党领导社区多方共治的内涵与机理

王 萍，杨欣悦，徐 丹

(浙江工业大学 公共管理学院，浙江 杭州 310023)

2021年4月28日《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》)印发，强调坚持党的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。城乡社区治理现代化的重心落在如何进一步完善党全面领导基层治理制度。这一制度建设的核心是要打造“党组织统一领导、政府依法履责、社会力量积极协同、群众广泛参与”的共治结构以及“自治、法治、德治”相结合的基层治理体系。也就是说，建构党领导下的社区多方共治新格局已经成为未来城乡社区治理的重要议题，是实现夯实党的执政基础、增强基层治理有效性、满足人民群众对美好生活向往等多重治理目标的重要保障。本研究梳理了近年来城乡社区治理的研究文献，剖析党的领导与社区多方共治融合发展的内涵、运行机制和内在机理，以期能进一步回应“党如何领导社区治理”这一重大实践命题。

一、问题提出和文献述评

近年来，加强和落实党组织对城乡社区的领导一直是我国城乡治理的重点工作。特别是2019年以来，中央密集出台城乡社区的文件，均把加强党的领导放在首要位置。2020年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出加强和改进城市基层党建工作就是要把街道社区党组织建设得更加坚强有力，提升党组织领导基层治理工作水平。同年6月和9月，中央印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和《中国共产党农村工作条例》两份文件，对农村党组织的领导提出明确方向和工作要求，强调党对农村社会主义民主政治建设的领导、对农村社会主义精神文明建设的领导、对农村社会建设的领导，并对如何完善村党组织领导乡村治理的体制机制，以及如何发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用提出了具体任务要求。这一系列政策文件的发布和落地，深刻改变着社区治理的结构和运行，也提醒理论界需要重新寻求合适的解释框架。城乡社区是国家治理体系和能力现代化建设的基本单元，其治理结构决定了我国基层社会治理的内在逻辑，也决定了基层社会治理的外部效能。习近平总书记多次强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[1]，这意味着中国共产党的领导地位和执政权力一直深深嵌入在我国的城乡社区治理结构中并发挥核心作用。新时代加强党对社区的全面领导，意味着党和社区的新型关系逐步被建构出来，但这种党领导下的社区治理结构，既无法用西方经典的“国家—社会”关系理论进行解读，也不能从滕尼斯式的共同体—社会理论中找寻根据。因此，解读中国社区治理的钥匙在于寻求理解中国特色的党领导社区治理新格局及由其形塑的党领导多方共治的新治理结构。

