我国养老服务人力资源建设研究

周建芳，杨 春

(1.南京邮电大学 人口研究院，江苏 南京 210023；2.江苏省卫生健康发展研究中心，江苏 南京 210000)

2019年11月中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中，明确将“人力资本不断提升”作为积极应对人口老龄化的战略目标之一，提出“确保积极应对人口老龄化的人力资源总量足、素质高”的工作任务。因而，“十四五”时期，乃至更长的时间内，养老服务人力资源建设是养老工作的重中之重。为此，本研究拟对我国当前养老服务人力资源建设所面临的挑战、存在的主要问题进行分析，并对“十四五”时期养老服务人力资源建设提出相关建议。

一、当前我国养老服务人力资源建设面临的主要挑战

(一)我国将进入深度老龄化社会，养老服务面临严峻挑战

根据民政部统计公报：截至2019年底，全国60周岁及以上老年人口25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口17603万人，占总人口的12.6%[1]。根据原新教授预测，2022—2035年， 是中国老年人口数量增加最迅猛的时期，年均净增1152万人，年均增长率为3.41%，60岁及以上老年人口规模从2.7亿扩大到4.2亿，2053年达到峰值4.87亿，其中，80岁以上高龄老人将增加至1亿以上[2]。未来一段时间内，中国的人口老龄化将呈现“四超”特征，即超大规模、超快进程、超高水平和超级稳定。中国社会进入深度老龄化将进一步加剧养老服务的工作负担，老年人照护、居家养老服务等日益成为社会关注的焦点。

(二)家庭照料人力减少，养老服务需求远未得到满足

根据第三次至第六次的人口普查数据：1982年、1990年、2000年和2010年，我国家庭的平均户规模分别为4.41、3.96、3.44和3.10人，65岁以上的老年夫妇独自居住的比例分别为13.7%、17.1%、23.9%、29.2%[3]。家庭结构日益小型化和空巢化、人口流动频率增高和流动范围不断扩大、女性就业人口增多、独生子女老年父母增多、孝老文化弱化等社会变迁使得家庭中能够且愿意照顾老年人的人力显著减少。与此同时，2017—2018年中国老年人健康长寿影响因素追踪调查数据显示：分别有75.7%、64.3%、81.0%和67.3%的老年人希望得到保健知识教育服务、居家护理服务、家访照顾和心理咨询服务,但报告其社区会提供对应服务的比例分别仅为42.2%、10.2%、35.0%和12.1%[4]。而近年山东、江苏、北京等地的局部调查显示：老年人的社会养老服务需求虽然不断增加，但老年人及其家庭的购买能力和购买意愿并不高[5-7]。

(三)失能半失能老人数量增加，养老护理服务人员需求缺口极大

第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示我国失能、半失能老年人约占老年人口的18.3%[8]，有学者预测我国失能、半失能老年人将持续增长到2020年的4200万、2030年的6168万、2050年的9750万[9]。根据国际失能老人与护理员3∶1的配置标准推算，我国2020、2030和2050年分别至少需要1300万、2056万和3250万养老护理员。而根据《中国民政统计年鉴》数据，截至2018年年底，我国通过职业鉴定的养老护理员人数为44244人，当年鉴定人数仅122人，养老护理服务人员需求缺口极大。

(四)中高端养老服务人才匮乏，远不能满足养老事业产业发展需求

根据2019年民政事业发展统计公报，截至2019年底，全国共有各类养老机构和设施20.4万个，其中，注册登记的养老机构3.4万个，社区养老照料机构和设施6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个[1]。而根据2019年的卫生健康事业发展统计公报，截至2019年底，全国设有国家老年疾病临床医学的研究中心6个，设有老年医学科的医疗卫生机构3459个，设有临终关怀(安宁疗护)科的医疗卫生机构354个，两证齐全的医养结合机构4795个[10]。与此不相适应的是，我国养老服务管理、老年学本科专业2020年才被纳入招生目录并开始招生，而高职类养老服务相关专业的招生形势也并不乐观，学生毕业后第一年的流失率即高达三成以上，一些学校因为招生和就业形势的严峻已经停止招生，诸多养老机构和组织面临“招不到人，留不住人”的人力资源困境。

