赔偿委员会实体化改造的必要性与可行方案

刘浩锴

关键词：赔偿委员会;赔偿委员会办公室;司法赔偿庭;审判组织

中图分类号：D925.3文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）07 — 0102 — 06

一、问题的提出

2018年《法院组织法》修订，增加第35条“中级以上人民法院设赔偿委员会，依法审理国家赔偿案件。”2019年最高院发布通知，“要求各高、中级人民法院依照《法院组织法》和内设机构改革的有关要求，科学合理设置国家赔偿审判机构。”无论是《法院组织法》将第35条设置在第三章“人民法院的审判组织”，还是最高院的通知，都显示出将赔委会定义为“审判组织”的倾向性。由此可知，将赔委会设在人民法院内部，是我国一贯的立场，它并未随着法院组织法的修订而动摇。

然而，从各级赔委会的现状来看，赔委会依旧存在诸多问题。在人员组成方面，赔委会一般由副院长以及各庭庭长组成①，这些人员本身工作繁重，要求其实际对每个司法赔偿案件都进行审理不太现实;在职权方面，赔委会不具有完全的确认权，必须经过赔偿义务机关对违法行为的确认才可以进入到审理程序;在具体审理方面，一般由赔偿委员会办公室承担实际的审理工作，然而赔委办组成成员并不都是审判员，其专业能力并不必然胜任;在人员任免方面，赔委会以自己的名义作出生效的判决书，行使了等同甚至高于审判庭的裁决权，然而其成员是由上一级法院批准而不是由同级人大及常委会任命，这在实际上突破了权力机关的监督。概括来说，这些问题的根源在于之前对赔委会性质界定不清，既将其设置在人民法院内，却迟迟没有明确是否为“审判组织”，导致赔委会组织虚置，在国家司法制度中处于一种尴尬的模糊地位。②欲解决赔委会面临的问题，首先要肯定其审判组织的性质，其次便是对赔委会进行实体化改造。

所谓实体化改造，是指将赔委会的组织机制进行重构，使其真正成为办案实体机构。③自1994年以来，学界关于赔委会实体化改造的讨论总共有三种路径。第一种，主张设立独立的司法赔偿委员会，赔委会由专职委员组织并直接办理案件，可对国家机关的职权行为进行违法确认，赔委会委员由人大任命并直接对人大负责。①该种观点是将赔委会设置为单独的机构，涉及国家体制与权力配置的问题，对国家赔偿案件的审理与裁决很难构成独立于司法权之外的权力，因此该主张并不符合实际。第二种与第一种类似，也是主张将赔委会设置为独立的机构，但是要将其设置在人大之下，将赔委会与人员成建制地划归人大内务司法委员会或法制委员会等，或将其设置在人大常委会之下。②将赔委会设置在人大或人大常委会之下固然可以保证赔委会的独立性与权威性，但人大及常委会是我国权力机关，并不具有司法审判权，此时如何界定赔委会与人大及常委会的关系便是绕不开的难题。赔委会是具有办案实体的机构，与法律委员会等辅助机构存在严格的区分，因此无法作为人大及常委会的下属机构。但其明显的司法审判性质又与权力机关无法调和，所以不能将赔委会设置在人大或常委会之下。③第三种主张将赔委会设置在法院之中，但需要通过对赔委会的实体化改造与完善赔委会委员任命方式等措施完善赔委会的组织机制。④1995年《国家赔偿法》制定之前学界对赔偿委员会的设置便争执不休，最终确定设置在法院内部。而后国家赔偿法经过历次修订均保留了这一规定，2018年更是将赔委会写进法院组织法，可见第三种主张已经在实践中得到认可。当然，第三种主张也面临着一些质疑，笔者将在下文详细论述。

二、赔委会实体化改造的必要性

（一）理论支撑：法律纠纷由法院终局解决

“国家与其成员或公民间产生的纠纷只能诉诸于法庭，其他方案均不合理”。⑤“由法院终局解决纠纷是各国普遍适用的原则，因为它具有公正性、民主性和权威性。”⑥我国《宪法》第128条规定“人民法院是国家的审判机关”便是对这一共识的肯定。我国国家体制中，人民代表大会是国家权力机关，由此产生行政机关、检察机关、监察机关等，不同的国家机关担负不同的职责，而法院则肩负着“审判案件”“保护个人和组织的合法权益”“维护社会公平正义”等义务。因此法律纠纷由法院终局解决自是应当。那么，国家赔偿纠纷能否由法院终局解决的关键，便在于国家赔偿纠纷是否为法律纠纷。

