浅谈广州市三调与成果应用

张珊珊，邹镰钊，李少智

（1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

第三次全国国土调查（以下简称三调）作为重大国情国力调查，成果价值巨大，影响深远。国家三调总体方案中要求实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制等各项工作的需要。2021年4月30日的中共中央政治局会议也再次强调要加强3次调查成果的共享应用。按照“边调查、边应用”的原则，广州市三调各阶段成果已在国土空间规划编制、自然资源管理工作中得到了不同程度的应用，有效发挥了基础支撑作用。

1 广州市三调的特点与流程

1.1 广州市三调的特点

与全国其他城市相比，广州市三调在顶层设计层面强调了与国土空间规划工作的衔接：采用0.1 m分辨率高清航空遥感影像作为调查底图来提升调查精度；建设用地上图面积由国家要求的200 m2提高到80 m2；以服务广州市国土空间总体规划为目标，在完成国土调查的基础上，编制了《广州市三调城乡用地分类》，按照35个大类、62个中类、93个小类的分类体系进一步细化调查，同时满足国土和规划的应用需求；建立了国有土地权属来源数据库，厘清了权属来源关系，摸清了广州市国有土地的权属状况；基于调查成果开展了一系列规划衔接应用，并编制了《广州市国土资源潜力与空间发展地图集》和图件，全面反映了广州市国土资源现状、自然资源管理和未来发展规划。

1.2 广州市三调的流程

广州市三调的总体流程如图1所示。通过开展试点区域的全流程三调技术探索，编制了《广州市城镇村庄内部土地利用现状调查作业指导书》和《广州市 第三次全国国土调查技术实施细则》等标准规范，统一指导全市调查工作开展。收集覆盖全市的航空遥感图像、大比例尺地形图、地理国情普查专题数据、历年 土地利用现状数据、规划专题数据、土地权属数据等资料，结合三调工作的具体需求，开展无效数据清理、坐标转换、属性映射、图层抽取、属性抽取、图层合并等工作，经切片、分块、加密后，形成覆盖广州11个区的基础数据库，再将基础数据库的资料补充到省厅下发的初始库，形成全市国土调查作业 数据库。

图1 广州市三调的总体流程图

先行开展城镇村庄内部土地利用现状调查，以0.1 m 分辨率的航空遥感正射影像为基础，采用内业预判、外业核查和内业整理相结合的“内—外—内”综合调绘方法，对城市（201）、建制镇（202）、村庄（203）内的土地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商服、工业、采矿、仓储、住宅、公共管理与公共服务和特殊用地等地类的土地利用类型、位置、范围及其相关属性信息，同时按照《广州市三调城乡用地分类》进一步查清城镇村庄内部居住用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、绿地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、特殊用地、非建设用地等规划分类的土地利用现状。

全面开展农村土地利用现状调查、专项调查、土地权属调查，实地逐地块调查图斑的边界、地类和权属等信息。对于实地现状相对初始库预判结果发生变化的图斑，由调查人员拍摄现场举证照片；对于需询问才能判断真实性的相关调查内容，调查技术人员需做到走到、看到和问到；对于根据遥感影像不能区分是建设用地还是设施农用地的建筑物图斑，还需拍摄内部举证照片；对于难以到达的区域，广州市率先采用无人机拍摄的方式举证。

外业调查成果举证上报并通过省级在线核查后，以区为单位开展数据库建设，数据库的主要内容包括基础地理信息、土地利用数据、土地权属数据、永久基本农田数据、专项调查数据等矢量数据以及DOM、扫描影像图等栅格数据和元数据。市级汇总建库后，面向规划衔接开展了建设用地复垦潜力评价、自然资源动态监测与规划调控、自然资源资产评估等规划专题研究，图件图集编制和成果分析等工作，全面探索深化三调成果应用。

2 广州市三调成果的应用情况

2.1 实现市、区、镇3级全覆盖

广州市依托智慧广州时空信息云平台，基于“集中统一共享、分层分级管理”的理念，以国土调查和自然资源专项调查为数据基础，建成了互联共享的覆盖市、区、镇3级的集影像、地类、范围、面积和权属于一体的国土调查数据库和成果共享应用平台，实现了广州市三调成果的信息化管理、共享和分发应用。系统总体架构如图2所示。

图2 广州市三调成果管理与应用系统架构

2.2 支撑国土空间规划编制

2018年广州市被自然资源部确定为全国国土空间规划先行先试城市。广州市三调明确了建设用地、农用地、未利用地的数量与分布，摸清了各类建设用地和已批未建、耕地、湿地、林地等全域真实家底，为国土空间规划编制提供了详实的底图底数。广州市三调成果成为正确分析、评价广州市国土资源构成、合理配置国土资源、妥善安排各类用地供应规模的主要依据，促使各类规划指标精确落地，为规划实施创造了有利条件。