(五)养老服务人力资源流失率高，队伍稳定性差

从全国养老职业教育发展来看，目前养老服务与管理相关专业的学生到岗第一年的流失率大多为30%以上，第二年大约为50%，第三年为70%甚至更高[11]。对天津、上海、北京等城市的养老护理人员的调查显示：养老护理员持证上岗的比例大多在50%以下，养老护理人员年龄普遍偏大，每年养老护理人员流失达1/3以上，工作满意度普遍不高，愿意长期从事养老服务的人员比例不足半数[12-14]。

二、我国养老服务人力资源建设问题主要成因分析

(一)社会认可度不高，养老服务人才利用效率有待提升

一方面，养老服务长期以来较为粗放和庞杂，工作强度高而薪资待遇低，社会对养老服务质量的信任度普遍不高。养老服务常常被认为是技术含量低的简单的伺候人的工作，对养老服务人员(无论是生活照料人员，还是护理人员、康复人员或社会工作者)，尤其对其中的年轻人而言，似乎从事这一行业不够体面。社会认同感低不仅导致了相关养老机构“招人难”，而且导致了人员的高流失。与此同时，大多数的养老机构目前对从事养老服务的人员没有明确的岗位细分，不同级别的养老护理人员从事的工作相近，高级别的养老服务人才也要从事大量的低级别养老服务人员从事的工作，待遇差别不大，职业晋升通道不畅通，不能做到“人尽其用”，导致极为有限的高层次养老人才，尤其是高级别的养老护理人才、老年医学专业人才和社会工作人才的利用效率不高，降低了人才的职业价值感、满足感。

(二)养老服务人力资源激励举措近期效果不显著，远期效果有待验证

目前国家相关养老服务政策和规划文件已经有对养老服务人力资源激励的指导性意见。近年来，一些地区也陆续出台了具体激励办法，如《北京市养老服务人才培养培训实施办法》(2020年)中规定：以本科及以上6万元、专科(高职)5万元、中职4万元的标准，分三年发放应届毕业生入职奖励。江苏苏州市2019年文件规定：岗位补贴中级养老护理员600元/月、高级养老护理员900元/月、 护理师1200元/月、高级护理师1500元/月，毕业生按照本科毕业生、专科(高职)毕业生和中职毕业生分别给予6万元、5万元、4万元的一次性入职补贴。而浙江省民政厅早在2013年就出台《浙江省老年服务与管理类专业毕业学生入职奖补办法》，规定高等院校毕业生和中等职业技术学校毕业生的奖补费为4万元至2.1万元不等，在签约入职满五年后给予一次性奖补。总体看，省级层面明确养老服务人才激励具体举措的不多，而已经出台的地方文件主要指向老年服务相关专业的毕业生和中高级的护理人员。当前一些中高职院校和养老机构的管理人员反馈，实际最终能得到相关奖励的对象少，对年轻人加入养老行业的激励效果不明显，对整体的人力资源匮乏局面近期改善的作用不大，远期效果还有待进一步验证。

(三)养老服务供给对政府依赖性高，市场调节作用有待加强

无论是养老服务的需求方还是提供养老服务的多方主体对政府的依赖性均较高。首先是老年人及其家庭对政府免费服务的期望高，低收入群体期望更高，低偿或按市场价购买服务的意愿和购买能力均较低。一项江苏的抽样调查显示，如果按照每月200元的费用收费，老人愿意支付的服务种类占比为：法律援助类服务7.7%、精神慰藉类服务9.2%、生活照料类服务37.9%、医疗护理类服务38.0%、文化娱乐类服务38.7%[6]。而北京老年人抽样调查数据则显示：低收入、中等收入和高收入老人有照料需求的比例分别为12.6%、2.9%和1.6%[7]。其次是目前各地居家养老服务组织提供的服务基本为政府购买服务，主要资金来源于政府。而养老机构/设施的服务价格大多为政府指导价而非市场定价，服务收费低于成本，依靠政府补贴资金、免场地租金、免税收等优惠政策维持运营。此类运营模式对养老服务人力资源可能形成的负面影响是：因服务收费普遍偏低且以基本保障型服务为主，服务质量的差异性较难通过市场得到受益反馈，服务改进提升的动力不大，服务价值不容易得到社会认可，人力资源进入养老服务系统的内在拉力和外在推力都不足。

