政府投资项目固定总价合同投资控制条款研究

林小婷

(厦门高新人才开发有限公司 福建厦门 361002)

0 引言

随着经济社会发展，政府基本建设投资规模逐年加大。固定总价合同是目前政府投资建设项目广泛采用的合同形式之一。合同中的投资控制条款是建设项目投资控制的核心和关键，是确定和调整合同双方经济关系、解决合同纠纷、控制工程造价的重要手段。

1 固定总价合同的概念

固定总价合同，俗称“闭口合同”“包死合同”。所谓“固定”，是指这种价款一经约定，除发包人增减工程量和设计变更外，一律不调整。所谓“总价”，是指完成合同约定范围内工程量以及为完成该工程量而实施的全部工作的总价款。

固定总价合同适用于以下几种情况：(1)工程量小、工期短，估计在施工过程中环境因素变化小，工程条件稳定并合理；(2)工程设计详细，图纸完整、清楚，工程任务和范围明确；(3)工程结构和技术简单，风险小；(4)投标期相对宽裕，承包商可以有充足的时间详细考察现场、复核工程量，分析招标文件，拟订施工计划；(5)合同条件中双方的权利和义务十分清楚，合同条件完备，期限短。

但固定总价合同承发包双方都要承担建筑市场材料和设备的价格波动的风险，适用范围也有一定局限，对于建筑模式较小的工程能够最大限度的减少误差，提高施工效率，尤其是报价的准确性方面更是优于其他的合同形式。

深圳、厦门等地区，近年来在政府投资建设房屋建筑工程和市政工程项目中，广泛采用固定总价合同。如厦门市，自2000年起普遍采用固定总价合同，建设管理部门还针对政府投资建设项目制定了固定总价合同的《标准施工招标文件》，指导和规范项目合同管理。

2 固定总价合同投资控制效果

由于采用固定总价合同具有工程造价易于结算、有效控制投资总成本等优点，更加适应政府投资建设项目的特点，其投资控制效果在大量工程实践中已得到验证。

2.1 工程造价易于结算

政府投资建设项目重视结算时效，特别是2020年9月1日《中华人民共和国国务院令第728号》颁布以来，机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日[2]。采用固定总价合同，只要发包人管控好勘察设计等前期工作质量，施工过程中不随意改变施工内容，合同约定的总价就是承发包双方最终结算价款。这样的结算方式，可以大大降低繁琐的计量、核价工作量，减少结算争议，加快结算时效。

2.2 有效控制投资总成本

固定总价合同能有效控制投资风险，锁定目标成本，避免突破项目的估、概、预算，造成造价失控和投资无底洞。因采用的是总价包干，主要的不确定因素和可变量都消化在总价中，反而让不确定性变成确定性，可变量变成固定价，有利于投资总成本控制。通过总价的约束，双方可以规避掉一些因总价不固定而导致的风险，如一些不一定科学合理的变更，因固定总价合同双方都会慎重考虑是否有必要变更。

3 固定总价合同投资控制条款的约定

要充分发挥固定总价合同投资控制的优势，除了要加强前期设计质量管控，尽量减少施工过程中的工程变更外，还要做好合同管理，影响工程造价的内容必须在合同条款中事前约定清晰。本文分析了典型案例，归纳总结了采用固定总价合同的政府投资建设项目普遍存在的共性问题，研究提出了修改完善合同条款的具体建议。

3.1 风险范围及费率

风险管理长期以来被认为是工程造价管理的重要部分，合同约定风险范围及风险费率时，应当适合工程实际，充分考虑项目特性、工期、市场变化等因素，保障承发包人双方利益。

厦门的做法是，在合同中约定：“工程量清单错、漏影响工程总造价在3%以内的；市场变化、政策性调整导致施工机械台班价格变化；材料价格变动；因天气、地形、地质等自然条件的变化，采取的措施，按3%的风险包干系数计取”[1]。这样规定，一方面发包人能有效避免造价失控；另一方面便于工程结算。承包人可以减少因工程量清单计算错误、材料价格变动等造成的损失，有效保障了承发包双方的经济利益。

如某A区安置房项目，因咨询公司工作失误，招标时发包人提供的工程量清单出现错漏，其中一栋建筑漏算一面墙的外墙涂料，影响工程造价约13万元。因合同约定“工程量清单错、漏影响工程总造价在3%以外的可计取相关费用”，结算时对外墙涂料工程量进行调整，避免了承包人因工程量清单计算错误造成损失。

3.2 其他措施费用计价

项目施工过程中，必然会发生一些与工程相关的其他措施费用，如临时设施、安全文明施工措施、其它相关技术措施等。一般项目合同中，仅规定了这类费用是按闭口包干计取。如果工程按合同工期完成，措施费包干最易于结算。但是在实际施工过程中，经常会因为交地延后、方案调整等原因造成工期延长，为保障承包人的合理利益，还应当在对工期延长后，这类费用计取标准、范围作出清晰约定。

