对峙与合作：北极安全态势分析*

郭培清 厉召卿

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

随着全球气候变化的速度不断加快，北极持续暖化。最新数据表明，2020年秋冬北冰洋的海冰覆盖一度降到了有卫星数据记录42年以来的第二低水平，[1]不断减少的海冰激发了北极油气资源开采和航道利用的商业潜力，北极开发热度持续上升，其俯瞰北美和欧亚大陆的绝佳战略位置越来越受到重视，随着欧美国家与俄罗斯关系急遽恶化，北极正在大国竞争中重回世界舞台。近年来，相关国家纷纷出台北极战略，北极军事色彩日益浓厚，甚至一些北极域外国家也积极参与，例如英国发布专门针对北极的防务政策报告、法国发布防务相关的北极战略，北极安全态势日趋紧张。

冷战时代，北极便是大国对抗的前沿地带，密布攻击性和防御性武器。相对于冷战时代的紧张和后冷战时代的缓和，近些年随着国际形势变化，北极安全形势逐渐由起初的“高合作、低冲突”向“对峙与合作并存、对峙逐渐升级”转化，加之席卷全球的新冠肺炎的冲击，早先传统意义上对北极安全的解析已不能满足现实需求，如何更全面地把握北极目前的安全态势，如何在不断变化的北极棋局中维护中国利益就显得十分必要。本文将从北极各行为体间或对峙或合作的关系与安全互动入手，分析未来北极安全态势走向。

一、北极安全态势转折动因

冷战结束后，北极对抗缓解，北极国家对于北极安全的认知主要集中在搜救等“软安全”议题，甚至有将北极置于国际政治之外的“北极例外主义”声音兴起。[2]然而，北极冰融和大国竞争复归改变了这一局面，相关国家对北极安全的认知发生根本性转折。

(一)美国将俄、中两国视为北极最大安全威胁

美国2017年发布的《国家安全战略》中，重点提出注重与俄罗斯之间的大国竞争，竞争态势逐渐蔓延至北极。2018年，美《国家利益》杂志撰文表示，为有效保护美北极利益，需制定国家北极战略、新建破冰船，并在2040年前在格陵兰建立美海军第二舰队总部。[3]可见，美国社会已高度重视北极战略价值，甚至描绘出了具体执行方案。

随着美国国家安全战略定调，针对北极的具体安全战略也逐步成型，各部门纷纷颁布北极战略文件。2019年4月，美国海岸警卫队发布了《美国海岸警卫队北极战略展望》，指出美国将俄罗斯视为北极最重要的“战略竞争对手”；[4]2019年6月，美国国防部发布《美国国防部北极战略》，提到美国需要在北极“建立基于规则的秩序”；2020年6月签署的《关于保护美国在北极和南极地区国家利益的备忘录》中，提出审查美国破冰能力。同月，美国空军发布《美国空军北极战略》。[5]此外，美国陆军北极战略也在制定之中。现今，美国部队所有军种都在关注北极。

2020年末，美国新发布两份重要文件，对于北极的重视程度进一步提高，为美国下一步的北极行动确定了指导方针。2020年12月，美国国防部发布《海上优势》文件，其中三次提及北极，指出美国不能忽视北极新兴起的常态化竞争，并表示美国必须继续保持前沿部署，加强破冰船建设，并且将军事力量恰当地展示出来。[6]同月，2021年美国《国防授权法案》公布，法案中包括北极战略港口费用授权，其中SEC.1208条款授权建设国防部北极安全研究中心——泰德·史蒂文森(Ted Stevens Center for Arctic Security Studies)北极安全研究中心。[7]美主张与俄在北极开展竞争的战略成为特朗普政府执政的显著特点。

2021年初，随着拜登政府上台，尽管两届政府在对待北极问题上存在差异，但在北极安全态势不断紧张的大环境下，特朗普政府末期发布的安全战略文件的现实意义仍然存在，保持战略方向一致符合美国北极利益，因此，拜登政府的北极安全政策将会保持一定延续性。

