驻村第一书记在精准扶贫中的作用研究

包家官

（江苏海洋大学应用技术学院 江苏 连云港 222069）

1 驻村第一书记的政策解读与角色定位

派驻“第一书记”是地方组织从省、市、县、乡镇机关单位选派优秀党干部到基层党组织软弱涣散村强党建、促脱贫的一项措施。可以说驻村第一书记有两方面含义：作为一项基本政策，其体现的是以基层党组织建设促脱贫，帮助农村实现经济社会发展和脱贫致富的一种参与式、嵌入式乡村治理方式，其全面启动始于2015年中共中央印发的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》；作为一个社会群体，他们是农村基层党组织的第一负责人，在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织、带领村“两委”成员开展工作，履行帮助建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平的基本职责，充分体现了农村基层党组织对于农村工作的全面领导作用。

党的十九大以来，党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出一系列重大部署，这也让驻村第一书记的作用更加凸显。2020年中央一号文件再次明确“持续向贫困村、软弱涣散村、集体经济薄弱村派驻第一书记”[1]的工作要求，并将其作为充分发挥党组织领导作用、加强农村基层治理的重要举措。这也体现了抓党建、促脱贫的内在逻辑。2021年中央一号文件再次明确“要坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”[2]。

2 驻村第一书记在精准扶贫中的作用发挥

2.1 驻村第一书记是党建扶贫的“领头雁”。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。习近平总书记指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，“脱贫攻坚越到最后越要加强和改善党的领导”。农村要想富，全靠党支部；农村要脱贫，党建要先行。与此形成鲜明对比的是，越是贫困村越是普遍存在基层党建弱化的突出问题，主要表现为“三不”：一是由于党员干部文化程度普遍偏低，年龄结构老化，缺乏新鲜血液，内生动力不足等导致的队伍结构不合理；二是因思想观念守旧落后，民主法制观念淡薄，工作作风简单，工作热情缺乏等导致的政策落实不到位；三是人才信息资源、脱贫致富办法不多，社会资源聚合能力不足带来的脱贫致富效果不明显。从而带来了基层党员干部作为政策执行主体难作为、不作为，广大村民作为政策执行客体不满意、不配合的情况。而“第一书记”驻村帮扶政策的实施在很大程度上破解上述瓶颈，成为党建扶贫的重要一环。在改变落后贫困村村级经济长期空白、组织制度形同虚设的现状过程中，“第一书记”发挥着宣传政策规章制度、建整“两委”班子、为落后思想注入发展新理念的思想引领作用。

2.2 驻村第一书记是精准扶贫的“生力军”。对于贫困村而言，精准扶贫的关键在于“精准”，这需要在科学有效的程序下进行精确识别、精确帮扶、精确管理。在精准扶贫的过程中，无论是精准识别贫困户、精准识别贫困原因、精准制定对策、精准取得成效，还是共性问题共性解决，个性问题个性解决，都需要过硬的业务素养与外部资金资源获取、整合能力。而作为“出身”机关单位的优秀干部，肩负“因村派人要精准”重任的“第一书记”，政治觉悟、思想知识水平更高，工作能力更强，工作作风更优，对党的政策的理解和把握更准确。在输血扶贫与造血扶贫有机结合，开发扶贫项目找到适合帮包乡村长久致富项目，拓展产业扶贫路子，发展壮大农村集体经济，拓展村民就业创业增收空间的现实课题中，驻村第一书记无论是自身素质优势还是外部资源优势无疑都更为明显。实践证明，驻村第一书记既是中央政策的落点，又是精准扶贫的支点，已然成为精准扶贫联通上下的中坚力量。

2.3 驻村第一书记是基层治理的“代理人”。基层治理水平决定精准扶贫的成败。发展经济与基层治理可以说是扶贫的双重目标。脱贫攻坚既要对真正需要帮扶的对象铲除“穷根”，也要注重规避和消除基层治理中的“穷根”。改善基层治理状况，提升基层治理能力是精准扶贫的重要着力点，也是“第一书记”的职责所在。精准甄别与精准帮扶贫困人口，离不开民主、公正、公平的基层治理方式和责任清晰、作风扎实、方法得当的基层治理能力。驻村第一书记有效改善贫困乡村年轻党员干部匮乏、基层治理后继乏人现象的同时，承担着夯实脱贫攻坚的组织基础，主动帮助村干部提高依法办事能力，健全脱贫攻坚的制度体系，打通政策落实“最后一公里”，指导完善村规民约，弘扬文明新风，解决群众实际困难的重任。实践证明，“第一书记”嵌入式治理是国家实现对基层社会治理的有效手段，这种方式有助于开拓村治新路径、发展乡村治理新能力、打造农村发展新格局。

3 驻村第一书记精准扶贫中面临的困境与挑战

3.1 个人层面的角色困境

3.1.1 农村社会融入难。“第一书记”的第一步是“下得去”，这是“待得住”“干得好”的基础。作为外部力量，想要在短暂的任期内通过渗透与嵌入打破传统乡村利益格局显然面临巨大挑战。同时，由城市到农村，对于大多缺少基层工作经验与农村生活经历的“第一书记”而言，任初必然面临着生活环境适应问题，特别是在语言、风俗、伦理等方面往往显得格格不入。同时，在农村这样的“熟人社会”，工作环境的适应问题更加不容忽视，如何获得村两委、地方家族势力、乡村精英乃至普通村民的支持是现实突出问题。

