小规模事业单位内部控制问题研究

刘利宁

（邢台市财政局，河北 邢台 054000）

一、引言

在我国，教育、医疗、文化等社会公共服务主要由各类事业单位提供，基层事业单位占绝对比例，这些单位普遍规模较小，人员较少，内部管理水平较低，各项经济业务管理不够规范。财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称：《内控规范》）和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称：《指导意见》），对提高行政事业单位管理水平起到了极大的指导作用。但是，众多基层小规模事业单位受自身条件限制，内部控制建设还存在较多问题。本文针对小规模事业单位内部控制问题进行分析并提出解决建议。

二、小规模事业单位内部控制建设的重要性

小规模事业单位加强内部控制建设能够有效提高管理水平，提升公共服务供给效率和质量；在一定程度上防范舞弊，防止滋生腐败；保证单位资产安全和财务信息真实完整准确。

三、小规模事业单位内部控制中存在的问题

（一）内部控制环境较差

一是内部控制制度还不完善。照搬上级政策，程序过于复杂，不符合单位实际；制度漏洞较多，不能有效实现内控目标。二是对履行职责和内部控制建设的关系认识不清。事业单位所有工作都围绕职责目标开展，很多工作人员认为严格执行内部控制制度，会降低工作效率，增加自身工作量，对内控建设持消极态度。三是自身局限影响内控机制发挥作用。小规模事业单位人员少，管理不够规范，领导班子集体议事决策机制执行不严格，岗位兼职较多，无法实现不相容职位严格分离，容易发生差错甚至舞弊。四是会计基础工作不扎实。未按照规定设置会计机构、配备财务人员，财务人员不具备相应职业资格和专业能力，各项财务制度不健全，未按照财务制度进行核算、记录，财务信息不真实、不完整。五是监督存在问题。内部监督机构未设立或者独立性较差，难以有效发挥作用。外部监督中，审计和财政监督主要针对经济业务的合法性进行审查，对内部控制是否有效没有深入检查；上级部门主要对业务开展情况进行指导，对内控建设关注较少。

（二）预算控制没有有效发挥作用

一是预算编制不精细。财务和其他部门沟通不畅，未能根据下一年度工作计划编制预算，造成预算缺项；对各预算项目准备不足，造成预算无法执行；预算项目编制粗糙，约束力不够。二是预算执行不规范。支出范围、标准不符合预算批复及相关规定，如一家事业单位使用批复的办公经费、水电费等发放人员奖励、支出房屋维修费，违反专款专用原则，导致预算失控；未按规定程序、权限审核审批各项支出，重大支出未经领导班子集体研究；虚构经济事项，使用虚假或不合规定的票据，套取资金。

（三）政府采购管理存在漏洞

一是没有建立健全政府采购管理制度，政府采购岗位职责权限界定不清晰，没有做到不相容岗位相互分离、相互监督。二是政府采购管理不规范，采购方式选择不当，采购事项办理不符合规定，以化整为零等方式规避公开招标。三是招标代理制度存在缺陷。招标代理机构在非公开招标采购中起主导作用，代理费用由供应商支付，导致代理机构倾向于让供应商以较高价位获得供应资格，造成在程序合法的情形下，采购价格经常高出市场价格，如一家单位购买100台美的电压力锅，单价1975元，据查该产品市场售价在1300元左右；内部监督不到位，采购人与代理机构、供应商之间存在舞弊行为，出现价高质次，或者干扰供应商确定，导致不公平竞争。

（四）建设项目问题较多

一是未经过合理论证，盲目上马建设项目，存在重复建设或不必要建设。二是项目招投标中存在暗箱操作、商业贿赂、投标人串通，导致招标工作违法违规、中标人能力不足、中标价虚高。三是项目预算管理不严，随意变更预算，导致预算超支，投资失控；虚列建设支出，套取资金。

四、完善小规模事业单位内部控制的对策

（一）改善内部控制环境

一是正确认识履行职责和内控建设的关系，提高对内部控制工作的重视。做好内部控制工作，发挥内部控制作用，可以有效规范各项履职行为，防范差错、舞弊，有助于更好地完成各项职责。将内部控制贯穿经济活动决策、执行和监督全过程，实现内部控制对单位经济活动的全面监督。开展内部控制工作需要全员参与，领导层要发挥牵头作用，加强顶层设计，内控部门要积极推动内控工作开展、协调解决内控问题，业务部门要按照内控制度规定，将内部控制融入本职工作，以内部控制规范日常工作。