自2019年以来，美国各部门密集出台的文件共同点是美国需要正视来自北极的安全威胁，不仅是气候变化带来的风险，更重要的是大国竞争带来的安全风险。美国北方司令部司令奥肖内西(Terrence O'Shaughnessy)上将表示，北极是美国的第一道防线，其战略价值正重新突显出来。[8]美国已经确立了北极作为“大国竞争竞技场”的地位，政策重心向安全方面转移，试图以提高军事实力获取北极竞争优势，建立领导地位，保卫国家安全和利益。在美国北极认知转变的同时，北欧国家与北约国家也紧跟美国步伐，积极参与美国领导的北极军事活动，向俄罗斯施压，削弱俄罗斯在北极的优势地位。

(二)俄罗斯北极安全战略转变

俄罗斯作为北极八国中最大的北极国家，一直被视为北极力量最强大、北极开发进度最深入的存在，俄罗斯也将北极安全视为国家核心利益。随着欧美不断压缩俄罗斯战略生存空间，北极是俄罗斯突破欧美封锁的重要出口。美国政策和行动上试图重新夺取北极领导权的转变，也让俄罗斯意识到美国是其在北极最主要的竞争对手。面对美国与盟友“组合拳”式的打击，俄罗斯在北极不断建立核威慑力量、加快军事装备升级部署。

俄罗斯在北极战略方面突出强调北极安全的重要性。为应对来自外部的新威胁，《俄罗斯联邦海洋学说》提出，北极是俄罗斯海军的优先发展方向，并有必要重建核动力破冰船队，随后发布的北极相关文件，包括《到2020年俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》《到2020年俄罗斯联邦国家安全战略》《到2020年俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》《到2020年俄罗斯联邦北极地区社会经济发展纲要》在内的文件，都强调北极在经济发展、军事战略上的重要性。[9]尤其是俄罗斯在2020年10月发布的《到2035年俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》中，明确表示北极地区发生冲突的可能性增大，俄军必须不断提高部队作战能力。为实现这一目标，北极地区先进武器、军事和特种装备的占比从2014年的41%增加到2019年的59%。[10]新战略中表现出的“安全型发展”范式体现了俄罗斯对北极安全的高度关切，[11]俄罗斯欲通过对北极安全的绝对把控，以实现经济发展、自身战略突围的目的。

与此同时，俄罗斯与中国的北极合作使得欧美国家更加警惕，试图将中、俄北极合作与安全威胁捆绑在一起，宣扬“中、俄北极威胁论”。[12]尽管如此，中、俄两国北极合作持续升温，可见俄罗斯对北极发展态势抱有清醒的认识，即与中国的合作可以促进俄罗斯北极地区的发展，而只有保证发展才能保证安全。大国北极安全认知的转变与行动的落实导致北极军事活动和军备建设提速提质。

二、北极安全对峙

在各国认知转变和实践先行的大环境下，为了维护各自北极安全利益，北极各行为体均加强北极军事化水平，北极安全进入新对峙阶段。

(一)俄罗斯强化北极军事建设

俄罗斯强调加强北极军事建设的关键因素是保卫北极国家利益，具体体现在航道利用和资源开发层面。俄罗斯安全会议副主席梅德韦杰夫曾表示，北极有着特殊的战略重要性，为保护经济利益和国家安全，强化俄罗斯在北极的军事能力建设十分重要。[13]

首先，俄罗斯提升北方舰队至军区地位，凸显俄罗斯对北极军事建设的重视。自2021年1月1日起，俄北方舰队正式升级为独立军事行政单位，[14]管辖范围涵盖整个俄罗斯北极西部地区。此举将更高效地感知来自北极西部防线的安全威胁，推动国家统一布局，维护北极安全利益。

其次，最大程度地提高北极作战能力。北方舰队升级为独立军区后，优先接收新武器装备，加快俄属北极地区军事基础设施建设。俄军方在北极地区已建造425处军用设施。最引发外界关注的是法兰士约瑟夫地群岛的“北极三叶草”基地，与挪威隔海相望，毗邻斯匹茨卑尔根群岛，基地辐射北方、威胁挪威的意图不言而喻。新装备武器的部署、基础设施的建设极大增强了舰队的作战实力，北方舰队的北极专精能力基本建成，满足俄罗斯保卫北极国家利益的需求。当然，上述军事化行为也引起欧美国家的强烈警惕，在一定程度上加剧了北极安全紧张态势。