法律纠纷是社会主体间违反法律规范的一种利益冲突行为，是法律调整的一种社会现象。⑦国家赔偿纠纷主要发生在公民、法人等与国家机关之间，公民、法人等是社会主体毋庸置疑。如今各类国家机关广泛参与到社会生活中，国家机关与公民、法人等的关系是社会生活中的重要组成部分，比如行政机关在行政协议中就是与公民、法人等相平等的民事主体。因此，国家机关亦是社会主体之一。国家赔偿纠纷产生的前提便是，国家机关及工作人员行使职权时存在国家赔偿法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。而且，国家赔偿纠纷是由《国家赔偿法》以及相关司法解释进行调整的。因此，国家赔偿纠纷确实为法律纠纷，应当由法院终局解决。然而，担负审理国家赔偿纠纷职责的赔委会在实践中并未实现纠纷终局解决的权威性，因此必须对其进行实体化改造，使赔委会真正承担起国家赔偿领域的裁决者角色。

（二）实践需求：赔委会实际上的虚置

虽然《国家赔偿法》与相关司法解释对赔委会的职权及行使方式等做出了较为详细的规定，但在实践中赔委会并未发挥其应有的效能，处于虚置状态。⑧赔委会的虚置主要表现为两个方面，一为权力配置上的虚置，二为职权行使上的虚置。

权力配置上，赔委会对司法行为是否违法不具有完全的终局确认权。赔委会审理的国家赔偿案件可以分为刑事司法赔偿与非刑事司法赔偿，而不包括行政赔偿案件。按照赔偿义务机关的不同可以分为公安机关、检察机关、刑罰执行机关和法院等机关。当赔偿义务机关不是法院时，赔偿请求人必须首先向赔偿义务机关提出赔偿要求，赔偿义务机关逾期未作赔偿决定或请求人对赔偿事项有异议的，请求人还需向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。只有复议机关逾期未作复议决定或请求人对复议决定由异议时，赔委会才可以介入该赔偿纠纷中。①其存在的问题有二：一是赔委会对赔偿纠纷介入过于迟缓，一方面无法及时保障申请人的权益，另一方面无法体现赔委会的专业性与权威性;二是司法行为是否违法必须先经过赔偿义务机关、复议机关的确认，赔委会对司法行为是否违法不具有完全的确认权，在实践中往往只能根据赔偿义务机关的确认结果被动作出赔偿决定，客观上沦为单纯计算赔偿金额的“计算器”。当赔偿义务机关是法院时，赔委会确实可以介入赔偿案件，但赔委会并不是以自己的名义作出处理决定，而只是协助法院处理本院的司法赔偿案件②，申请人只能通过向上一级法院赔委会申请作出赔偿决定。简言之，即便法院是赔偿义务机关，国家赔偿案件依旧要遵守“应当先向赔偿义务机关提出”的规定。因此，赔委会缺乏权威的确认权，在权力配置上处于虚置的状态。

职权行使上，赔委会被赔偿委员会办公室所替代。1994年最高院通知在赔委会下设赔委办，配备2至5名工作人员，协助赔委会处理国家赔偿案件。③1999年、2002年、2008年和2012年等司法解释中对赔委办的性质及职责范围进一步细化，简单来说，赔委办是赔委会的配套下属机构，帮助赔委会处理资料、安排会议、执行决定等，是赔委会的办事机构，是依托于赔委会而存在。④虽然赔委办具有协助赔委会审理国家赔偿案件的职责，但并不是替代赔委办审理。赔委会一般通过召开会议进行案件讨论与表决，然而，赔委会委员一般由各庭庭长担任，他们往往都肩负着各自部门繁重的审判业务与行政管理工作，召开会议并不容易。因此在实践中往往是由赔委办进行具体的审理工作，而赔委会只是作为象征性的程序。其次，赔委办的工作人员并不都是具有专业能力的审判员。根据2008年最高院的通知“尽快…审判人员充实到赔偿委员会办公室”可知在相当长的时间中赔委办都是十分缺乏审判人员的。众所周知，法院一直都是“案多人少”，至于赔委办如今工作人员的构成是否具有相当数量的陪审员笔者存在疑问。而且，赔委办还承担有“组织会议”“司法救助”等事务性工作⑤，出于对审判员资源的合理调配，法院也很难舍得将专业能力强的审判员都充实到赔委办中。总的来说，不具有很强专业性和权威性的赔委办在事实上替代了赔委会审理国家赔偿案件，使赔委会在职权行使上被虚置。