(四)养老服务人力资源培养管理碎片化

我国养老服务人才的培养培训工作主要由两类主体来完成，一类是开设老年服务与管理等养老专业的各类中高职院校，另一类是由民政、人社、卫健等部门主持开办的资格认定和培训教育。教育部2020年才将老年学、养老服务与管理列为新的本科专业，个别院校开始招生，但招生遇冷的现象较为普遍，与此同时教育部缺乏相关明确的职业化引导文件。而在民政部等部门开展的养老人才培养中，通常没有完善的课程体系，导致课程设置中存在很多不规范的现象。一直到2020年，《民政部办公厅关于印发〈养老院院长培训大纲(试行)〉和〈老年社会工作者培训大纲(试行)〉的通知》(民办发〔2020〕32号)才明确了两类人才短期培训的课程。更多的一线老年生活照料人员常常没有接受过任何专业培训或专业指导。就全国养老人员培训而言，由于护理员职业资格证已被取消，而新的职业等级尚未建立，1+X中老年照护职业技能等级和失智老年人照护职业技能等级评定尚未面向社会人员，新的培训补贴政策也尚未落地，形成了培训的真空地带。总体而言，目前我国各类各层次的养老服务人力资源培养的数量和质量均有待加强，整体的养老服务人力资源培养体系尚未形成，各类培训之间没有很好地衔接与呼应。

(五)养老服务人力资源建设缺少顶层专项规划

近年来，教育、民政、人力资源和社会保障部在一些部门文件中提及养老服务人力资源培养计划。2019年9月民政部印发的《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》(民发〔2019〕88号)、2020年10月人力资源和社会保障部联合相关部门发布的《关于实施康养职业技能培训计划的通知》(人社部发〔2020〕73号)等提出了对养老院院长、老年社会工作者、养老护理员等进行短期人才培训的提升行动计划。但这些提升行动计划以短期工作目标为主，以部门计划为主，尚未制定全国范围的养老服务人力资源建设的整体规划和中长期规划，各类、各级、不同地区的培训主体间也缺乏协同，缺乏基于养老服务人力资源的需求预测的科学长远系统规划，人力资源建设还处于简单应对燃眉之急的建设启动阶段。

三、“十四五”时期我国养老服务人力资源建设相关建议

(一)加强顶层规划，完善养老服务人力资源培养体系

首先，分类分级测算养老服务人力资源需求。充分利用既有全国性连续抽样调查数据，如中国城乡老年人生活状况调查、中国老年社会追踪调查、中国健康与养老追踪调查、中国老年人健康长寿影响因素调查等，分析我国老年人口的健康、社会参与、服务需求方面的现状和发展趋势，进而测算老年生活照顾、医疗护理、康复、心理慰藉、教育、社会工作等不同类型不同级别的人力资源需求。其次，建立养老服务人才和培养机构数据平台，充分掌握我国养老服务的中高端人才和培训机构的数量和能力状况，对照养老服务人力资源需求，掌握需求缺口。最后，基于问题解决的紧迫性和可行性，确定不同阶段养老服务人力资源建设的重点任务，明确各级政府和部门责任，建立评价与监督机制，由国务院或多部门联合制订养老服务人力资源培养近期行动计划和中长期规划。力争在“十四五”时期，建立健全政府主导，高校、职校、社会组织广泛参与的全方位多层次养老服务人才培养体系；到2025年，养老服务人力资源与已建养老机构和设施的服务能力协同配套；到2035年，养老服务人力资源可以满足80%以上的老年人及其家庭的有效需求。