梳理已有研究来看，党的领导和社区治理的关系近年来成为学术界的热点，且绝大多数研究从建构“政党—政府—社会”的分析范式入手。长期以来，国外相关研究中“忽视”政党的现象十分明显，直到21世纪初，有学者提出“把中国共产党带回到中国研究中去”[2]，才逐步产出了一些更贴近中国实际、更加多样视角的研究成果。改革开放以来，“国家—社会”关系理论传入中国，对中国社会变迁研究产生了深刻影响。学者们开始关注国家主导下的乡村社会变迁、城市单位社会解体、社区治理体制机制(如街居制)等问题，并提出社区行政化、政社互动、作为国家治理单元的社区[3]等研究议题，有力推动了社区研究的本土化进程，迅速提高了城乡社区的国家关注度(1)2000年民政部出台推进社区建设的文件之后，社区逐步进入城乡居民的视野，并逐步成为国家治理基层社会的主阵地。特别是2020年的疫情防控，社区发挥的防控第一线、抗疫战斗堡垒的积极作用让城乡社区作为基本治理单元的角色倍加凸显，国家领导人和相关顶层设计的文件都给予了明确。。不过，绝大部分文献并没有把党的领导带到城乡社区治理转型研究中来，党要么“不在场”，要么含糊地与政府一起被作为国家的代表，严重脱离了当代中国社区治理的实践。对此，有学者批评这是用“国家—社会”理论解释中国城乡社区的一个重要缺陷，强调在新时代政治转型过程中，党在国家治理体系中的作用逐渐从“隐身”直接走向“前台”[4]。学者林尚立率先提出：“在中国社会，国家与社会的关系不简单是两者之间关系。作为领导中国社会发展的核心力量，中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心，而且是中国社会的组织核心。中国的国家与社会关系的变化必然涉及到党，是在党、国家和社会三者关系的框架内展开的”[5]。有学者进一步梳理发现，政党不仅一直是古典社会学研究的重要内容，而且政党社会学已经作为一门学科，其关注的焦点就落在“社会中的政党”[6]，即政党是如何形成并与其他社会主体进行互动的。对此，不少研究者模仿“政党政府”，提出了“政党社会”的新概念，指以政党组织为主要行为体来进行利益表达和集体行动的社会，一方面是社会的政党性，即社会被政党所组织和动员的程度，另一方面是政党的社会性，即政党深入社会并从社会中汲取合法性的程度[7]。位于国家与社会交汇处的社区，是一个“政党社会”空间，被视为党和国家“社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点”[8]。在这之后，不少学者提出要重新考察“党在场”的“国家—社会”关系，应该把中国共产党的领导地位纳入视野[9]，认为基层社会主要体现了“党领导社会”的特征[10]。这一范式很快受到国内学界的关注，形成了系列研究(2)较早关注党建引领社区治理机制的是孙柏瑛教授，详细参见：孙柏瑛，邓顺平：《以执政党为核心的基层社会治理机制研究》，《教学与研究》2015年第1期，第16-25页。党建引领具体机制的研究聚焦在嵌入、吸纳、整合、共治等核心议题上，具体可以参考：陈家喜，黄卫平：《把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察》，《马克思主义与现实》2007年第6期，第84-89页；陈文：《政党嵌入与体制吸纳：执政党引领群众自治的双向路径》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2011年第4期，第44-48页；陈朋：《吸纳与嵌入：回应农民利益诉求的机制创新：一个发生在东部小镇的案例启示》，《中国特色社会主义研究》2010年第6期，第52-57页；刘伟：《从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择》，《行政论坛》2017年第5期，第38-44页；蒋源：《吸纳式服务：基层党组织在社会治理转型中的一个过渡机制》，《社会主义研究》2016年第5期，第107-115页；曹海军：《党建引领下的社区治理和服务创新》，《政治学研究》2018年第1期，第95-98页；陈亮：《分类引领与功能优化：新时期下党建引领社区自治、共治的逻辑与路径》，《天府新论》2018年第1期，第10-17页。。一类是作为实践创新的社区党建研究，从理论上回应党建为何被作为“强化党的执政合法性、破解基层治理难题”的重要抓手。针对社区治理实践中的党建力度不够、作用不明显等问题，不少学者提出把党建嵌入社区治理实践的重要性和必要性，如通过党组嵌入、党员嵌入、规则性嵌入等形式，把体制内的政治资源嵌入基层社会中，提升执政党的社会统合能力[11]。另一类是作为制度创新的党建引领研究，主要基于党建引领作用在整合多方治理主体上表现出了独特的优势，如黄晓春以上海市近30年实践为观察视角，发现党建引领超越体制内党建的传统边界，以政治引领、激励驱动和网络整合的三重机制互相配合的方式，为党建引领多元共治提供了现实支撑[12]。

从上述讨论可见，研究者对“社区党建”“党建引领”等主题的研究，仅从工作创新和制度创新的角度，注意到了“加强党的领导”与“社区治理效能”之间存在密切的逻辑关联，却没有从加强党的全面领导这一新时代新要求来研究社区治理的新趋势，没有把社区治理放到中国独有的国情社情民情大体制下，从党领导社区治理新类型和新模式的角度展开讨论。也就是说，已有文献均关注到了“把政党带进社区治理”研究的重要性和必要性，但并没有关注到党领导社区治理是一种新的治理模式，需要对党领导社区治理的具体内涵是什么，党的领导转换成社区治理权威的内在机理有哪些，如何实现党的一元领导与多方共治的耦合等核心问题进行阐释。因此，本研究认为在基层治理现代化的新时代背景下，需将党领导社区治理作为一种社区治理的新类型，诠释 “加强党的领导”与“治理效能提升”如何在社区层面实现双向强化。