正是赔委会在权力配置与职权行使上的虚置，损害了赔委会对国家赔偿案件终局性解决的权威性和有效性。必须通过对赔委会的实体化改造才能解决这些问题和回答理论上的困惑。我国现行规范中存在着赔委会实体化改造的空间。

（三）政策引导：赔委会的审判组织性质与实体化依据

2018年《法院组织法》修订，增加“设置赔委会”的条款并将其安排在第三章“人民法院的审判组织”中，这是对《国家赔偿法》及相关司法解释的回应，可以看出全国人大常委会对赔委会的审判组织性质的充分肯定。其实，从赔委会设置之初，立法者便对赔委会的审判组织性质给予了一定肯定，并经过数十年实践检验而充分肯定了这一点。曾任最高院副院长的祝铭山指出，赔委会是“审理特定案件…的审判组织”。⑥1996年最高院的通知第25条明确规定“赔偿委员会是人民法院审理赔偿案件的审判组织”⑦与祝铭山的意见相互印证。2017年《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》亦是将“赔偿委员会”设置在“审判组织与人员”一节中。2019年最高院的通知提到“《法院组织法》已就国家赔偿审判工作的审判组织形式、机构性质作出明确规定”①，可见赔委会的审判组织性质是十分确定的。

赔委会是审判组织，应当承担起国家赔偿纠纷终局性裁决的职责，因此赔委会必须进行实体化改造，改变虚置的状态，真正发挥其应有的审判组织的效能。司法改革等一系列配套法律法规与政策为赔委会“脱虚入实”提供了规范依据与制度空间。1994年《国家赔偿法》规定赔委会由三至七名审判员组成，2010年修改则取消了人数的上限。赔委会工作繁重，人员过少则不利于开展工作，这是在人数方面解决赔委会设置虚化的问题。②2019年最高法的通知“各高、中级人民法院应依照《法院组织法》和省以下人民法院内设机构改革的有关要求，科学合理设置国家赔偿审判机构”，则是在组织方面解决赔委会设置虚化的问题。可见，赔委会的实体化改造具有坚实的法律依据，是国家司法体制改革的重要组成部分。

三、赔委会实体化改造的可行方案

（一）机构设置：取消赔委办，设立司法赔偿庭

赔委会是设置在法院内的审判组织，其地位是明显低于审判委员会的。重大、疑难的案件，赔委会应报请院长提交审委会进行讨论。对于审委会的决定，赔委会应当执行。可见，赔委会应当设置在审委会之下，不能突破审委会的权威性。③赔委会组成人员是院长或副院长以及其他业务庭庭长，从人员组成上看赔委会的地位是要高于业务庭的。从称谓上看，赔委会也严格区别于业务庭。无论是人员还是名称，赔委会的设置都类似审委会，可见赔委会的地位高于业务庭，但低于审委会。

立法者设立赔委会是希望其成为审理国家赔偿纠纷的高效权威的组织，但是考虑到案件数与赔委会成员的工作负担，在赔委会设立之初便为其设置了辅助机构赔委办。赔委会委员工作繁重，人数较多，不宜直接作为业务庭审理赔偿纠纷。赔委办并非审判组织，而只是办事机构，同样无法承担直接审理纠纷的职责。因此，应当在赔委会下设专司国家赔偿纠纷的业务庭，负责具体纠纷的审理等。鉴于赔委会目前只负责刑事司法赔偿与非刑事司法赔偿，笔者建议其称为“司法赔偿庭”，其作用与地位与其他业务庭相似，对赔委会直接负责。设立司法赔偿庭的好处有三：第一，不需要对赔委会现有组成人员进行太多调整;第二，赔委会作为司法赔偿庭的上级对其进行监督和指导，可以保障审理工作的合法合理专业与权威;第三，司法赔偿庭具有专业性，可以常设，便于及时开展工作提高效率。

设置司法賠偿庭后，应当取消赔委办。赔委办的主要职责是协助赔委会进行案件的审理工作。当司法赔偿庭设置后，其承担了国家赔偿案件的具体审理工作，已取代赔委办的大部分功能。而关于资料整理、安排会议等事务性工作，可以由司法赔偿庭的司法辅助工作人员承担。因此，在功能上赔委办并无存在的必要。而且，司法体制改革要求机构精简，可以按照专业素质将赔委办的工作人员分别转入不同业务庭担任审判员或司法辅助工作人员。鉴于赔委办长期接触国家赔偿工作，其成员主要转入司法赔偿庭最为合理，一方面发挥其工作经验和专业素质的优势，另一方面可以充实司法赔偿庭，更好地发挥司法赔偿庭的作用。