例如某市政道路工程，因征地拆迁原因未能及时交地，工期延长754d，造成了扬尘防治措施费、保安费等费用增加。因合同未约定工期延长后该部份费用的计取方式，而此部分费用又很难从文明施工费中剥离出来，结算时承发包双方争议较大。

为避免上述情况，可事前在合同约定：“因非承包人原因造成工期延期一年以上的，自延期一年后可计取扬尘喷淋系统日常使用费、移动式喷雾机使用费、保安费。扬尘喷淋系统日常使用费按0.15元/m·d计取，移动式喷雾机使用费按17元/台·d计取；保安费按125元/人·d计取”[3]。

3.3 合同无法正常履行

大部分的固定总价合同，没有规定发生合同解除情形时，对已完工程的具体结算方法。目前一般采用的结算方法有两种：方式一把“合同中止”作为一项变更，扣减未完成工程量；方法二是数量按实计算，单价按合同单价。前者因已完工程范围难以界定，承发包双方容易就数量、单价发生争议，将产生大量的事后谈判和协调工作。而后者能保证双方权益，更适合用于合同终止这种情况下的结算。

例如某办公大楼装修工程因发包人原因，项目终止，承发包双方对已完工程量进行结算。实际施工完成了卫生间隔断508 m2。因招标清单错漏，漏计该部分工程量，造价约8.2万元，如按方法一结算，因8.2万元未超过合同约定的风险包干范围，不得计入结算；按方法二结算，则可按实际完成计入结算。

为了保障承包人合法利益，避免结算时陷入大量的事后谈判和协调工作之中，在合同中可对合同终止的结算方法和原则约定清楚，可以事前在合同约定：“承发包双方协商后达成一致意见，遇到合同中止或终止时，数量按实计算，单价按合同单价”。

3.4 充分利用旧有资源节约投资

项目中可回收利用的材料，但在合同中经常被忽略，对可回收利用材料的认定及费用计取方式没有作出约定。

例如某装修改造工程，拆除下来的实木门扇原本是可以回收再利用。但由于发包人考虑不周，在合同中没有约定是否回收或再重复利用，实际上在施工中没有考虑保护性拆除，造成了资源浪费。

为了节约投资，发包人应当充分考虑可回收利用的材料，在合同中约定可回收材料的清单、回收方式及相关计价方式，例如在合同中约定“本项目可重复利用的可以留该项目用，不可重复利用的应交由发包人处理”，或约定“按材料的使用年限及采购价计算折旧率，由发包人扣回折旧后的费用”。

3.5 工程一切险的监管

建筑工程一切险能够广泛的应对各类风险因素，为工程项目提供有效的保险保障，加之建设工程风险因素具备多样性与复杂性，因此建筑工程一切险的综合保险实务价值更加不可忽视。因此在合同内约定相关的监管条款是很有必要的。

例如某政府投资的房建工程合同中约定工程一切险由发包人购买，但发包人实际上未购买。在施工期间发生了12级以上的台风，造成重大损失。因发包人未按合同约定购买工程一切险，无法向保险公司索赔，导致投资成本增加和承发包人结算争议。

为保障承发包人双方利益，合同中应当根据工程实际，清晰约定工程一切险的购买方，及未购买一切险造成的损失如何处理。

3.6 政策性文件调整的计取方式

工期长的项目，施工期间经常会遇到政策性文件调整，影响造价。合同中应当清晰约定这类情况该如何结算，避免结算时双方就政策性文件调整引起的造价变化发生争议。

例如近两年财政部、税务总局关于房屋建筑与市政基础设施工程增值税税率就调整了3次从11%到10%再到9%，因合同内未对发生政策性文件调整时如何结算进行约定，承发包双方结算时无法确定是否扣减或增加造价，造成扯皮的情况。

为避免上述情况，可在合同中约定“在项目实施期间，税务等部门发布了新的税率，结算时税金按照中标人实际缴交情况按实调整”或“在项目实施期间，税务等部门发布了新的税率，结算时均不做调整”。

4 结语

综上所述，在招标采购阶段，根据项目特性，充分考虑和完善合同投资控制条款，如风险范围及费率的计取、施工期间发生政策性文件调整的计价方式、工期延长其他措施费的计价方式、合同无法正常履行情况下对已完工程量的结算方式、如何充分利用旧有资源节约投资、工程一切险的监管建议等，固定总价合同既能够很好地发挥其易于结算、投资控制效果好的优点，也能够避免结算争议，充分保障承发包双方的利益。

基于本文研究分析，建议在建设周期短、工程条件稳定、工程任务和范围明确等政府投资建设项目，可以广泛采用固定总价合同形式。