逐步弱化、居民参与社区治理渠道不够通畅。这样的现状直接影响了突发性事件发生时基层社区的应对速度，如第一时间往往无所适从、不知所措，只有被动得等待政府命令。

另外，当前大部分社区存在着管理资源少、行政性任务多、参与渠道单一等问题，居民动员能力较弱。居民参与社区管理还停留在投票的形式上，没有其他深层次、实质性的参与渠道，无法有效激发居民参与的积极性，导致目前社区治理依然是以任务需求为导向，走干部路线，而不是以问题需求为导向，走群众路线。社区居民对社区事务的参与主要表现为行政性事务的服从以及娱乐性活动的参与，对挖掘和解决居民需求的实质性活动开展较少，活动缺乏深度。[8]即使有意搜集居民需求，大多也是口头反映，没有实质解决问题，居民权利并未得到具体体现，形式化较重。并且受日常工作学习影响，中年、青年参与社区治理活动较少，老年人参与较多。由此，可能造成社区改革更多偏向老年人一方，中青年认同感不强，加剧对社区治理与服务的不关心。

(二)部分基层干部素质不高，缺乏对居民参与重要性的认识

疫情防控的关键时期，极个别社区干部忘宗旨、忘群众，工作消极，对疫情重视不够，造成防控不力，病例增多的形势，极大损害了党在人民群众心中的形象。与此同时，个别基层干部缺乏群众参与社区治理重要性的认识，忽视群众在疫情防控中的决定性作用。新时代社区治理要求推行参与式社区治理模式，在社区中搭建协商平台、制定协商制度、激励协商主体，强调党的领导与居民参与二者缺一不可。但有些基层干部认为参与式社区治理模式操作复杂、耗时费力，见效缓慢。这种以政绩为导向、浮躁的社区治理方式会使基层干部逐渐失去与居民沟通的耐心并远离群众，使多元参与式社区治理模式难以实施。

(三)志愿者组织力量的缺失

2月上旬，武汉市在一个月内开展两次“四类人员大排查”。其原因是在疫情发生以前，社区治理普遍缺少居民参与，志愿者组织发展滞后，社区独自处理复杂问题的经验和能力都较欠缺，从而导致第一次“四类人员大排查”数据不准。从数据看，武汉每个社区大概万人，而配备的社区工作者仅10人左右。社区工作者要在短时间内排查留在市内的900万人，工作任务繁重。从现实看，A社区初期绝大部分抗疫工作都缺少志愿者组织帮助，与居民联结不强，社区人员突然成为抗疫的专业工作者。虽然已经满负荷,连轴转地奋战在一线，但取得的防控效果依然不明显。在突发事件爆发的关键时期，繁琐、复杂的工作任务仅依靠基层社区人员而无群众参与很难完成。为此要正确认识志愿者组织在社区治理中的重要作用，通过建立健全志愿者组织在突发事件下的快速成立和参与机制，提高基层社区应对突发事件的能力，形成基层社区、志愿者组织和居民的三方联动，共同筑起突发事件防控的安全屏障。

(四)居民个体化现象严重

随着中国社会的巨大发展和变化，大量的家庭人和单位人都逐渐演变为一个个个体性非常强的社会人。城市社区居民由于城市人口的高流动性、工作时间和工作强度各不相同等原因，人与人相互沟通较少、人际关系较为陌生，使得居民个体化现象日趋严重。居民个体化的主要特征有：城市社区居民之间人际关系的疏离化；城市社区居民与公共社会之间的关系疏离化；道德下降，自私自利，不顾集体利益的唯我主义盛行。[9]在疫情最严重的时期，A社区工作人员冲上一线开展防疫工作，如在辖区内各小区出入口进行居民出入登记、消毒和体温检测；对全封闭管理的小区，居民生活必需品由社区人员统一购买配送等。这些抗疫工作主要由街道和A社区工作人员运作，少有社区居民参与。甚至有小部分居民不配合、不理解社区防疫工作，增加了A社区工作人员的抗疫难度。

社区居民不仅是社区服务的客体，更是社区治理的主体。社区活动能否有效开展，取决于社区居民是否积极参与。但当前政府几乎管理所有社区事务，社区自主性不强，社区居民习惯了“被管理”的角色，单纯地接受、服从政府的政策和制度，“事不关已高高挂起”的心态已影响大部分居民。加之大部分社区居民个体化程度高，与基层社区联系较少，对社区居委会有极强的距离感。这种距离感将导致社区居民参与社区活动的意愿不高、热情不足，主人翁意识弱化，社区参与长期处在缺位状态。