二、党领导社区治理的内涵

普遍认为，把党的建设与社区治理创新结合在一起，构建以党组织为核心的城乡社区共治模式，是党组织统合基层社会的一个中国式方案[13]。对此，顶层设计不断强化村(社区)党组织对基层各类组织和各项工作统一领导的制度建设，一是优化程序规范，如落实“一肩挑”制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定；二是不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，并确保依法把党的领导和党的建设有关要求写进各类组织章程；三是强化监督，不断推动全面从严治党向基层延伸。从浙江各地城乡社区治理实践也可以看到，各地分别从领导制度、组织建设、队伍优化、监督治理等多个层面上落实党对社区各项事务的领导，这有助于集中统一社区的权力体系和架构，实现党务与村(居)务、政治功能与治理功能的有机复合，形成党的领导与社区治理目标的有机融合。

(一)党领导社区治理的本质

我国社区治理体系的特色和核心是坚持党的领导，这也是基层治理现代化建设的重要原则。习近平总书记也特别强调基层党组织“要强化政治引领，发挥党的群众工作优势以及党员先锋模范作用……确保基层治理正确方向”[14]。也有不少学者认为党的基层组织必须从传统行政化的功能定位回到政党化的功能定位，应该用党自身所拥有的政治资源来推动，促进基层社会和城乡社区发育和成长[15]。基层党组织的领导权威与治理能力，不仅是把国家制度优势转化为基层治理绩效的根本路径，更是夯实党在基层执政根基的关键所在[16]。

党领导社区治理意味着在社区治理结构中，党组织必须发挥政党强大的政治功能，促使政府组织、市场组织、非政府组织、辖区单位、自治组织和城乡居民形成合作网络，优化社区公共产品的供给，实现基层社会的稳定有序。正如中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》所强调，“要以提升组织力为重点，突出政治功能”，基层党组织可以努力成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展”的战斗堡垒，这源自于：一方面，基层党组织可以充分利用其组织网络的优势，发挥强大的组织力和在基层社会的渗透力，与城乡居民建立起强联接关系；另一方面，基层党组织及其党员队伍通过宣传党的基本理论、重大决策部署和政策举措，为城乡居民解惑释疑，鼓舞和动员居民积极参与各种形式的学习活动，从理念上认同党组织的领导地位和领导作用，从行动上落实基层党组织的要求和安排，从而达成相对一致的集体行动和稳定有序的社区秩序。

党领导社区治理意味着要努力回应城乡居民对美好社区生活的需求，切实提升社区治理的有效性。中国共产党是一个以实现共产主义为最高纲领的马克思主义政党，党领导社区治理意味着基层党组织的使命就是要通过领导城乡社区发展，创造更为真实的基层民主、更加美好的社区生活，实现城乡居民的全面自由发展。不少研究都提出党组织要提升领导社区治理的能力，关键在于转变基层党组织的思维，从传统的党建本位思维向社区本位的治理思维转变，重视提升社区治理的效能，实现社区治理的可持续发展。使命型政党不仅具有选举型政党的政治代表等功能，还具有其所不具备的引领功能，即党在服务基层社会中吸引社会多方力量的支持，回应居民多样化需求，提升治理绩效。

简言之，党领导社区治理的本质是在基层党组织的统一领导下，实现基层社会稳定有序和居民追求美好社区生活双重目标的有机融合，是党领导的合法性和有效性的有机统一。党领导社区治理以有效性为基础，形成多方共治发展路径，并且在社区治理有效性的累积过程中不断推动党领导的合法性建设，把党领导合法性与社区治理有效性有机地统一起来，形成良性的互动。

(二)党领导社区治理的目标

党领导社区治理需以结构化思维，积极构建垂直权威体系和平行合作网络体系相结合的整体性治理系统，也即党领导社区治理的目标指向是既要保持党组织对基层社会的纵向组织调控及其稳定有序，同时又要特别强调社区作为社会生活共同体的水平整合能力及其成员的社区参与度、可感性与归属感。整体性治理体系及其运行系统，既包括在党组织领导下，将政府、市场以及社会等多方主体纳入到治理网络中来，更重要的是通过多层次治理网络的构建，实现相互嵌入和联接，从而将党的组织系统与社区治理系统整合为一个动态性、复杂化、整体性的运行系统。纵向网络关系构成的核心是党组织体系的纵向延伸，并以指令、考核等多种方式驱动网络运转起来。同时，横向协作关系是以党的引领为手段，通过价值引领、平台搭建、资源整合以及机制构建，为多方主体的横向协作网络搭建创造积极条件[17]。