再次，发展北极核力量。苏联解体后，俄罗斯整体实力下行，无法与美国直接竞争。根据斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)2019年报告，俄国防支出水平一直居于世界第四位——约651亿美元，与美国7320亿美元的国防支出难以进行直接对抗。[15]即使在北极，俄常规军力也难以与美国及其盟友进行直接抗衡。为了保持北极军力优势，俄罗斯选择发展性价比更高的不对称武力来建立自身优势，建立突防能力极强、可携带常规弹头和核弹头的高超音速导弹进攻体系。在有了锋利的“矛”之后，俄罗斯也在积极发展自己的北极之“盾”。俄罗斯正在建设和部署新雷达系统，部署S-400防空导弹，保护北方舰队的军事设施和空域安全。[16]

此外，俄罗斯还积极在北极建设电子战系统，干扰敌军信号。电子战系统作战效能高、手段隐蔽、使用灵活。2018年5月，北方舰队建成新电子战中心。[17]随后在“三叉戟接点2018”演习期间，挪威和芬兰方面称俄罗斯使用电子战手段干扰GPS信号。[18]2019年12月，挪威称其芬马克地区受到俄无线电和雷达干扰。俄罗斯在北极大力发展电子战是其取得不对称军事优势的重要手段。

(二)美国主导，遏制俄罗斯北极力量发展

冷战后美国拆除了大量位于北极的军事基地，撤出原本部署在北极的部队。但随着北极安全形势再度紧张，美国已重新评估北极形势，并采取多种措施应对来自俄罗斯方向的威胁。美国对北极的重视，牵引了其他北约国家的安全走向，纷纷提高北极作战能力，声称应对来自俄罗斯的威胁。

以美国为首的北约集团主要采取军演手段，来展示武力、威慑对手。以2018年的“三叉戟接点”演习为起点，美国与其盟友开始在北极多次进行大规模针对俄罗斯的军事演习。2018年10月，北约在北极举行“三叉戟接点2018”大规模军事演习，美国“杜鲁门”号航空母舰罕见驶入北极海域。对此，俄罗斯官方表示谴责，认为这种行为导致北极“不稳定化”，[19]并派出反潜机和战略轰炸机在演习海域进行威慑飞行以表示回应。

随后，仅2020年美国就带领盟国在北极海域开展了两次大规模的军事演习。2020年5月，美国同英国皇家海军举行的联合反潜演习，是自20世纪90年代以来英美海军水面舰艇首次进入巴伦支海地区行动；[20]同年9月，英、美、挪海军再次进入巴伦支海演习，此次行动没有向俄罗斯通报，且部分行动区域已进入俄专属经济区。[21]俄罗斯国防部长绍伊古表示：“北约在俄罗斯边境附近极力展示力量，令莫斯科感到不安。”

除军演外，以美国为首的西方国家还开展了针对俄罗斯的高强度抵近飞行行动，仅2020年8—9月的一个月时间内，就进行了19次针对俄罗斯的抵近飞行行动。对此，俄罗斯国防部称，2020年出现在俄边界附近的外国侦察机数量增加了40%。[22]

从美国及其盟友在北极地区不断增加军事活动力度的做法可以看出，不仅美国对北极的战略重要性有了新的认识，北约国家对北极的重视程度也在不断上升，传统强国英国就紧跟美国脚步，带领北约特遣舰队进入巴伦支海。而北欧国家一直以来都忌惮俄罗斯在北极的军事存在，奈何军事实力难以与俄抗衡，在美国对北极战略认知发生转型后，北欧国家仿佛找到“主心骨”，积极参加美国领导的北极军事活动，致力于对俄施压。受到美国及盟友军事活动增加的刺激，俄罗斯作为对等回应也不断加强在北极地区的军演和飞行活动，北极安全对峙行为的密度、强度都在显著上升。

(三)北极安全对峙态势升级，并向非传统安全领域蔓延

虽然北极安全对峙态势显著升级，各国海军、空军频频出入北极，但各国在北极的军事行动仍保持在相对“低烈度”的水平下，尚未发生冷战时期军舰相撞似的直接冲突。囿于北极残酷的地理气候条件，传统安全领域的军事对峙活动进展难度较大，从而导致非传统安全领域的对峙态势得以全面展现。

