突发公共卫生事件应对中的高校治理——以新型冠状病毒肺炎疫情为例

陈列平

(中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 100102)

突发公共卫生事件，指突然发生、可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。高校是学生来源广、人群聚集程度高的场所，且存在活动时间、空间等高度重合的情况。面对传染性强的新冠肺炎突发公共卫生事件的挑战，高校须担负保护师生员工健康安全的使命，切实提升高校治理能力，加强疫情防控，这对维护社会秩序和有效应对疫情具有重大的意义。

一、高校在疫情治理中的作为

(一)启动应急体系，凝聚治理合力

疫情治理主体体现“由谁来负责或参与治理”这一首要问题，这是疫情治理运行的基础和衡量防控要求能否取得实效的重要维度。高校疫情治理涉及社会、家庭、社区、校园和大学生群体等具体责任人和相关利益共同体。在疫情严峻的形势下，高校疫情治理应弥合前述利益相关者和责任相关人碎片化的结构状态，及时明确“由谁来治理”，并赋予相应的责权利，以回应疫情治理需求。疫情发生以来，各高校都以高度的责任感迅速启动疫情治理应急体系，形成党委领导下的多元疫情治理格局。一是成立以职能部门一把手负责，二级院(系)和附属单位主要负责人组成的防控工作领导小组，组建专项小组，研究部署防控工作，制定工作方案，统筹疫情治理；明确部门工作职责，精准做好师生防控排查工作，关注其流动和健康状况，形成日常信息化流程，强化校园卫生管理、无死角防控生活区和教学区等工作要求；利用开学前窗口期，开展在线集体研讨、备课和紧急预案，创新教学模式，推广各类线上教学平台(慕课、学习通、雨课堂和超星等)，并通过QQ或微信群提前和学生联系，创新教学沟通方式，强化学生自主学习。二是发挥专业优势，通过开展应急课题和科研攻关、提供疫情心理援助热线服务、组建青年突击队参与志愿者服务、组织校友捐赠紧急医用物资等方式，支持医疗救护和防疫工作，注入人文关怀。三是建立内外联防联控工作机制，保障校内各部门、学校与属地社区医疗机构、学校与家长的密切沟通，掌握疫情动态，做好防控工作；建构疫情治理应急体系，充分发挥各部门职能，及时回应疫情治理的需求。

(二)创新治理方式，完善防控流程

疫情治理方式体现如何治理和防控的具体流程，是运行效能的重要实现条件。“善治必简”，高校如何审时度势，创新治理方式，将制度优势转化为制度效能极为关键。疫情发生以来，各高校积极创新治理方式，依托网络媒介，规制疫情防控流程，满足相关需求。一是充分利用假期特性，严格落实本省重大突发公共卫生事件相应等级响应机制，从源头预防，立足师生健康需求，落实疫情防控流程；严格管控师生进出，制定延迟开学预案，第一时间通过校园网、学校官微和相关部门公众号等网络媒介，发出延迟开学通知，劝阻学生提前返校。二是加强人员进出校园监管，在疫情解除前，对校园进出人员进行身份信息确定和体温监测。三是加强在校师生管理，减少聚集性活动、简化会议形式，充分运用电话、网络和学习强国平台进行远程交流，做好疫情防控，并规制应急处置细节流程。四是严格执行防控保障制度，编制并动态升级健康防护指南，向师生宣传防控知识。疫情治理方式的创新、线上线下的同步并行，有效强化了校内外防控工作。

(三)优化保障要素，释放治理效能

优化保障要素涉及治理效能，是实现疫情防疫治理精细化的前提和基础。在疫情蔓延的态势下，高校应从专项资金支持、应急物资储备和隔离观察区设置等保障要素入手，落实防控要求。一是及时调整经费预算，安排后勤保障、防护物资采购、科研攻关和困难学生资助等专项资金，并制定快捷有效的经费使用审批和监管流程，确保防控经费和使用管理到位。二是做好餐饮、日用品等生活物资和医用物资等应急储备工作，并制定精细化的分配流程，确保精准迅速地分配应急物资。三是筹备设立隔离观察区，落实封闭式管理、体温监测、通风消毒和垃圾处理等工作，加强校园环境卫生治理；依托校内医院及附属医院或卫生所等机构，在办公室、学生工作处和后勤管理处等部门协助下，排查师生流动频度较强的生活区(食堂、宿舍)、教学区和图书馆等场所，做好通风和物体表面的预防性消毒。