目标一：打造“共治共同体”。即党的领导作为一种有效的治理手段，主要通过构建区域化党建、党建联盟等各种平台和载体，形成具有开放式、多元化、整合性的治理网络，实现引领社会力量积极参与、协同运行、努力塑造共治共同体。根据《意见》，党领导基层治理的具体方式有：第一，坚持党建带群建，更好履行组织、宣传、凝聚、服务群众职能，充分发挥党建引领社区多方力量的参与作用；第二，统筹资源配置，鼓励和支持群团组织承担公共服务职能，发挥群团组织协同治理的积极作用；第三，培育扶持公益性、服务性、互助性社会组织的发展，激活社区层面的多种社会力量作用，并通过党建工作引导其积极参与到社区服务和治理中来；第四，充分发挥社会组织的协同作用，大力支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府购买服务项目；第五，搭建共治平台，以区域化党建等方式推动政府机关、企事业单位和基层乡镇(街道)、村(社区)党组织联建共建，主要是组织党员和干部力量下沉，在服务群众中参与基层治理，从而实现党的组织建设、社会治理和基层民主的有机结合与同频共振。总体来看，党领导的多方共治机制意味着：一方面，在党组织联接政府与社会的关系中，要相对清晰地界定多方主体之间的职责边界，通过服务清单、需求清单等各种治理手段，通过党建抓手实现人才、服务、资源的吸纳，摒弃行政性的程序吸纳和体制吸纳[18]；另一方面，随着治理重心和资源的下沉，党组织需要进一步鼓励多方社会主体创造创新服务内容，引导多方主体间展开合作治理，既强化基层群众的自治能力，又保障社会力量参与基层治理的协同性和创新活力。

目标二：激发城乡社区活力。即党领导型社区治理除了期望强化基层党组织对社区治理的直接领导，还期待其在社区层面上拓展党的群众路线的传统和独特资源，实现动员、激发和保障城乡居民参与基层社会治理的积极性。基层党组织具有组织和健全治理网络的巨大优势，其对基层社会的组织渗透力和与基层民众的联接性都很强。可以说，党在基层的组织力不仅是一股强大的势能，而且具有强大的动能，一方面，基层党组织自身的建设对人民群众会产生显著的影响力；另一方面，党组织的引领会产生强大的驱动力，带动人民群众围绕基层党组织的工作目标和任务，以主人翁精神积极参与社区治理。社区党组织治理权威的生成和加强，是党组织积极发挥领导作用，有效运行治理权能的结果，是基层党组织在引领和服务城乡居民的过程中获得人民群众对党组织政治认同的结果，也是基层党组织权威地位、治理能力与政治社会化交互作用的塑造结果。

三、党领导社区多方共治的运行机理

结合浙江落实党领导社区治理的实践来看，党组织在社区治理中的核心领导地位已被普遍认可，而且党领导的基层社会治理，并非否定社会治理体系中的多元主体，而是在“多元”中聚焦“一元”[19]。可以说，在理论研究与实践创新的互相回应中，党在社区治理中日益扮演了“元治理”[20]角色，并以组织化为主线，构建了“一元多方”运行机制。有学者认为，按照 2018 年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，可以通过党的领导建构“一元多方”的治理结构，即“一元”是党的领导，“多方”包括属地政府方、社会组织方、志愿服务团体方、居民自治组织方、属地企业方等[21]。随后，明确党的“元治理”的适配性制度不断出台，如2019年5月，中共中央国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，该文件明确指出：农村要有效强化基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任以及村级集体经济组织、合作经济组织负责人，即所谓的“一肩挑”。2020年，浙江省率先落实村(社区)党支部书记兼任村(居)民委员会主任、集体经济组织负责人的要求，从制度上强化了党全面领导的基层治理，在基层社会建构起“一元多方”的治理体系[21]，即基层党组织作为领导核心发挥着“元治理”功能，参与社区治理和服务的村(居)委会、社会组织、辖区单位、市场等多方主体积极参与实现协同共治。其中，基层党组织处于中心枢纽地位，是社区治理的主心骨，发挥着“一核多能”的治理核心作用和多重服务功能[22]。