除了传统形式的海空军行动外，北极安全对峙新特性体现在对峙领域扩张到非传统军事领域。俄罗斯开启在北极利用非常规战争手段——“混合战争”战略。这一战略主要以网络攻击手段为主，目的是煽动民众情绪，削弱民众对政府的信任、干预选举等。俄罗斯曾在克里米亚事件中利用“混合战争”战略，给西方国家造成很大压力。[23]网络战隐蔽性强，杀伤力大，在因恶劣环境下不便开展正面军事威慑和进攻的北极地区，具有更强的威慑意义。挪威曾多次控诉俄罗斯在其边境地区开展网络战，或干扰当地GPS信号，或在网络上煽动民众反对政府。

北极安全对峙态势在非传统安全领域的体现还包括对北极资源的竞争上。近年来，俄罗斯利用《联合国海洋法公约》不断争取扩大海洋权益，特别是在大陆架划界和对北方航道(Northern Sea Route)管控方面表现积极。2019年12月，联合国大陆架界限委员会(CLCS)已认可俄北极大陆架扩张的关键内容，[24]对俄罗斯开发北极海洋资源，加强北极主导力具有深远影响。然而，俄罗斯北极大陆架划界申请区域部分与加拿大、丹麦申请区域重叠，如果最终俄罗斯申请获得批准，那么丹、加两国北极利益势必受到削弱，北极行为体间围绕北极大陆架资源和权力的争夺将“激烈化”，继而影响北极局势的稳定。

北方航道是俄罗斯海军出入北大西洋和太平洋的重要隘口，俄一直利用《联合国海洋法公约》第234条冰封区域条款为法律依据来管辖北方航道水域。第234条是专门针对北极海洋环境保护的条款，允许沿海国制定非歧视性的法律规章，防止、减少和控制船舶在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。但第234条用语模糊，对“冰封区域”的定义理解、适用条件均无明确界定。[25]以美国为首的多国专家、学者认为，俄罗斯对该条款在北方航道的应用明显具有倾向性和目的性，并随着海冰融化，对俄继续依此条款来加强在北方航道的管控深感不满。对此俄学者认为，“冰封区域”不能仅从字面理解，海冰是否客观存在与“冰封区域”定义几乎无关，即俄有权在冰盖融化的情况下继续适用第234条。[26]2019年9月，法国军舰“罗纳河”号(Rhne)在没有事先知会俄罗斯的情况下穿越北方航道，对俄方管控权造成冲击，[27]俄罗斯随后发布命令，要求外国军舰航行北方航道须提前45天通知俄罗斯，并威胁如违反规定将使用武力击沉。围绕北方航道航行管控权问题成为俄罗斯与其他国家产生摩擦的又一矛盾点。

北极安全对峙态势正在多领域、多层次的互动中逐渐加剧，其形式也从传统军事范畴向传统与非传统安全对峙并存的情景演化。正如英国皇家海军在2020年9月巴伦支海演习后发表的声明所示，北极“高纬度、低紧张”的安全环境正在发生变化。[28]当然，尽管各方动作频频，但总体北极局势尚保持相对可控的“低烈度”状态。

三、“低烈度”对峙下的北极安全合作

相对于北极安全中复杂多变的对峙局面，北极安全合作则有些乏善可陈，北极特殊的地理位置和气候条件决定了其对峙倾向目前仍保持在“低烈度”态势，发生规模性热战的可能性较低，同时，在特定领域——诸如公海渔业治理、搜救、海洋执法、应急处理等低安全领域，相关国家仍有开展合作的空间。