二、高校治理在疫情防控中的现实挑战

经历2003年抗击“非典”疫情的洗礼后，高校逐步积累了应对突发公共卫生事件的治理经验和能力。然而，新冠肺炎疫情具有突发性、传染源不确定性、高风险性和传染速度快等特点，由于学生流量大、分布广，高校疫情治理、防控难度和防控压力面临诸多挑战。

(一)疫情的复杂性挑战常规治理

新冠肺炎疫情防控从潜伏期、暴发期直至后遗症期，持续时间较长，是一场持久战。科学治理需贯穿防控全过程。疫情具有特殊性、复杂性和防控的艰巨性，使得高校的风险源头较多，演化成危机的风险也较大，直接影响开学后的正常教学秩序维系，应急体系应有更高的治理要求。基于教学组织和学生服务的治理需求，高校突发公卫应急体系的完备性除了常态准备外，还要有应对疫情的教学服务供给。目前高校的治理措施尽管已跟进政府的应急措施，但尚未形成预判思维，应制定不同阶段的防控应对策略，以最大限度地杜绝疫情在校园蔓延的可能性。由于疫情发生正值假期，高校有较充足的时间利用开学前窗口期，围绕教学和组织管理的需要，采取不同的应对方案，并体现于开学前、开学时和开学后的宏观层面，但校园公共卫生应对预防准备还有不足之处。如何突破常规思维，提升应对能力，针对疫情态势和不同阶段的特性，形成可以预见又能科学防控的全过程方案，在最短的时间内采取更为有效的应对措施，仍是高校需要应对的挑战。

(二)高校内部医疗机构防控能力有限

高校内部医疗机构以师生为主要服务对象，除提供健康教育、体检、预防和保健等基本的医疗服务外，也承担着校内公共场所消毒、疑似病例排查和隔离等应对突发公共卫生事件的职能，在高校应对重大突发公共卫生事件中发挥着公立医院难以替代的特殊作用[3]。寒假期间，多数学校处于疫情封闭管理状态，其医疗机构防控工作尚未形成完整应对局面，一旦开学，师生流动增多，其防控能力面临考验。由于重视不够，长期以来投入不足，导致目前多数高校内部医疗机构公共卫生事件防控能力逐年削弱，突出表现为医疗分区、通道和应急网络信息系统等软硬件设施建设滞后，以及专业化应急人才缺乏等问题，与国家层面的突发公共卫生事件防控要求存在差距，难以充分发挥高校内部医疗机构疫情防控的特殊作用。

(三)疫情舆情影响学生对疫情的理性认知

社会成员在碰到风险信息不确定、焦虑不安和社会处于危机状态这三种情况中的任何一种，都极易陷入社会恐慌，引起舆论危机[4]。大数据时代，网络和新媒介虽为了解疫情信息提供了便捷条件，但也可能为舆情埋下隐患。如疫情初期，QQ群、朋友圈里充满各种言论，这些舆论的真实性、科学性和合理性在尚未明确时，可能对大学生的思想和心态产生潜在的负面影响，弱化对疫情的理性认知，加剧心理恐慌。在认知有限和约束条件较弱的双重影响下，对疫情认知的舆情引导尤为重要。

三、高校突发公共卫生事件回应性治理的思路

打赢防范化解重大风险攻坚战，需要运用制度威力应对风险挑战的冲击[5]。回应性治理理念源于回应性政府，主要通过相应的制度安排，在治理措施的出台上，与群众对政策的接纳和反应之间形成通畅的沟通，积极地回应群众的利益诉求，实现双方的良性互动的治理过程。按照“科学防治，精准施策”精神，根据回应性治理理念，提升制度化水平，畅通学校与师生员工的沟通渠道，凝聚相关利益共同体防止疫情向学校扩散，是高校应对突发公共卫生事件的重要理路。