(一)“一元多方”的运行机制

1.党领导的“元治理”。“一元多方”社区治理体系的关键是基层党组织要把握好“元治理”的“元”地位，完善以基层党组织为“一元”领导核心的组织架构和制度体系。党是“元治理”者，是“同辈中的长者”，也是最后的被求助者。最先提出“元治理”概念的学者是英国著名政治理论家杰索普，主要指西方国家(政府)要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。之后，登哈特夫妇对西方世界的“元治理”作了更为层次化的描述：首先，政府将继续扮演在立法和政治规则制定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行，也就是说政府要将源自多样的政治自组织网络内部的决策合法成为正式条文并使之生效；其次，政府可能在提供资源和解决超越单个网络的问题上有所帮助；最后，政府需要对网络间的互动进行监控以确保特定网络内部和网络间关系中的民主原则和社会平等[23]。结合中国实际，这一概念在我国的适用性主要应该是指党对国家治理机制的开启、关闭、调整等各种权力。在基层，党组织居于城乡社区治理体系的核心领导地位，要全面实现对城乡社区治理的领导力，扮演“元治理”的角色，并运用多样的、复合的治理工具和策略履行其职能[24]。

一是明晰党的领导角色和治理功能。作为“元治理”的党，扮演好社会资源的动员者，充分吸纳社会精英参与到社区治理中来，如浙江各地通过行之有效的“红色联盟”制度设计和方法策略，将精英人士纳入到体制中来，动员、汇集各类社会资本，整合社会资源，服务于社区治理的需要。基层党组织运用各种共商组织平台、协商议事机制讨论公共问题，如杭州富阳小队议事会，不断整合各种利益诉求，协调各种公共矛盾，并努力推动公共决策落地。党是公共事务治理参与的积极倡导者，基层党组织通过倡导公共治理议题，推动利益相关人参与政策的制定和执行，促成有效的公共参与工具应用；党是文化价值观的重要引领者，提供政党自身推崇的价值标准，引导公众的价值判断，以期形成全社会的价值共识，进而动员、整合不同的社会群体朝着既定目标行动，形成一致的集体行动和统一的政治认同。二是发挥“同心圆”的中心点作用。经验表明，在多方主体参与社区治理时，由于权责关系的模糊化和利益诉求不统一，导致“多中心治理”变成“无中心负责”的困境，从而导致治理无效[25]。面对日益凸显的多主体治理困境，近年来，浙江省不断强化基层党组织的建设，一方面，通过不断细化党组织设置，下沉党建资源实现对社区社会空间的全覆盖，如嘉兴海宁探索把小区建在小区上，把党建工作下沉到小区，实现物业、业委会、社区社会组织等多方力量围绕加强党的组织领导来开展活动；另一方面，动员各行业、各部门、各层面党员积极参与社区事务治理，如杭州市萧山区城厢街道打造“厢心力”党建联盟，与首批28家联盟单位签订11个“红色合伙人”党建共建项目，有效打通公安、城管、医疗、教育等民生领域资源，实现联盟单位与社区的“数据共享、资源共用”，发挥基层党组织的中心作用。

2.多方主体的“协同治理”。在“一元多方”的框架下，打造多方共治的治理格局要求明确集体公共行动的责任以及规则，为不同主体的协同运行建立制度化的保障。浙江落地村(社区)党组织书记通过法定程序担任村(居)民委员会主任的“一肩挑”制度，进一步集中了基层党组织的权力结构，把科层结构和居民自治结合为一体，将自上而下的科层意志与来自居民的服务诉求融会贯通，从而实现了党建引领意义的多方共治[21]。