现有北极安全合作中存在双边和多边的安全机制，具体表现为：

(一)北极理事会机制下的安全合作

北极理事会是现存的北极地区最重要的区域性治理机制，在成立之初北极理事会就明确将军事安全问题排除在外，但海上安全、搜救仍然是北极理事会所涉及的重要议题。以北极核安全问题为例，冷战时期约有1.8万件放射性设施被遗弃北极海域。自20世纪90年代中期以来，仅挪威就为巴伦支地区俄罗斯海域的核安全项目提供了约1.4亿欧元资金。2015年，挪威建议在北极理事会应急、保护预备和响应工作组(EPPR)框架下建立“ARCSAFE”小组，旨在国家辐射主管部门和其他救援机构之间共享知识和经验，小组重点关注应对海洋环境排放放射性物质的情景演练，提高放射性物质的跨境应对能力，并提出应有更多的法律和科学依据来规制北极核能应用问题。[29]可见，北极理事会机制下的北极安全合作主要以建议、情景演练为主。但是，北极理事会合作机制也面临能力不足的问题，主要体现在以软法为基础的治理机制执行约束力不强。[30]如EPPR工作组在出现紧急情况下没有授权或执行能力，只是协助会员国处理紧急情况。[31]不过，虽然缺乏执行力，但北极理事会合作机制仍然发挥不可或缺的推动作用。“ARCSAFE”专门小组对协调“特定于北极地区”的核突发事件的紧急预防和响应仍具有积极意义，有助于加强北极地区长久以来的核安全问题，促进核安全领域国际合作的实践和深化。

(二)北极海岸警卫队机制下的安全合作

海岸警卫队作为准军事化力量，担负着搜救和执法等任务，是北极各国保护北极安全利益的主要手段之一，其敏感度低于传统军事手段，因而成为北极国家开展安全合作的首选。在海岸警卫队合作框架下成立的北极海岸警卫队论坛是北极安全合作的重要平台，其成立始于2014年俄、美海岸警卫队首次在白令海开展联合搜救行动的尝试。2015年10月，北极海岸警卫队论坛(Arctic Coast Guard Forum)正式成立。论坛的主要目的是保持政治通道的开放和在海上边境地区安全合作的务实开展，也是发起国际北极海洋安全演习的平台。论坛保持每两年一次实况演习的频率。[32]2020年5月，由于疫情影响，北极海岸警卫队论坛首次线上举行，会议由冰岛主持，并取得了良好成果。

除了多边合作外，在北极海岸警卫队框架下，俄罗斯与其他北极国家还保持着双边合作。2019年，挪威海岸警卫队与俄联邦安全局在巴伦支海举行联合搜救演习；[33]2020年7月，俄海事救援局在参加美国威尔逊研究中心主办的“关于白令海峡地区合作”的网络研讨会上，提议进行美、俄联合演习；[34]2020年8月，俄联邦安全局北极东部地区边防分局与美国海岸警卫队在白令海的俄罗斯边界地区进行联合巡逻和训练。[35]

在欧美与俄罗斯关系恶化的背景下，北极仍能建立起制度性的安全对话机制，开展合作和多边交流，一方面是基于各国海岸警卫队的半军事化特殊地位，另一方面是北极独特的自然环境要求在发生紧急情况时需要更多的合作，而不是高度对抗。可以看出，相对于北极理事会“软法”性质的治理机制来说，在更加务实、更具操作性的北极海岸警卫队论坛框架下的合作是卓有成效的，而且在新冠肺炎疫情肆虐背景下，北极海岸警卫队论坛仍然保持常态化的对话，促进了北极安全合作平台持续发挥沟通作用。

(三)北极其他安全合作

无论是北极理事会还是北极海岸警卫队论坛，都不是纯军事性质的平台，无法解决日益严重的北极军事化问题，如今有越来越多的声音指出，北极应构建专门化的平台来讨论北极安全议题。目前，利用既有北极安全平台的沟通模式成为讨论热点，其中“北极安全部队圆桌会议”(Arctic Security Forces Roundtable)备受关注。

“北极安全部队圆桌会议”是于2011年在美国和挪威的倡议下成立的军事性质会议平台，包括北极国家、法国、德国、荷兰和英国军队高官参加，通常讨论议题包括北极水域不断增加的航运活动，以及各国海岸警卫队、军队在北极的运作和部署情况，对促进北极区域海洋安全维护和应急响应机制建设具有积极意义。但自2014年乌克兰危机爆发后，会议便将俄罗斯排除在外，加之北极海岸警卫队论坛主要讨论搜救等“软安全”问题，北极地区目前没有包含俄罗斯在内的讨论“硬安全”的沟通机制。[36]随着北极安全对峙态势逐步升级，有英国学者提出，应当邀请俄罗斯重返北极安全部队圆桌会议，认为俄罗斯参会可以减少分歧和冲突，如果俄罗斯接受的话，也可为其实现自己的意图提供新的路径。[37]不过目前关于俄罗斯重返该会议平台，抑或建立新北极安全对话平台的问题，各方意见不一，尚未取得实质性进展。