(一)提升治理整体效率，健全突发公共卫生事件应对制度体系

制度回应具有根本性、全局性、稳定性和长期性。从治理角度来看，高校要立足整体效率，遵循及时回应师生员工利益诉求的原则，建立有效治理疫情的制度体系，形成有前瞻性、预判性和包容性的疫情治理理念和防控机制，有效规避公共卫生安全风险，提高应对能力。一是要贯彻落实党委领导下的校长负责制，下设应急管理部门，承接教育、疾控、卫生保健和社会组织等多元主体应对突发事件的协同与治理工作，建构多层次、跨领域和多部门协同治理的工作格局，激活校内各职能部门。二是要建立健全应急预案评价体系，形成适合突发公共卫生事件特性的量化评价指标，实现应急预案评价指标体系的动态调整，根据突发公共卫生事件的性质完善应急预案。三是要建立健全治理问责机制，实现问责机制与制度设计的主体、对象、内容、运行方式和实践效果相融合。四是要立足教学需求和组织管理需要，及时提供可持续的、适合学科特性的各类线上教学资源，以更好充实突发公共卫生事件中的制度建设内容，适应应急需求。五是要建立健全应急物资储备机制，常态化储备处置突发公共卫生事件所需的专业应急物资和基本生活物资，建立物资台账，实行动态管理。六是要重视舆情引导与管控，关注师生思想动态，针对性地加强教育引导和心理健康教育，确保师生员工不信谣、不造谣、不传谣。突发公共卫生事件应对中的高校疫情治理思路见图1。

(二)把握突发公共卫生事件特性，增强治理的阶段敏感性

回应性治理模式能以其阶段特性和持续敏感性满足治理需求。新冠肺炎疫情治理实践表明，突发公共卫生事件治理的不同阶段有不同特性，需在总体应对过程中制定分阶段治理方案，并融入识别、评估、防控、沟通和监测等环节，以突出治理的精准性和科学性。高校要积极预判，把握突发公共卫生事件的潜伏期、暴发期、相持期、下降期和后遗症期等不同阶段的特性，形成与突发公共卫生事件特性和教学时间特性相契合的科学治理方案。在具体实践中，需针对突发公共卫生事件特性，制订符合不同阶段特点及具有不同功能定位的分级预案体系(含专项工作预案)，突出针对性和可操作性。在突发公共卫生事件早期，高校要按各职能部门的治理角色，启动防控治理方案，做好经费预算、物资保障和人员调配等保障性工作；在暴发期和相持期，要严格遵守属地政府突发公共卫生事件防控规定，把握其传播规律，持续强化个人防护和整体防控，严格控制校园人群流动；在下降期和后遗症期，仍然要做好健康状况动态跟踪管理，发挥高校的科研优势，积极开展科研攻关，为突发公共卫生事件防控贡献高校力量，并做好突发公共卫生事件损失评估等工作，积极推动正常的教学生活和组织秩序恢复等工作。

(三)夯实基础保障，提升高校校内医疗机构应急防控能力

回应性治理要求治理主体能在最短时间内对相关问题做出反应。从长远的角度考虑，高校需根据本校发展状态，结合办学规模、生源特征、院系设置、空间布局、地理位置和师资状况等，充实校内医疗机构应急防控基础条件，提升突发公共卫生事件防控治理能力。从中期角度考虑，需以校内医疗机构为载体，将应对的制度安排落到实处，定期组织应急演练，进行专业训练，优化校内医务人员队伍建设，增强校内医疗应急治理能力；要强化应急科室的资金保障，落实医疗器械、药品补给和防护装备等应急物资储备工作。就近期而言，应以校内医疗机构为桥梁，充分发挥其专业优势，把控疫情防控各个环节，及时为全校师生提供科学、合理的防护措施，编写防控宣传手册，说明病毒传播特征和感染的临床表现，科学推介自我防护的实用方式、方法，养成良好的生活习惯，增强自我防护能力。

(四)回应疫情舆情，提高学生疫情认知水平

舆情指民众对社会现象、问题所持有的意见和情绪等的综合表现，有传播速度快、影响范围广等特点，易产生非理性言论、被人为操纵的谣言，从而导致集体恐慌和焦虑情绪，误导大学生对突发公共卫生事件风险的正确认知，在网络生态的助推下，其危害性不亚于突发公共卫生事件本身。高校要认真回应疫情舆情，在应对突发公共卫生事件的过程中，一要充分发挥团组织、学生会和新媒体的作用，把握舆情传播特性和演变规律，及时建立与本校相适应的突发公共卫生事件风险发布、审核和监控系统，准确向师生传递权威信息，引导舆情，规避舆情危机。二要有效回应突发公共卫生事件风险，做好风险沟通，及时开展突发公共卫生事件认知、态度和行为取向的调研，了解学生群体特征和个体差异，并通过心理咨询电话热线或新媒介进行干预，提供人文关怀，引导科学应对，以降低突发公共卫生事件引起的消极、恐慌心态，最大限度地提升大学生的认知水平。三要健全健康教育工作机制，定期开展健康教育活动，增强疾病防控认知，正确处理好突发公共卫生事件防控与自我保护的关系。