一是“一元”领导和“多方”协同的关系结构。“党委领导、政府负责”是社区共治制度的关键，“领导”和“负责”意味着有所为有所不为，要给市场组织、社会组织、自治组织让渡集体行动的空间。浙江不断整合并建立“多方主体、多级融合”的工作架构，促进协同治理主体互联互通，使治理层次向扁平化、融合式发展，构建以政府为核心的“多中心”工作架构。在治理过程中，基层党组织和基层政府要与多方主体共同商议，吸引多方主体参与，促成多种合作机制形成。针对党组织“纵强横弱”的现状，纵向完善组织资源配置体系，发挥基层党组织凝聚力、党员先锋作用和群众向心力，健全横向的组织资源配置格局，优化促进党组织、党员、群众有效互联，建立长效联络机制。

二是多方共治机制。社区治理意味着多方主体的合作共治，这就需要改变运动式治理的模式，向多方共治模式转型。一方面，继续发挥基层党组织的动员和说服优势，激励多方主体参与治理；另一方面，则要充分评估不同治理主体介入社区治理的优势及其不足，综合运用市场、社会、政府不同的机制优势，建立制度化的参与途径，促成多元主体分享治理资源、共享治理成果。对此，《浙江民政事业发展“十四五”规划》等多份文件中明确提出发挥群团组织、社会组织的积极作用，主要通过：第一，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与基层治理的途径；第二，培育和监管并重，积极发挥行业协会商会、公益慈善组织、城乡社区社会组织等新兴治理主体的作用，既加强购买服务、税收优惠、财政补助、人才保障等支持政策，又加强事中事后监管，规范多样化社会力量的作用；第三，支持和发展社会工作服务机构、志愿服务组织，强化与社区的联动作用，通过壮大服务队伍，搭建更多服务平台，健全专业化社会服务体系。三是参与治理机制。多方共治的主体是多个层面，包括政府、市场主体、社会力量和城乡居民。他们不仅是社区生活的生产者和消费者，也是社区治理的重要主体。只有社会力量和居民不断参与社区公共生活，社区的社会联接才有可能形成，“熟人网络”才能逐步建立起来，并且当人们在这个“熟人”环境中相处越久，就越会自发地形成经常性的互动关系、共同的行为准则、互助互惠的共同体模式。例如，杭州市近年来致力于通过各种平台的搭建，引导多方主体积极参与基层治理。在市一级层面，通过“民呼我为”数字平台系统，及时了解居民需求与建议，引导和吸纳居民积极参与社区公共事务；在社区层级，搭建各种参与治理的平台，如民意小圆桌等，在培育居民主动参与的意识和能力的同时，不断健全“赋权于民”的参与机制，将社区公共事务的决策权、执行权与评价权还给社区居民，在党委领导下实现有序参与、有效参与，协同社区组织实现“共治”。

(二)“党领共治”：社区治理新格局的出现

不少研究关注到，尽管中央文件对党组织领导社区治理提出了方向，但没有阐述如何防止“全面领导”异化成“全面管理”，导致基层社会出现“有秩序但无活力”的消极后果[19]。“党建引领”作为一种机制，一方面是通过重新组织异质化的基层社会，强化执政党的政治引领力，另一方面是建设服务型党组织，通过营造党组织的各种活动空间以及搭建类似“在职党员进社区”的活动平台，实现对社区治理的有效引领[26]。但党建引领作为一种政治逻辑，与治理重心下移的行政逻辑、选择性参与的生活逻辑并行却又充满张力，因此它无法回答党的领导和社会自主性之间如何实现共生关系[4]。结合浙江省城乡社区创新的实践来看，“党领共治”比“党建引领”更能清晰阐释党的权威和多方主体在社区是如何协调整合的(3)2021年9月27日，浙江省民政厅主办的“面向未来社区治理创新论坛”，发布了蓝皮书《面向未来：浙江社区治理的创新》(浙江大学出版社2021年9月已出版)，第二章节把新时代党领导社区治理的浙江创新实践和经验概括为“党领共治”，这一表述是对“党建引领”机制的超越，凸显了新时代社区治理的新导向、新要求、新定位。。

作为社区治理的新格局，“党领共治”主要通过制度化协同，把多方主体聚合在基层党组织周围，接受党组织的统筹和协调；通过党建资源和治理资源的整合，尽可能地吸纳多方社会力量参与到社区治理中来；通过党组织嵌入，实现纵向领导权威体系与横向多方主体合作网络的耦合，形成扁平化的治理结构。正是“聚合—整合—耦合”这三重作用机理，让党领导下的城乡社区作为共治共同体有效运转起来。