总体而言，在北极气候变化速度加剧的大背景下，北极海上活动不断增加，北极独特的自然条件对海上安全合作的需求也越来也高，尤其是在搜救、溢油应对、应急预警方面存在广阔的合作空间。俄罗斯拥有世界上规模最大、能力最强的破冰船队，且拥有必要的北极基础设施，在上述领域有着天然的行动优势。相对而言，其他北极国家应对紧急事态的能力有限，因此在这些“软安全”领域保持与俄罗斯的合作是必要且有意义的。但由于国际形势的变化，上述机制的有效性一定程度上被削弱，甚至部分安全机制囿于国际形势的变化而陷入停滞状态，难以发挥应有的作用。北极国家、北约集团等国际行为体对建立北极新安全对话机制的态度不一，且存在较大分歧，短时间内难以形成常态化、制度化的安全对话平台，导致北极地区安全态势前景更加难测。

四、北极安全发展趋势

源于北极特殊的地理位置，北极国家主观意愿上都希望保持北极的和平与稳定，从而保护自身国土安全，同时美、俄作为核大国，在北极爆发规模化的冲突实非彼此所愿，这也是北极目前仍能保持“低烈度”对峙态势的根本原因。但是，这并不意味着北极毫无爆发冲突的风险，在某些特定区域，例如斯匹茨卑尔根群岛、北方航道水域就有发生小规模冲突的可能性。

(一)北极存在小规模冲突可能性

通过上文分析可见，北极安全态势趋于复杂，并有缓慢恶化的迹象，特别是在局部地区，俄与北约矛盾加剧，有发生小规模冲突的可能。

1、俄、挪围绕斯匹茨卑尔根群岛的潜在冲突

斯匹茨卑尔根群岛位于北极圈以内，巴伦支海和格陵兰海之间,西望格陵兰，俯瞰挪威、俄罗斯，战略意义突出。群岛法律地位特殊，根据1920年《斯匹茨卑尔根群岛条约》，挪威享有群岛主权，各缔约国拥有在岛上平等进行捕鱼、狩猎、自由进出、从事一切海洋、工业、矿业、商业、科考活动的权利。但受缔约时科技水平的限制，条约没有对专属经济区、大陆架问题进行规定，这也给俄、挪产生双边争议埋下隐患。斯匹茨卑尔根群岛对俄罗斯十分重要，是北方舰队进出北大西洋的咽喉。历史上俄罗斯曾参与对斯匹茨卑尔根群岛主权的争夺，目前岛上还拥有俄罗斯籍居民和煤矿产业。俄罗斯独家控制的巴伦支堡(Barentsburg)是岛上仅次于朗伊尔城(Longyearbyen)的第二大永久定居点，居民几乎全部是俄罗斯人和乌克兰人。此外，俄渔船一直保持在群岛周围水域捕鱼的传统。无论是从历史遗留问题还是现实地缘战略角度考虑，俄罗斯都对群岛保有高度的重视。

近年来，挪威逐渐收紧对斯匹茨卑尔根群岛的管控政策给俄方的活动造成诸多限制，引发俄方强烈不满。其一，在渔业方面，挪威在群岛水域建立海洋渔业保护区，遭到俄罗斯反对。挪威海岸警卫队曾对俄渔船进行执法，作为反击俄罗斯派遣北方舰队军舰进入群岛水域。2020年4月，俄罗斯渔船在群岛附近遭到挪威海岸警队拦截，后俄罗斯外交部发表声明表示抗议。其二，挪威制定的环境法规和对直升机运输的限制对俄束缚过多。俄驻巴伦支堡总领事古辛(Sergey Gushin)表示，俄罗斯的历史与群岛紧密交织，俄罗斯不可能离开。2017年4月，北约议会在斯匹茨卑尔根群岛举行，遭到俄罗斯强烈反对，称此举加重了北极紧张态势。[38]在2019年俄罗斯Tsentr-2019演习中，俄在新地岛模拟突击登陆演习，新地岛地貌环境与斯匹茨卑尔根群岛非常相似，美学者认为这是俄罗斯为将来可能在斯匹茨卑尔根群岛发生冲突所做的准备。[39]