二是制定内部控制制度，发挥内部控制作用。根据《内控规范》和《指导意见》，以本系统上级单位内部控制制度为蓝本，结合实际，制定本单位内部控制制度。简化内部控制程序，降低运行成本，使内控制度体现单位特点，切实发挥控制作用，并不断对内部控制制度进行修改完善。

三是开展内控制度宣传学习，提高内部控制履职能力。组织全体工作人员学习内部控制制度，使每一名工作人员明白本职工作与内控的关系，将工作纳入内部控制之下。对内部控制关键岗位，选择具有较高职业道德修养和专业胜任能力的人员担任，加强业务培训和职业道德教育，不断提高胜任能力。

四是严格执行决策制度，规范单位履职行为。重大经济事项由单位领导班子集体决策，形成会议纪要，反映议事过程、议事成员意见，如产生重大决策失误，根据会议纪要追责，提出正确意见的议事成员免于追责，实现科学决策、谨慎决策；对业务复杂、专业性强的经济活动，应当听取相关领域专家的意见，必要时组织技术咨询。根据本单位人员和经济业务实际，梳理经济业务办理流程，进行组织架构和岗位设置，不相容职位相互分离，对于不能分离的，做好经济业务办理记录，定期检查办理情况。明确业务办理程序，实现经济业务办理制度化、规范化、标准化。建立定期轮岗制度，不具备轮岗条件的应当采取专项审计、定期检查等控制措施。

五是加强内外部监督。加强内部监督，对内部控制执行情况进行监督，防止内控制度流于形式、不能发挥实际作用。定期编制内部控制报告，向上级主管部门和同级财政部门报送。审计、财政监督要将单位内部控制纳入监督范围，定期对单位内控机制进行测试，确保内部控制有效运转。上级主管部门要指导小规模事业单位开展内部控制建设，小规模事业单位要定期向上级部门报告工作，重大经济事项报上级主管单位批准或备案。

（二）切实发挥预算控制作用

一是做好预算编制。健全预算管理制度，明确各部门在预算编制中的职责。财务和业务部门加强沟通，统一部署预算编制工作。对当年预算执行情况进行评价，根据下一年度工作计划，业务部门对资金收支的规模和结构进行预测，财务部门审核预算建议数的测算是否符合规定标准，支出方向是否符合预算政策。对基建项目、大型修缮、信息化建设和大宗物资采购等重大事项，进行立项评审，对项目的目标、效果和预算金额等进行论证，完善预算执行前期程序。

二是加强预算执行和资金支出管理。严格按照预算批复及相关制度规定的范围、标准支出资金，如需调整，经财政或相关部门批准后才可执行。明确资金支出审批权限、责任、程序和控制措施，业务部门对资金支出凭证的真实性、准确性和业务合规性负责，财务部门对凭证票据是否真实完整和审批手续是否齐全、资金支出是否符合预算批复及财务制度进行审核。重大支出要经单位领导班子集体研究决定。

（三）规范政府采购管理

一是建立健全政府采购管理制度。合理设置政府采购管理岗位，对相关岗位职责权限进行界定，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与审核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离、相互监督。

二是加强对政府采购活动的管理。建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制，共同完成政府采购工作。严格按照政府采购制度选择政府采购方式、履行政府采购程序、完成采购标的验收。做好政府采购业务的记录，妥善保管招投标文件、合同文本、验收记录等资料，定期进行检查审计。

三是规范招标代理行为。使用抽签等随机方式确定招标代理机构，按照标的成交价格确定代理费用，价格越低，代理费用越高，由采购人进行支付。招标代理机构对采购标的的质量负连带责任。加强对招标代理机构的监督，建立采购人、供应商、评审专家对代理机构的评价投诉机制。推广网上商场模式，减少政府采购成本。

（四）严格建设项目监管

一是加强立项审核，对项目预计投入产出进行评价，重大项目要经上级主管部门批准或备案。

二是项目招投标采取签订保密协议、限制接触等方式，缩小知情范围，降低泄密风险，标底编制、评标要在严格保密状态下完成，招标过程全程接受监督监控，确保招标程序公开、公平、公正。

三是项目预算增加10%以上应按程序重新审批，以投资概算为依据控制项目预算，以项目预算为依据控制资金投入。按照规定时限和要求办理竣工决算，组织决算审计，杜绝虚列建设支出。

五、结束语

内部控制建设涉及小规模事业单位各个层面、全部人员和经济业务的全流程，需要单位针对自身实际，从内部控制环境、预算管理等多个方面查找问题，改进不足，建立健全内部控制制度，严格执行内部控制制度，不断提高单位管理水平。