3.1.2 同村书记磨合难。“第一书记”的“第一”固然有手持尚方宝剑的意味，但同村书记同样具有人熟、地熟、情况熟的优势。在精准扶贫的过程中，两位书记很大程度上会面临着“嵌入型”与“内生型”协调与配合问题，甚至存在权力博弈。正如有关学者指出的那样，第一书记的身份与当地政权之间的“结构性排斥”是扶贫工作中主要的实践困境。当第一书记与村支书在同一个场域中相遇时，两者会发生一些交集，其合作会提升扶贫绩效，而两者间的权力争夺则在一定程度上消解着治贫绩效[3]。在这样的情况下，如何主动应对，消除“结构性排斥”形成扶贫合力，便成为“第一书记”需要面临的挑战。

3.1.3 多重管理协调难。第一书记担负着国家治理与基层治理的双重职责，拥有原派出单位和现任驻村书记的双重身份[4]。同时，在管理归属方面，“第一书记”由县(市、区、旗)党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理。这也容易造成他们与乡镇在管理与地位上的冲突。现实中有时会出现“第一书记”根据所驻贫困村实际情况争取项目资金时因与乡镇党委规划部署不统一而不得不放弃的情况。同时，“第一书记”与乡镇党委下派的联村干部之间也容易发生工作重叠情况。

3.2 制度层面的现实问题

3.2.1 政策碎片化导致工作积极性受挫。我国农村千差万别的现实状况决定了“第一书记”制度落实面临的千变万化困难。在农村实际工作中面临诸多机制性的困惑，出现重人员选派轻业务指导、重完成任务轻实际需求、重干部培养轻人员适用、重业务实用轻资源统筹等情况。同时，“第一书记”的选派、激励、晋升制度尚不完善，专项经费与生活补贴无法及时到位的现象时有发生。考核压力远比激励程度大得多，难免会出现不满与懈怠情绪，甚至因为被外派而得不到派出单位关心，由于不在本单位在评先评优时往往不被优先考虑。这些都在一定程度上影响“第一书记”工作积极性。

3.2.2 服务周期短不利长期脱贫目标实现。贫困是一个动态变化的过程，全面脱贫还需谨防返贫。而中央选派的第一书记所明确规定的是在基层工作1～3年。相对扶贫工作的长期性与艰巨性，以及帮扶村的落后性，较短的选派期显然不利于长期脱贫目标的实现。在精准扶贫中原本须有“不破楼兰誓不还”的决心和毅力却不得不面对短期考核，致使扶贫项目选择时往往舍弃长效项目而取短期见效项目。频繁换人势必导致扶贫项目更加短视，不利于各项工作的开展。

3.2.3 权责不匹配致使因地施策办法少。现实中，驻村第一书记在精准扶贫的过程需要面对预想不到的各类困难，应对各种检查，处理各种棘手事务，这些实际工作远远大于政策文件要求的工作职责。同时各个贫困村“贫根”各异，“第一书记”选派很难达到真正的精准，也造成了他们的特长优势难以真正发挥。面对上级考核压力很难立足长远、做好真正带领贫困村脱贫致富。

4 驻村第一书记在精准扶贫中作用发挥的保障策略

4.1 规范标准，提升自身综合素质。针对融入难、磨合难、协调难的问题，进一步规范“第一书记”选拔标准。①按综合素质与能力水平选拔，注重选拔党性修养与个人品格高尚，责任心与适应能力强，有思想、有能力、有担当的年轻干部。②根据精准帮扶贫困村特点与需求因村派人，严把第一关。

4.2 加强培训，提高履职尽责水平。①进一步完善岗前培训，在现有岗前培训的基础上有针对性地丰富培训内容，做到党性教育与业务教育相结合，责任意识培养与实战本领提升相结合。②注重任上培训与过程培训，针对农村工作特点与精准扶贫要求强化三农政策、农村工作技能、乡村文化、农村产业经济等方面培训。③建立和完善多级多层培训机制，统筹资源整合，搭建学习交流平台，保障培训成效。

4.3 健全机制，优化完善制度保障

4.3.1 健全考核机制，将履职尽责与精准扶贫实绩作为重要内容，丰富形式，多角度、多主体、分时段、全方位考核。加强考核结果运用，将其与第一书记晋升、绩效挂钩的同时与派出单位综合考核挂钩。

4.3.2 完善档案管理，客观详实的记录帮扶举措及脱贫成效，将驻村期间精准扶贫成效计入“第一书记”个人档案，作为评先评优、选拔任用的重要依据。

4.3.3 构建良性机制，驻村扶贫与派出单位发展互促互进，延长第一书记驻村周期或建立梯队式的长期精准帮扶机制，由对口派出单位在现任“第一书记”驻村期满后再次继续派出新任“第一书记”，努力做到换人不断线，保障精准扶贫长期发展与良性发展。

4.4 明确职责落细落实扶贫内容

4.4.1 建立健全履责清单制度。通过建立“第一书记”职责清单与精准扶贫工作考核清单，进一步明确驻村第一书记工作职责与工作重心。

4.4.2 建立健全督查督导制度。由县(区)委组织部对“第一书记”所驻村上级党委督查督导，通过约谈问责等形式为驻村第一书记政策提供有力保障。

4.4.3 建立健全统筹协调制度。在县区级层面结合相关职能部门业务之间的联系构建选派第一书记联席会议制度，加强各职能部门之间的协调配合工作。

4.5 注重激励解决驻村后顾之忧。通过加大绩效奖励力度，落实各类补助与工作经费，探索职称激励政策等举措进一步强化正向激励。通过走访慰问等及时发现并尽力帮助解决“第一书记”本人及家庭生活中遇到的实际困难，让第一书记驻村期间全身心投入精准扶贫及所驻村各项工作。