俄、挪双方紧张情绪加剧，俄罗斯在与挪威相邻边界持续加强军事存在，挪威借助美国军事力量完善自身军事建设，双方正不断通过边缘性的摩擦行为试探对方底线，但一旦出现一方认为对方行为是越界挑衅行为，那么原本就不信任的双边关系很容易出现负面爆发情况，一方采取强烈回应措施，反馈到对方也加强自己行动力度，导致冲突在双方互相加强刺激下一触即发，最终导致战争爆发。不过，需要指出的是，《斯匹茨卑尔根群岛条约》明确规定禁止在岛上进行军事活动。因此，俄、挪双方是否会冲破条约限制，还是保持克制，仍有待观察。

2、俄与其他方围绕北方航道“航行自由”问题的潜在冲突

俄罗斯将北方航道视为俄罗斯北极开发的核心内容，维护对北方航道排他性的控制权一直是俄罗斯确保自身北极安全利益的关键部分，而这一诉求无疑与美国主张的全球海洋“航行自由”行动直接冲突。

围绕北方航道的航行问题可追溯到冷战时期。苏联意识到北方航道的战略价值，通过国内立法加强对北方航道的管制，[40]遭到美国等的反对。随着北冰洋海冰消融速度加快，北方航道航运价值凸显，美重提北方航道的航行自由问题。2013年5月，美国称将支持和保护北极航道的航行自由；2018年12月，美国海岸警卫队前司令楚孔夫特(Paul Zukunft)称美应派破冰船穿越北方航道进行自由航行演习，后因破冰船状态不佳而放弃；[41]2019年1月，时任美海军部长斯宾塞(Richard Spencer)称美计划在北极实施航行自由行动；[42]在2020年美国发布的《海洋优势》战略中，美将保证全球海洋航行自由作为美海军的主要任务。面对美国对北方航道“航行自由”的追求，俄罗斯通过立法手段加强对航道水域的管辖，并以军事威慑作为回应：2019年3月，俄罗斯威胁将会使用武力击沉没有提前45天通知俄罗斯的航行北方航道的外国军舰。[43]

目前美国虽尚未派遣船只在北方航道执行“航行自由”行动，但下列行动可看作是美国联合盟国为前往北方航道进行自由航行所做的一系列铺垫。2020年5月、9月、10月，美国军舰三次前往巴伦支海执行“航行自由”任务。[44]2020年11月，美国军舰进入俄罗斯彼得大帝湾进行“航行自由”活动，俄罗斯对此表示反对并派军舰前往驱逐。[45]此外，2020年9月，挪威海岸警卫队护卫舰通过北方航道，展示挪威对北极圈航行自由原则的承诺。美国及盟友的航行自由行动虽然尚未真正进入北方航道水域，但美国一系列针对俄罗斯的自由航行行动皆有试探俄对北方航道管控力度的意图，未来不排除美国派出海岸警卫队舰艇或海军舰艇前往北方航道执行“航行自由”任务的可能。而美国军舰前往彼得大帝湾时，俄国防部表示将采用冲撞方式驱赶美舰的态度也表明，一旦美国舰艇进入北方航道，双方爆发如冷战时期舰艇冲撞事件的可能性将大大增加，美、俄小规模冲突一触即发。

(二)北极安全合作前景暗淡

目前，北极安全对话机制主要集中于“软安全”范畴内，对于敏感的“硬安全”议题尚无有效的对话机制，这其中的原因是多方面的：一方面，美欧国家内部利益分歧严重，难以就北极安全对话机制的建立达成统一；另一方面，美、俄大国竞争恶化了北极安全合作构建环境。

