失业风险预防问题及策略分析

□朱莉莉

失业风险预防是我国就业保障体系的首要环节。面临如今严峻的就业形势，如果能够做好失业预防工作，有效地将失业风险控制在失业发生之前，可以有效控制失业大面积蔓延，将使我国的就业保障工作产生事半功倍的成效。失业风险可以从宏观和微观两个层面进行预防，宏观政策包括新技术的应用、产业结构调整及经济周期变化等；微观层面分别对新成长劳动力和在职社会人员的失业风险预防进行分析，以期为决策者完善就业政策提供积极的决策参考。

一、问题的提出

就业是经济发展的重要支撑，突如其来的“新冠”疫情，扰乱了正常的社会秩序，对就业格局造成了很大的冲击。自2020年1月进行疫情防控以来，国内就业形势复杂，2020年6月份城镇调查失业率5.7%。中小规模企业、餐饮业等经营困难，造成部分从业人员失业；除了疫情带来的压力外，我国就业格局还面临经济转型和结构调整。面对当前严峻的就业形势，我们必须认识到预防失业的重要性，需要对即将到来的失业问题提前做好准备。因此，建立失业预防机制，将失业防线前提，采取措施预防失业、稳定就业至关重要，可以从宏观（政策分析）和微观（群体分析）两个层面建立失业风险预防机制。

二、宏观层面：通过完善宏观政策预防失业

（一）预防因新技术的应用与推广带来的潜在失业风险

近年来，我国人工智能、机器人等新技术发展迅速。技术进步为社会经济发展提供了新动力，但是也容易引发“机器替代人工”现象。目前，人工智能及机器人等新技术对就业的破坏效应有限，但对就业产生的长期效应是不容乐观的。从就业弹性看，我国1979年－2018年就业弹性为0.18，2001年－2018年就业弹性仅为0.05，而一般发展中国家就业弹性平均在0.3－0.4，欧盟发达国家的总就业弹性平均为0.78。这说明：1.横向比较，我国的就业弹性低于一般发展中国家，在经济增长的同时，我国经济拉动就业的人数偏少；2.纵向比较，我国2001年－2018年的就业弹性拉低了1979年－2018年的就业弹性，说明GDP增长无法更多地拉动就业的重要原因之一是技术进步及人工智能的应用。

为了预防技术应用产生的失业风险，要立足长远发展，“以创造抑制破坏”，培育新兴产业，创造就业机会，以提升劳动者素质适应高技能岗位为重点：一是围绕人工智能等新兴产业创造更多的就业机会，放大技术进步对就业的创造效应。二是完善针对新兴产业的人力资源服务体系，建立与人工智能、自动化等相关的职业信息平台，利用专业化的人力资源服务，强化新兴产业人才信息服务平台功能。三是加强职业培训，全面提升劳动者素质。如开展全国新技术应用人才的培训工程，重点加强对中低端劳动者的技能培训，同时提高职业培训的质量和效果，从而减少新技术发展对就业的替代效应。

（二）预防因产业结构调整带来的潜在失业风险

近年来，我国产业结构一直在进行不断的调整，产业结构的调整和转型同时也会带来就业结构的变化。从总体看，我国第一产业和第二产业的劳动者在逐渐向第三产业转移。2019年，在全国就业人口中，第一产业就业人数占25.1%；第二产业占27.5%，第三产业占47.4%，已接近一半。从行业看，近年来，互联网、电子商务、人工智能等行业性变化对劳动者群体提出了更高的要求，劳动者如果无法掌握新技能，则不可避免地会面临失业风险，甚至会产生行业性集中失业风险。

为了预防产业结构调整带来的潜在性失业风险，第一，针对本地产业结构调整对就业的影响，各地政府应有预见性，用发展的视角看问题，提前做好失业预警方案，并报上级部门备案，有步骤、有计划地化解失业风险。第二，加强职业培训，增强培训效果，以缓解产业转型与人才质量之间的矛盾，解决大量被旧产业淘汰的中低端劳动力过剩问题，以满足新兴产业对高素质、高技能专业人才的需求。第三，完善对困难企业、困难职工的补贴扶持政策。针对在产业结构调整中的困难企业，政府利用补贴政策引导企业对职工进行转岗和技能提升培训，帮助企业渡过难关，以避免出现行业性的集中失业风险。

（三）预防因经济周期变化带来的失业风险

由于经济运行总是处于周期性的循环状态，经济运行周期，对就业需求也会产生周期性影响，从而形成周期性失业。如2008年全球金融危机对制造行业造成较大的冲击，从而造成了制造业一线的农民工失业，从当时的情况来看，无论个人、企业还是政策，应对周期性失业的准备都是不足的。

为了更加有效地预防因经济周期变化带来的失业风险，政府应利用宏观经济政策，如财政政策、货币政策等，对经济形势进行调控，进而影响就业市场。尽管国内有研究表明宏观经济政策有时并不能产生很显著的就业增长效果，但这是由于政策设计不是以就业最大化为最终目的。因此，应从三方面入手：第一，必要时宏观经济政策不应单纯以经济增长为导向，应以扩大就业为政策重要目标，治理周期性失业。第二，调整积极就业政策，扩大就业优惠政策适用范围，将农民工、高校毕业生、城镇长期失业人员等都包括进来，同时鼓励灵活就业或自主创业，出台相关政策增加灵活就业人员或自主创业人员的安全感。第三，在就业市场不稳定时，应尽量维持劳动密集型企业的就业稳定，劳动密集型企业能够吸纳大量的农民工等中低端劳动力，出台扶持政策避免其大量裁员，鼓励这类企业在中西部等劳动力大省增加分支机构，以吸纳更多的劳动力。