(二)氛围营造，提升养老服务从业人员社会地位

一方面，加强现有养老服务从业人员的职业教育，提升其职业能力，敦促其遵守职业道德守则和伦理要求，为塑造良好的养老服务行业形象和加强大众对行业的信任度打下坚实的基础。另一方面，充分利用传统媒体如广播、电视等，现代传媒如公众号、微博、微视频等，营造尊老、养老、爱老的社会氛围，弘扬中华文化传统美德，形成全社会养老共识。在每年的重阳节前后两周，政府、社会与养老行业人员携手，在全国开展宣传活动，通过举办养老从业人员就职宣誓、养老服务技能大赛、优秀养老从业人员先进事迹宣讲会等社会活动，提高社会对养老行业的关注度，让养老从业人员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。

(三)行政引导与市场开发并重，有效激励养老服务人员稳定就业

“十三五”时期，我国的养老服务体系已经基本健全，但如前所述，市场供方和需方对政府的依赖性都较高，导致养老服务市场不能较好地分开层级、供给与需求匹配度不高，市场价格机制不能形成，也进一步影响了养老人力资源的使用效率和养老机构的人员引进。建议“十四五”时期，政府优化“兜底保障”的方式，变“补供给主体为主”为“补需求主体为主”，将原补贴养老机构和设施的费用补贴给老年人及其家庭，由老年家庭自主选择服务供给方，并激发老年家庭的有偿需求。与此同时，将政府养老服务保障资金的方向从“硬件”为主调整到“软件”为主，建立“就业准备—就业—退休”全链条的激励与保障体系，保障“硬件”的可持续运行。在就业准备阶段，减免人力资源的培养费用，提高培养质量，政企联手引导就业。在就业阶段，改善职业环境，畅通晋升通道，提高待遇，从物质和精神两方面提升养老从业人员的职业成就感。政府加大监督力度，保障养老从业人员在职期间的“五险一金”待遇落实。对于一线养老护理人员，建议对从业5年以上者，在养老保障方面进行政策倾斜，同等缴费水平下，适当提高其养老保障水平。另外，对当前部分地区试点的毕业生从业激励制度和养老护理员的激励制度的有效性进行跟踪评估，及时研判政策推广的可行性。

(四)加强智慧养老建设，提高养老服务劳动效率

首先，鼓励各地建立智慧养老服务信息平台，加快智慧养老进程。将采集到的地区老年人信息、服务机构/设施信息、养老护理人员信息、地方政策信息等汇总形成数据库，并与养老服务需求方、供给方、民政等部门互联，有效整合养老服务资源，提高养老服务资源利用效率，同时降低养老服务成本，为养老服务的供需匹配做好技术支撑。其次，为每一位有需求的老年人配置具有呼叫、基本生理监测、紧急求助等功能的设备。当老年人有需求时，老年人自己或其监护人可以求助监控中心，监控中心负责对接各种资源，也可以根据存储的个人信息给老年人打电话，如出现电话无人接听或无人讲话的情况，监控中心可以立即启动急救服务。同时，采用以互联网、物联网、人工智能等技术为支撑的智能养老，替代部分人力服务，如导医服务、健康教育等，或承担部分养老辅助服务如助浴、夜间监护等，或通过预防服务减少养老服务的需求，如生理机能监测识别高危征兆、失智老人超出活动范围报警等。

(五)整合资源，多途径缓解养老照护人力资源需求压力

养老服务人力资源中需求量最大也是最为紧缺的是一线的生活照料和护理人员(后文简称照护人员)。建议立足现实、整合资源、多路径努力，增加正式照护和非正式照护人力资源。正式照护人力资源方面，农村中老年家庭妇女、待业人员、企业内退人员和延迟退休的低龄老年人等相对年轻大中专学生来讲，他们更有可能加入养老照护的队伍，建议采取政府采购免费职业培训的方式，鼓励此类人员入职。另外，家政服务的人力资源和养老照护的人力资源在能力要求上有极大的相似性，建议在家政服务人力资源培训中加上老年家庭照护系列内容，增加其职业流动的可能性。非正式照护人力资源方面，主要包括老年人及其家庭成员、养老服务的志愿者队伍。对于前者，一方面要强调其主体责任和义务，另一方面更要充分赋能，提升其自我照护和家庭照护的能力。对于后者，如何有效激励更多的公众加入志愿者队伍、建立志愿者和被服务老人间的信任关系是关键。