1、美欧国家内部分歧阻碍北极安全对话机制的建立

部分国家学者对北极安全对话机制的构建持悲观态度。俄罗斯与其他北极国家意识形态存在根本分歧，且互相视对方为战略竞争对手，在这种情况下，已无法达成多边都认可的合作协议，建立讨论“硬安全”议题的平台意义不大。如美国学者波福尔德(Troy J. Bouffard)认为，鉴于近年来北极再军事化现状，建立北极安全论坛的时机已经过去。[46]学者奥斯沃尔德(David Auerswald)认为，北约应在北极地区发挥有限作用，建立北极安全论坛一类的行为可能会激怒俄罗斯。[47]也有学者认为以北约为核心的美欧国家应建立北极安全对话论坛，加强与俄罗斯的交流和互信。[48]丹麦国际研究所(Danish Institute for International Studies)就建议丹麦应支持建立北极军事论坛。[49]总体来看，北约国家对待北极安全合作机制的建立分歧较大，部分国家对机制可发挥的效用态度消极。因此，尽管俄罗斯方面也有声音表示支持建立北极安全对话机制，但北极安全合作的前景目前仍不明朗。

2、大国竞争阻碍北极安全合作

美国和俄罗斯是决定北极安全态势走向的两大关键行为体，美、俄关系直接影响着北极安全合作态势。然而，两国系统性、结构性的对抗特性导致美、俄难以就北极安全合作达成一致。现今，美国与俄罗斯军事交流对话已陷入全面停摆状态，美国频繁“退群”也给北极安全合作带来严重威胁。在特朗普政府执政下，美国先后退出《开放天空条约》《中导条约》两大军事条约，《开放天空条约》对维持北极军事透明度有着重要意义，而《中导条约》则是限制美、俄在北极地区部署高威慑力导弹的主要手段，两大条约的失效，赋予美、俄加强北极军事建设的新能力，两国突破在北极开展军事竞争的束缚，造成北极安全态势受到新的冲击，更难以构建合作机制。此外，美国政策受两党不同执政理念的影响出现的反复性也是导致难以建立北极安全对话机制的原因之一。与特朗普政府重视北极安全、资源开发、否认气候变化不同，美新任政府重视气候变化议题，反对北极资源开发，在北极安全问题上，虽仍延续着上届政府的安全政策，但也有声音指出，拜登政府较之特朗普政府，对北极安全的重视程度将有所降低，在这种情况下，北极安全合作机制的建立更是前景黯淡。利益纠葛阻滞各国就安全合作达成共识，大国竞争加剧北极安全合作困境，北极安全合作走向更加趋于复杂。

通过对北极各行为体间或对峙或合作的互动进行分析，可见北极安全态势的特点体现为在对峙中维持合作。[50]然而，在利益象限不明、大国竞争加剧以及合作机制难以建立的情况下，北极安全的对峙趋势大于合作趋势，且局部地区还存在爆发冲突的可能。

五、结语

鉴于北极地区目前加剧的对峙态势，加强互信、建立安全合作机制无疑是破解北极安全难题的主要手段。然而，欧美对俄罗斯北极军事化的认知与俄罗斯本身军事建设的目的存在一定偏差，北约在北极地区存在的强化，无法取得俄罗斯的信任，而俄罗斯不断加强北极进攻性武器的研发和部署情况下，欧美也无法认为俄罗斯的行为没有威胁性。在相互反馈加强的情况下，双方已经陷入了“安全困境”。在目前认知模糊、意图不明的安全黑箱之中，要全面化解冲突，建立完善的军事透明化机制，彻底打破北极安全困境，仍存在相当大的困难。

重要的契机或许即将出现。俄罗斯作为北极安全建设的重要参与国，即将于2021年5月接任北极理事会主席国，破解当前困局的关键或在于俄罗斯是否会在任期内讨论北极安全议题，如果讨论，将是以何种形式？与在任的冰岛(完全致力于北极“可持续发展”理念)不同，国际社会认为鉴于北极目前的紧张态势，俄罗斯或将在任期内提出构建北极安全对话机制。[51]但北极理事会成立宣言曾明确指出将军事安全议题排除在外。因此，俄罗斯是否会在北极理事会框架下讨论安全问题，还是建立新的军事对话平台，抑或是重启一度陷于停止的北极安全部队圆桌会议，成为决定北极安全态势走向的重要决定因素。