图1 法院审判组织结构

（二）人员配置：遵循权力机关监督原则

赔委会主任一般由副院长兼任，委员一般由各庭庭长兼任。江必新认为，赔委会委员应当为专职审判员，不能由其他部门领导兼任。①他的考虑是为了将赔委会直接改造为具体审理国家赔偿案件的组织，相当于其他业务庭，因此应当由专职审判员担任委员。然而，这一设想并不符合国家对赔委会的定位。《法院内设机构改革的通知》明确指出“审判业务机构应当称为‘XX庭，不得使用其他名称”。②赔委会虽然负责国家赔偿工作，但并不等同于其他业务庭，不可等而视之。关于赔委会组成人员的规定自1994年以后未曾变更过，可见该规定在一定程度上已经经受了实践的检验和认可。如果可以在赔委会下设司法赔偿庭，那么便无需对赔委会组成人员进行变更。但是赔委会作为审判组织，其委员应当由同级人大常委会任免，这是实现权力机关监督的需要。③

司法赔偿庭应当由专职审判员组成。首先必须是具备过硬专业素质的审判员，而不包括人民陪审员。司法实践中，陪审员主要在事实认定方面发挥作用，在国家赔偿纠纷中最重要的是司法行为违法的确定以及认定损害事实等，更具有专业性，不宜让陪审员参与审理。其次必须是专职审判员，司法赔偿庭作为常设机构，应当由专职审判员担任，突出其专业性与权威性。更重要的是，司法赔偿庭的审判员应当由同级人大常委会任免。司法赔偿庭与其他业务庭一样承担着审判工作，其成员也应当由院长提请同级人大常委会任免。司法赔偿庭的审判员可以从三个领域培养：其一，賠委办长期承担国家赔偿纠纷案件，其工作人员已积累丰富的经验和知识，可以吸收赔委办中合格的审判员作为司法赔偿庭的审判员;④其二，可以从其他业务庭中吸收、抽调部分优秀的审判员;其三，法院可以专门招聘司法赔偿庭的审判员，倒逼法学院校加强国家赔偿方面的人才培养。

（三）确认权的扩张：在《国家赔偿法》第22条设置但书条款

刑事司法赔偿与非刑事司法赔偿中，司法行为是否违法必须首先经过赔偿义务机关的确认，在赔偿义务机关不是法院时，赔委会对案件的介入还需要经过上级机关的复议程序。赔偿义务机关的确认程序为两个月，复议机关的复议程序也为两个月，加之决定书、申请书送达等程序，赔委会的介入是非常滞后的。过于繁琐与漫长的前置程序，一方面不利于及时保护申请人权益，另一方面不便于赔委会调查取证，增加违法确认成本，降低违法确认的可能性与准确性。因此，应当给予赔委会提前介入纠纷进行违法确认的权力。考虑到我国“重团结、重和谐”的政治传统，直接取消前置程序不可行，笔者认为可以让赔委会的确认权进行一定的扩张，在特殊情况下赔委会可以无需经过前置程序而直接对司法行为是否违法进行确认。笔者建议在《国家赔偿法》第22条第2款后增加但书条款“但重大且明显违法的例外”。⑤

“重大且明显违法”来自《行政诉讼法》第75条，是确认行政行为无效的依据。⑥笔者认为，当公安机关、检察机关等对当事人作出的行为具有“重大且明显违法”的情形时，赔委会可以直接对其进行违法确认并作出赔偿决定。理由有二：一是重大且明显违法的情形在任何普通人的认知中都是违法的，自然无须再经过赔偿义务机关的确认;二是重大且明显违法的情形具有很强的危害性和迫切性，应当对其及时补救。司法解释对“重大且明显违法”类型化，包括“不具有主体资格”“没有法律规范依据”“客观上不可能”等情形。⑦当然，关于司法行为“重大且明显违法”的判断不应该以行政诉讼的司法解释为标准，但可以作为参考。