1.多方治理主体的聚合。基层党组织作为核心的领导力量，在协同治理过程中起到统领全局、协调保障的作用，从而实现对其他多方主体的有效协作。在党的权威领导下，政府转变自身治理理念，将更多自治权利和自治空间交由其他主体，充分发挥市场及居民的力量，提高效率、激发活力。在社区层面，党组织要做好多方主体的职能划分，激发不同主体在不同治理情景中的治理资源和能力，实现党的领导与多主体的联接互动，从而实现不同的治理主体围绕党组织的指令和任务集聚资源、互相协作，形成聚力合作的共治局面。在这一过程中，信息共享与信任关系是关键，而这主要是通过党组织来激活多方主体的共同体意识，实现信息的公开互惠，减少合作中的信息壁垒。党的聚合作用还体现在可以及时开展主体间关于信息共享的问题沟通，在多方不断互动交流过程中促成共识形成，从而实现共同行动。社区治理涉及到多主体之间的利益变化，难免会产生治理懈怠、形式化等消极行为，因此有必要通过约束机制来保障治理主体的根本权益、激发其聚集在党组织周围的动力。如杭州市拱墅区积极探索党组织领导的三方协同治理机制，制定合理的考评制度，通过列清单、分条目、加减分等方式落实社区、物业、业委会的治理职能和治理责任，通过不同主体间的交叉互评和人民群众评价进行考核，实现党组织在三方协同中的引领作用；同时，党组织还通过常态化的表彰活动，对于积极参与社区治理并取得一定效益的物业或业委会，给予精神或物质上的鼓励，并开展各类宣传学习活动，不断促成物居业三方形成良好的治理合力。

近年来，浙江积极打造基层党组织领导下的聚合式治理，即通过充分发挥党员干部的先锋模范作用，动员不同的治理主体如居民、辖区共建单位、社区社会组织等聚集到公共事务治理中来。在社区内部发掘居民能人、专业人士、热心人士，成立社区骨干队伍，通过以楼道为单位推选楼道长和党员代表等形式成立引领治理的队伍，带动人民群众的治理积极性，提高参与治理的质量，增强社区党组织的黏合力。坚持党建促群建，将辖区内的企业组织、事业单位、社区社会组织等纳入到治理主体中，发挥各组织单位的治理优势，通过开展联席会议等形式创造新的社会联接和社会资本，形成治理聚合力。

2.多种治理资源的整合。治理的协同过程是一个复杂的过程，集体参与行动涉及到主体间的互动、参与机制的运作、参与平台的搭建等[27]。能否积极地开发并整合多样化的资源是决定党的领导和社区治理能否有效融合的关键，因此，新时代的党领导社区治理应该围绕治理所需的人财物等有形资源和信息、文化等无形资源进行系统整合和整体统筹，形成多方资源的整合式治理。也就是说，在党组织的有效引领下，打造以社区公共事务有序治理为导向的多方共治体系，通过跨区域、跨部门、跨边界的联动和合作，围绕某一项具体的公共事务，实现物质资源、人力资源、信息资源、文化资源的有机整合，以多种资源的集成利用推动多方共治效能的提升。以杭州市西湖区北山街道“一领六策”创新整合式治理为例，街道从“强组织、重自治、促民主、谋共建、优服务、严监督”六个方面，实现基层党组织对政府、市场、社会、居民等多方主体聚合以及治理全过程、全环节的领导，促成党的权威建设与多方主体共治的有机整合。这一过程中，街道党工委主要依靠辖区内丰富的党建资源优势，以多方资源集成改革为突破口，有效降低了基层治理中固有的条块分割、资源分散限制，探索了在资源整合中达成多方共治的途径。在街道民生综合体建设过程中，北山街道上保社区党组织基于辖区内的机关部门(如文旅厅)、共建单位(如省书法协会)、市场主体(如晓风书屋)党建共建的关系，交换彼此的资源，形成互惠式合作。在如何打造民生综合体文化服务项目这一问题上，各方迅速取得共识，以政府—市场—社会组织合作的方式提供了“城市书房”文化服务。单一主体很难在资源分配和占有上拥有绝对的优势，比如作为民营书店的晓风书屋、省书法协会等类似社会组织、上保社区等，在地位上相对平等，日常工作中彼此间的依附性较弱。但因为民生综合体文化项目建设的需要，作为市场化运营的书店要借力街道社区获得场地资源，而社区则要借书店为居民提供一些公益文化服务；与此同时，因民生综合体项目服务的准公共产品要求，上保社区又需借力书法协会等社会组织的专业服务资源，引导市场主体与社会组织之间开展互相合作，实现仅靠单一主体无法完成公益文化服务持续供给的目标。在这一案例中，街道社区党组织发挥了统筹协调作用，充分整合多方主体的治理资源，畅通多主体参与社区服务供给的渠道，形成多方共治的创新路径，被证明是非常有效的。