三、微观层面：分群体加强失业预防

（一）新成长劳动力失业预防对策

1.构建政府购买职业培训公共服务的模式，提高职业培训成效。第一，明确政府和社会培训机构的定位和职责。政府部门对愿意承担培训机构的资质进行审查，即招标式的目标委托；政府部门将职责定位于培训效果的监督与控制，不干预具体的培训操作过程，并以此为依据向培训机构支付培训费用；以培训后就业质量作为资金支付的考核指标。第二，完善政府购买公共服务促进就业与培训的运行机制。以新成长劳动力就业需求为导向；建立健全购买就业培训服务的招标与投标机制，以确保培训机构的独立性与培训市场的竞争性。第三，创新多元主体参与机制。参与的主体不仅包括政府、培训机构和参训者，还应包括用人单位，通过订单式培养模式增强培训的实用性和针对性。

2.创新现代职业教育体系，提高职业人才培养精确度。与职业培训不同，职业教育是一种注重工作技能培养的学制性教育，是我国教育体系的重要组成部分。长期以来，我们把职业教育等同于学历教育，而且一直处于学历教育体系的较低层次。职业教育应该属于一种教育类型，而不是教育层次。应当确立职业教育与学历教育平行发展战略，提高职业教育在国家教育体系中的地位，为不擅长学历教育的青年劳动力在职业教育体系中建立上升通道。同时，创新现代职业教育体系，改革目前职业教育人才培养模式。目前，职业教育中的热点是构建现代学徒制培养模式。现代学徒制将现代化的学校教育与传统的学徒训练相结合，职业院校与合作企业联合培养，目的是使学生提前进入相关企业进行技能学习，提高职业教育的精准度，培养更多适应技术进步的高素质劳动者。

3.提高高校毕业生就业政策的精准度。近年来，国家对高校毕业生群体的就业问题十分重视，制定了一系列高校毕业生就业政策，如引导基层就业、发放就业补贴、参与国家及地方重大科研项目等，但高校毕业生就业政策有待进一步完善和落实。建立高校毕业生就业政策效果评价机制，科学设计评价方法，设置评价指标体系、评价目标及评价程序，使政策实施效果实现量化管理，提高政策精准度。

（二）就业人员失业预防对策

1.政府制定激励政策，鼓励企业不裁员或少裁员。为了帮助受到疫情冲击的企业渡过难关，人社部门接连出台了一系列“援企稳岗”政策，包括企业社会保险延迟缓缴、失业保险费用返还、社会保险补贴、技能培训等。该政策在特殊时期起到了良好的失业预防效果，但是相关政策均有一定的时效限制，缺乏可持续性。因此，在制定稳定就业政策时，一方面，适当扩大政策的享受面，简化申请手续，使更多的困难企业能够享受到政府补贴政策；同时增强政策的可持续性，使稳定企业就业的政策成为一套长期有效的政策体系保留下来。另一方面，稳定就业政策内容更加丰富化。例如，对于效益下降的企业，政府可以允许缩短员工的工作时间；对不裁员企业的失业保险费给予返还；政府也可以授予企业荣誉称号，以激励其承担一定的社会责任。

2.政府可使用行政手段约束企业裁员。各地政府应当根据本地实际情况建立失业预警机制，设置相应的预警级别。当达到一定的预警级别及以上时，政府可以联合工作或行业协会等组织，采取行政手段约束企业裁员。如规定失业预警期内不得解除劳动关系；如果裁员规模超过一定比例，增加对企业的惩罚性税收。这里可以借鉴美国政府实施的经济税率法，美国的企业普遍认为，相对于缴纳很高的失业税而言，将员工继续保留在原来的岗位上更加划算，而且在高额税收的制约下，企业会防止员工提出辞职申请，有效地对失业进行防控。

3.对现有劳动政策法规进行细化和完善，约束企业裁员。目前，对企业经济性裁员进行约束的主要法律是《劳动合同法》，该法第41条对裁员的条件和程序做出了相关规定，该规定在一定程度上对企业经济性裁员进行了制度约束，对预防大规模失业起到了一定的作用。该规定也存在一定的问题，如企业申请经济性裁员程序复杂，导致企业为了提高效率，绕过经济性裁员的程序，通过与劳动者“协商一致”进行裁员，这样政府无法监控裁员行为；对于裁员程序，我国的工会组织与国外不同，工会并不能真正独立，对企业的裁员决定干预力量有限。因此，对现有劳动政策法规进行细化和完善，可以有效预防失业。如简化企业申请经济性裁员的行政程序，同时，完善对困难企业的补贴和援助政策，当企业出现困难时，能够及时向政府发出求助信号，而不是将压力直接转嫁到劳动者身上；对不同规模的企业制定不同的裁员标准，而且裁员标准也应根据各地区发展特点而定，例如北京市规定，企业可申请享受稳岗补贴的条件之一是“上年度未裁员或裁员率低于上年末全市城镇登记失业率”；提高工会在企业中的地位，充分发挥工会的作用；建立责任制度，明确企业违法程序应当承担的责任，使企业能够更细致地衡量成本与收益。

4.提升个人核心职业能力，增强失业风险意识。提升个人核心职业能力是预防个人失业的关键所在。提升个人核心职业能力的重要途径是就业素质提升。一方面，劳动者可以很好地利用企业为员工提供的各种岗位技能提升的培训机会，不断地进行专业学习。即使是遭遇了企业裁员，也可凭借过硬的专业技术避免失业风险。另一方面，劳动者也可跳出所在企业的专业领域，创新思维，根据个人未来的职业规划，为自己制订详细的核心职业能力提升计划，注重自身专业素质提升，个人增强失业风险意识，及时关注社会经济发展变化和自身所在行业的发展，有大局观，能够做到未雨绸缪。