四、后疫情时代进一步促进居民参与社区治理的必要性

从新冠疫情防控中可以看出能有效发动群众、组织群众、服务群众的社区，该社区的疫情防控就做的比较好，确诊病例也比较少。因此进一步推动中国共产党领导的有群众参与的社区治理，进一步发挥居民优势有其必要性和合理性。

第一，是践行党的宗旨，巩固执政地位的需要。1月20日，习近平总书记对新冠肺炎疫情防控作出重要指示，强调各级党委和人民政府要始终把人们群众的生命安全和身体健康放在首位，组织各方力量制定防控对策，开展防控工作。截至5月，中国已救治7万多确诊患者，治愈率高达94%。基层社区党组织按照党中央指示，坚持以人为本，采取多种措施成功降低患者数量、遏制疫情快速蔓延，证明了全心全意为人民服务和密切党群关系执政理念的科学性，证明了坚持中国共产党领导的必要性。

第二，是打通服务群众“最后一公里”的必然选择。党的十八大以来，习近平总书记非常重视党的群众路线教育，充分尊重人民的主体地位，促使我国的社会治理有了新飞跃。党的十九届四中全会又提出要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，逐步推进国家治理体系和治理能力现代化。[10]当前的新冠肺炎疫情表明了国家治理体系和治理能力现代化的实现重点在基层、难点也在基层。基层社区作为党组织和居民之间联系的桥梁，没有充分发挥居民参与优势，导致服务居民群众的“最后一公里”没有打通。因此要加强党建引领，促进党建资源、优势、平台下沉，赋予基层社区更多服务居民的合理权力，将党建和社区治理相互融合，发挥基层党组织组织、协调、动员、教育居民的作用，使党组织的力量渗透到基层每一处土地。

第三，社区服务的提供需要居民参与。此次疫情防控中基层社区提供的主要以公共服务和公益互助服务为主。公共服务一般由政府直接购买，统一向社区供应，社区居民没有选择服务的权力。主要依靠社区工作者按照上级指挥部的各种命令开展防控工作，大部分服务都由基层社区人员去做。这种服务提供方式具有方便统一指挥、效率高等优点，也有政府财政负担大、社区缺乏活力、群众冷漠不参与等缺点。公益互助服务主要通过社区居民参与管理、社会组织运营等方式，面向社区居民提供志愿服务、专业社会工作服务等。公益互助服务的有效开展需要社区居民的切实参与。如2月9日，武汉市动员了1.6万余名党员干部、国企职工和教师下沉社区，这一举措充分发挥了居民参与社区治理的优势，利于向社区内居民提供精准服务，极大加强了社区工作的力量。

五、后疫情时代进一步促进居民参与社区治理的路径

现阶段我国基层社区忙于承担一些行政任务，缺少与居民群众沟通的机会和平台，导致基层社区在面临突发事件时由于缺少居民参与而长期处于高压状态，社区治理效率低、治理成果不显著。[11]针对社区治理中居民参与主体性缺失的现状，后疫情时代要进一步促进居民参与社区治理，提高社区治理能力。要坚持在中国共产党的领导下，赋予基层党委政府和基层社区合理自主权，激发社区居民的主人翁意识，形成以社区居民为主体的社区管理与服务的治理格局。

(一)加强党的领导，提高干部素质

中国共产党肩负着保护人民群众的生命财产安全，维护社会稳定的重要使命，承担着防范化解重大安全风险的主要职责。后疫情时代，为做好基层社区在突发事件中的防范与应对工作，提高处理突发事件的能力，需要加强党的领导，提高干部素质。要加快建立健全风险防范化解机制和应急预案体系，组织党员干部进行应急管理科学知识培训和居民动员能力培训。要做到突发事件发生时，基层社区第一时间成立以党委书记为组长的突发事件防范与应对工作领导小组，尽快组建一支反应灵敏、听党指挥、作风过硬的社区党员队伍。领导小组要采取社区党员队伍、地方专业队伍、志愿者队伍三方相结合的方式，制定防范应对风险机制，落实队伍指挥机制，积极宣传防范应对政策，加强巡逻，及时准确的落实每一个环节，消除潜在隐患。同时，要建立责任追究制度，对玩忽职守造成重大影响的党员干部，进行依法追究，用实际行动践行初心使命。