（四）程序的完善：构建三级审理制度

赔委会是以自己的名义对赔偿纠纷作出决定的，司法赔偿庭作为赔委会的具体执行机构同样也应当以赔委会的名义开展工作，包括立案、审理、调查、决定等。赔委会的作用主要体现为对司法赔偿庭工作的指导、监督，在具体内容上包括对司法赔偿庭承办法官的指定、对重大疑难案件的讨论审理等。司法赔偿庭可以依法自行受理国家赔偿纠纷，但涉及“重大且明显违法”时则需要赔委会决定。司法赔偿庭应当组成合议庭对案件进行审理，合议庭由三个及以上审判员组成且为单数，具体承办的审判员由赔委会指定。司法赔偿庭作出赔偿决定时实行少数服从多数的原则，如果意见存在很大分歧、无法调和，或者案情重大、疑难时，由司法赔偿庭提交赔委会决定;当赔委会认为案情重大、疑难，无法作出决定时，则可以提交审委会决定。由此构建“司法赔偿庭-赔委会-审委会”三级审理制度，应对复杂的纠纷案件。当然，这些只是笔者初步的设想而已，具体制度的构建还需要在实践中不断完善。

（五）对赔委会的监督：构建内外部监督体系

对赔委会的监督可以分为内部监督与外部监督。内部监督是指赔委会发现赔偿决定有错，经本院院长决定或上级法院指令，重新进行审查并作出决定。上一级赔委会也可以直接进行审查并作出决定。司法赔偿庭直接接触案件，对赔偿纠纷最为熟悉，因此司法赔偿庭在发现自己决定确有错误时应当提请赔委会，根据案情复杂的程度，由赔委会决定或由其提交本院院长决定。外部监督方面，赔偿请求人与赔偿义务机关认为赔偿决定有错误时可以向上一级赔委会提出申诉。最高检对各级赔委会，上级检察院对下级赔委会的决定可以向同级赔委会提出意见，同级赔委会应当在规定时间内重新审理。①同时，在笔者的设想下，赔委会委员与司法赔偿庭审判员都由同级人大及常委会任免，同级人大及常委会当然可以对其进行权力监督，监督的方式包括人事任免、听取报告等。2018年我国设立监察委员会，监委会对所有行使公权力的公职人进行监察，当然可以对赔委会委员与司法赔偿庭审判员进行监察监督。由此，在内部形成以司法赔偿庭、赔委会、法院院长、上级法院为主体的自我监督体系，在外部形成包括赔偿请求人、赔偿义务机关、检察机关、监察机关与权力机关的多层级、全方位的监督体系。②

有学者认为，由法院审判组织审理国家赔偿纠纷存在两个问题，一是违反“自己不能做自己的法官”原则，二是不利于检察机关法律监督权能的实现。③对于第一个问题，首先，赔委会作出的决定虽然需要加盖法院印章，但与其他业务庭不同的是，赔委会与司法赔偿庭都是以赔委会的名义作出的，虽然赔委会设置在法院内部，但赔委会具有一定的独立性。其次，我国国家赔偿制度已经践行二十余年，实践中并未出现赔委会包庇法院的情况。再次，赔委会的内部与外部监督体系相辅相成，在很大程度上可以防止不利结果的结果，即便出现问题亦可以进行补救。对于第二个问题，检察机关法律监督权能的实现不在于其是否不能被审查，而在于其是否全面地履行法律监督职能。虽然赔委会对以检察机关为赔偿义务机关作出的赔偿决定具有终局性，但检察机关依旧可以在其审理纠纷的过程中进行检察监督，除此之外，检察机关还可以对赔委会提出意见。在监察体制改革的背景下，监委会可对检察机关工作人员进行监察，但并不能因此便得出监委会侵犯其法律监督权的结论。同理，赔委会对检察机关的行为进行违法确认，并未侵犯其法律监督权，也并未动摇其作为法律监督机关的地位。反而可以帮助检察机关更好地履行其职责④，落实其法律监督权。

结语：

赔委会实体化的首要前提是明确其审判组织的性质，而后尽可能在不大肆变动现行制度的前提下进行制度构建。笔者所设想的司法赔偿庭实质上是整合了赔委办的工作人员与赔委会的部分职权。由此设置的司法赔偿庭，一方面具有扎实的实践经验，便于工作的顺利开展，另一方面符合司法体制改革的方向，即国家对赔委会审判组织性质的判断。但如何恰当理清赔委会与司法赔偿庭的关系，发挥其最大功效，依旧是需要进一步探讨的话题。与此同时，赔委会在法院内虽然具有一定的独立性，但与其他业务庭等联系密切，因此必须着力推进对赔委会的内外部监督体系的建设。

〔责任编辑：张 港〕