面向总规与详规的编制需求，广州市在三调工作分类的基础上，全口径细化增加了65个建设用地分类，建立了三调规划分类数据库，构建了全域国土和规划统一的底盘底数。将国土空间规划的20多个专项规划与三调数据库的规划分类调查成果进行了比对核实，有效提升了规划编制质量。基于三调规划分类成果，核实公安派出所布局专项规划界面如图3 所示。

图3 基于三调规划分类成果核实公安派出所布局专项规划

2.3 为耕地保护提供数据保障

在广州市白云区、花都区开展的基本农田储备区划定工作中，利用三调最新成果，得到广州市现有耕地分布状况，进一步套和永久基本农田数据，摸清了永久基本农田的利用状况与分布，其中三调耕地中的坡度数据还为获取准确的基本农田储备区资源潜力范围提供了重要的数据依据。

将3次国土调查数据与林业部门的退耕还林范围数据进行套合，从而掌握退耕还林范围内的土地利用现状。通过国土调查成果中耕地分布的空间位置确定退耕还林的耕地面积，同时坡度数据有助于评价退耕还林的耕地质量。

2.4 为国土监管提供依据

广州市收集全市建设用地报批数据、建设用地通知书、建设用地批准书、国有土地使用证等批文，套和三调阶段性成果，开展批准未建设用地专项调查，查清了批而未供地、供而未用地和用而未尽地的数量和分布，为持续开展批后监管，科学合理安排用地总量、结构和布局打下了基础。

2020年广州市开展了农村乱占耕地建房问题整治专项行动，采用人机交互的方式，基于国土调查基础数据及其相关专题数据，提取了疑似违建建筑图斑，并对疑似违建建筑进行用地占地分析，支持提效“两违”查处（图4）、助力乡村振兴工作。图4中黄色区域为三调中的耕地图斑，红色区域为提取出的疑似占耕建房图斑。

图4 利用三调成果支持“两违”查处

2.5 服务自然资源调查

基于三调成果，广州市开展基于自然资源调查的建设用地调查试点工作，进一步深化调查学校、大型工厂、大型企业、居住小区等内部的用地功能情况；补充细化建筑物的用途类型、分层用途、保护状况（是否文物）、面积、体量、结构、层数等情况，从立体空间层面进一步细化城市建设用地调查，为空间规划、资源管控和城市治理提供更详实的数据支撑和更科学的技术手段。

3 相关建议

3.1 建立三调成果的共享应用机制

目前，三调成果尚未公布，自然资源部尚未出台 3次调查成果管理和共享办法，现阶段使用三调成果资料均为一事一报，效率较低，亟待建立3次调查成果应用管理机制，明确各级、各部门之间成果共享应用的程序、范围和方式；建议根据政府部门、自然资源规划管理系统内部、企事业单位和社会公众等三调成果服务对象制定相应级别的资源目录，并按照不同分类体系对可共享资源进行归类和细分，让更多的部门和行业了解和应用三调成果。

3.2 重视三调项目的整理归档

相对于土地变更调查，三调数据成果的逻辑关系复杂，数据内容、分类、编码、属性字段定义均发生了巨大变化，业务人员对于数据的理解陌生，带来了学习和应用上的困难。土地变更调查建库系统以及基于土地变更调查业务的相关系统都面临无法直接与三调数据融合的问题，需要升级甚至重新设计开发。因此，在三调的收尾阶段一定要重视三调的归档，确保归档内容真实、完整、准确、清晰、系统，便于不同部门和行业应用时获得较详细的说明、参考与借鉴。

3.3 进一步拓展成果应用的广度与深度

从二调成果的应用情况来看，由于保密制度的约束，二调成果面向其他政府行业和社会公众的应用相对较少。因此，一方面建议加大宣传力度，对3次国土调查成果进行广泛宣传，鼓励并支持社会各行业、各部门将3次国土调查成果与本行业、本部门工作相结合，发挥更加广泛的作用；另一方面可通过制定多样化数据产品和内容的三调成果服务方案，提炼三调数据应用需求类型，提供包括地图服务、专题图集、统计数据、文档数据等在内的多种数据产品，丰富三调成果的应用形式。

三调成果数据量大、内容丰富、覆盖面广、现势性强，成果应用潜力和应用需求巨大。目前由于三调成果尚未公布，应用还主要局限在自然资源和规划管理部门。成果发布后，可利用大数据等先进技术加强三调成果的分析力度，深入研究3次调查成果与社会经济发展、其他行政管理领域数据之间的关系，促使三调成果产生更大的社会和经济效益。