(二)组建居民理事会，提高居民动员能力

通过组建、运行居民理事会的方式带动居民参与社区治理，提高居民动员能力，减轻基层社区工作负担。居民理事会是由社区居民群众选举产生，实现居民自我教育、自我管理、自我服务的居民群众自治组织，是组织党员群众协商议事的社区协商组织和协商平台。它的建立有利于夯实党组织的引领，延长基层社区的工作手臂，提高社区管理水平，促进和谐社会建设。居民理事会的成员构成应包括社区两委成员、片区党支部成员、片区居民代表、居民小组长、居民小组成员等。居民理事会成员要当好“六大员”，即政策法律宣传员、社区公共事务协商员、社区公共事务监督员、社区矛盾纠纷调解员、社区文化活动组织员、社区各类事务服务员，积极为和谐社区建设贡献力量。在突发事件发生时，居民理事会要积极开展应对危机协商工作，合理运用微信群、LED大屏等现代信息技术在小区内及时宣传突发事件防范与应对信息，引导社区居民消除恐慌心理。同时要了解居民在突发事件期间遇到的问题，搜集社区居民的切实需求，将民情民意反馈给社区居委会。居民理事会的组建有利于片区内的居民群众积极配合社区工作，充分发挥居民作用，展现居民力量。

(三)成立志愿者组织，强化志愿服务力量

志愿者是突发事件应对中服务的主要提供者之一，他们为社区居民提供精准化、个性化的服务，大大减轻了社区工作人员的工作量。在此次疫情防控中，志愿者队伍主要由老党员、退休干部、入党积极分子、党员大学生、广大群众党员组成，他们协助社区工作人员，共同奋战在一线，在社区疫情防控中发挥重要作用。志愿者组织的成立，丰富了参与社区治理的方式，拓宽了居民参与社区治理的渠道，有利于充分调动居民力量，进一步发挥居民在社区治理中的主体作用。为此成立志愿者组织，强化志愿服务力量，要注意完善动员激励机制，创新服务模式，建立资源共享平台，赋予志愿者组织合理权力。实现在突发事件发生时，志愿者组织快速采取应对措施，走在政府行政命令之前。

(四)完善居民公约，激发居民参与意识

为了更好实现居民自我管理、自我教育、自我服务，基层社区要利用新冠肺炎防控这一契机，加强对居民的宣传教育。通过完善居民公约，建立对社区居民的奖惩机制，组织动员社区居民广泛参与，加强个人卫生，养成良好的卫生习惯，教育居民群众理性对待疫情，提高社会防控水平。居民公约的完善与实施是居民参与社区事务管理的一种重要方式，有利于紧密联结基层社区和居民群众的关系。居民公约是在基层党组织的领导下、基层政府的支持下、全体社区居民广泛参与下做出的一套合法的、有约束性条款的行为规范，能够反映大多数居民的意愿和要求，有利于社区居民道德素质的提升。在突发事件发生时，它在一定程度上延伸了政府和社区的职能，引导居民科学有序应对灾难，降低了政府治理成本，提高了社区治理效率。基层社区通过运用居民公约，对积极参与社区居民会议、积极配合社区科学应急管理、争当志愿者的居民，年底评选“社区好人”并给予一定的物质奖励；对于不遵守应急规定的居民，以批评教育为主，少量罚款为辅；情节严重者如实向公安机关举报，在家庭子女入党、考公务员、入事业编、参军的政审环节时，将如实向上反映。居民公约的有效实施有利于激发居民的自我管理、自我教育、自我约束，提高居民的主人翁地位，增强居民参与社区治理的主动性。

六、研究结论

城乡社区是国家最前沿的组织，与居民有着最广泛的接触，理应协同居民共建社区。居民是社区治理的重要力量，也是社区参与的关键。[12]组织、动员、教育居民群众是社区治理的核心，要在发动群众上持续加力，带动广大居民积极参与社区治理与建设。基层社区党委应明晰各司职责，转变工作方式，将基层社区的角色定位由控制命令转向协调服务，逐渐抛弃原有“领导居民”的工作理念，建设有群众参与的社区治理。遵循以人民为中心的发展理念，通过居民理事会、居民公约等形式健全基层党组织领导下的居民自治机制。基层社区要寻找与社区居民高度相关的议题，通过项目化运作的方式，有效撬动居民参与，增强社区在日常治理和突发事件防范与应对中的居民动员能力。并且要针对性地解决社区存在的问题，满足居民的合理需求，让社区治理充满活力，努力把新冠肺炎疫情给社会带来的灾难转化为优化基层社区治理的拐点。