3.纵横治理结构的耦合。通过把党的领导权威具象化为基层治理的权威，从而凸显党的纵向领导权威与社区多方治理的双向强化和融合发展，这被认为是中国基层治理方案的精髓所在。从治理结构来看，核心是要实现畅通纵向治理和协同横向治理的耦合。从治理重心下沉和党组织嵌入来看纵向治理，一方面，市、区、乡镇(街道)、社区纵向治理层级的下沉，会带来治理结构的扁平化，从而减少资源整合、服务供给与居民需求之间的中间环节，降低多层级运作的耗损，提高纵向治理效能；另一方面，扩大基层党组织的覆盖面，目的就是要把党的领导多重嵌入到不同的治理主体及治理单元中，以便于党组织发挥更大的决策、监督等领导权[28]。从弥合多方主体治理缝隙的角度来看，以区域化党建、党建联盟、社区大党建等形式为整合多方主体的治理平台，可以有效地发挥党建凝合多方主体行动，达成治理共识的积极作用。把党的组织设置与网格化管理的技术充分整合，比如社区党委、小区党支部、楼道党小组等多形式组织，可以与网格化的治理结构、网格工作方式充分结合，既是以党员身份把多主体资源融入到网格服务中去，又是以网格化管理方式把多方主体置于群众监督之下，促使党组织的纵向领导与党员的横向服务有效融合，多方主体在党的领导下实现协同合作、耦合共生。这其中，如何发挥作为技术支撑的数字手段在耦合纵横治理结构中的作用，需单独加以研究。简言之，社区构成的复杂性和治理需求的多元性决定了社区治理无法通过单方力量得以解决，而多方主体的功能、资源等又各不相同，只有在合理划分主体职能职责的基础上，通过治理体制机制聚合多主体的力量和优势，实现在党的领导下的结构耦合，才能提升社区治理的整体质效[29]。

从浙江丰富的地方实践来看，落实党对社区的全面领导会不断凸显“一元多方”机制的作用力，即在党的一元领导下，社区多方力量形成主体的聚合、资源的整合以及治理结构的耦合，并逐步形成党领共治的治理格局。“共治共同体”概念是“治理共同体”的进一步细化和深化，强调“人人有责、人人尽责、人人享有”基层治理格局打造中的治理价值观、治理结构、治理行动取向的联接与共通。党领导下的“共治共同体”，其治理结构的重点在于如何将以纵向为主的管控式治理发展成为以横向网状为主的共治式治理，这其中，如何通过基层党组织的领导和动员，联接不同性质治理主体；如何通过搭建共治平台和网络，让资源、信息、服务实现充分流动；如何融合“互联网+”与“党建+”社区治理机制，实现治理与服务突破层级空间的限制，塑造党领导下的扁平化治理结构，均是需要创新突破的点。“共治共同体”的核心是共同意识，引导人民群众意识到公共生活是个体的必需，个体成员有义务也有责任投身到社区建设过程中，清楚社区中的个人与个人、个人与整体之间的价值勾连，是打造“共治共同体”的关键所在。因此，如何在基层党组织的有效领导下，通过社区层面的志愿性、福利性或公益性行动，把多方主体的治理力量聚合起来，把居民的共同体精神激发出来，让“共治共同体”有序运转起来，均需要做更为深入的探讨。