金融供给侧结构性改革与我国融资租赁业监管模式重构

史燕平，王海军

（对外经济贸易大学国际经济贸易学院，北京 100029）

深化金融供给侧结构性改革是党中央在全面分析国内外经济金融发展形势、系统总结我国多年来金融改革发展经验的基础上做出的重大战略部署，为我国金融市场的功能、业态、产品和工具等的创新和发展指明了方向。我国融资租赁业是在20世纪80年代基于利用外资需要产生并逐步发展起来的新兴业态，近年来在金融供给侧结构性改革的推动下规模不断扩大，发展质量和速度得到显著提升。同时，由于我国融资租赁业相对于发达国家起步较晚，发展尚不成熟，监管模式和制度仍不健全，监管科学性和有效性有待进一步提升，很大程度上制约了行业的健康发展，进而影响了行业在金融供给侧改革中发挥应有的功能。2017年，第五次全国金融工作会议决定将商务部承担的融资租赁公司等规则制定职责划入中国银监会（现为中国银保监会），确立了中国银监会（现为中国银保监会）制定规则，地方金融监管部门具体实施监管的新型监管架构。日前，中国银保监会制定了《融资租赁公司监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。为了使我国融资租赁业更好地适应金融供给侧结构性改革要求，本文对融资租赁业发展及其监管模式面临的主要问题和发达国家的监管经验做了较为系统的研究，提出了我国应该采取的监管理念和模式，并对《暂行办法》做出简要评论。

一、金融供给侧结构性改革对融资租赁监管提出新的要求

融资租赁业监管一般是指政府有关部门为了公共利益对融资租赁主体、行为、税务、会计、设备资产等方面的全面监管，涉及到金融监管部门、税务监管部门、会计监管部门等多个政府机构。根据研究需要，本文所指的融资租赁业监管是狭义的监管，即金融监管部门基于促进发展和防范风险需要，对融资租赁主体和行为的监督管理。深化金融供给侧改革离不开融资租赁业的健康发展，科学的监管模式是融资租赁业高质量发展的必要前提和有力保障。没有适合的监管模式，就不会有融资租赁业的健康发展，更不可能在金融供给侧结构性改革中发挥应有的作用。融资租赁是我国新兴的金融业态，其发展和监管必须要纳入到金融供给侧结构性改革的战略中去定位和谋划，服务改革的目标和需求。

1.金融供给侧结构性改革的主要内容

进行金融供给侧结构性改革需要重点把握3个方面。首先是服务实体经济。要以新发展理念为指导，最大限度发挥服务功能，既要服务实体经济，又要服务人民生活。当前，最重要的任务是优化金融体系的内部结构，完善机构、市场和产品体系[1]。其次是防范化解金融风险。这是金融工作和金融发展必须坚守的底线和必须完成的任务。没有金融体系的安全稳定，就没有经济的快速健康发展。第三是深化金融改革开放。要不断根据全球经济和金融形势的变化以及我国经济社会发展的需求，深化金融领域改革开放。坚持宏观审慎监管和微观行为监管相结合，机构监管、产品监管和功能监管相统一。积极探索准入审批、经营监管等行政执法方面的改革。全面推进金融业的对内和对外开放，既要引进来，也要走出去，在扩大开放中提高对全球经济治理的参与能力、竞争能力和防控风险能力。

2.发展融资租赁业是深化金融供给侧结构性改革的内在要求

金融供给侧结构性改革主要是针对我国金融业发展中长期存在的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平等方面的诸多问题提出的，重点是要着力解决金融与实体经济之间循环不畅、金融体系内部短期资金供给与长期资金需求之间期限错配、债务性高成本资金供给过剩与权益性资本形成不足之间的权益错配、国有企业大型民企资金供给过剩与广大中小微企业供给不足之间的服务错配等方面的结构性失衡问题[2]。融资租赁业在解决这些问题方面具有独特优势，是深化金融供给侧结构性改革必要的、独特的、不可替代的金融业态。第一，融资租赁本意是以设备资产融资为主营业务的新兴金融业态，交易载体是新设备资产，构建的是一种“从货币资金到新设备资产再到货币资金偿还”的与实体经济直接相连的金融运行模式，不同于银行信贷等单纯的“从货币贷出到货币偿还”的传统资金运行模式。这种运行模式直接服务于实体经济的设备资产融资需求，融资与融物相结合的特征能够更加有效地实现资金和设备的对接，避免金融“脱实向虚”。第二，融资租赁是以市场需求为导向的个性化、差异化、定制化金融产品，其发展不仅可以丰富我国金融产品体系，而且在解决期限错配、权益错配、服务对象失衡等方面具有独特优势，在服务先进制造业等战略新兴产业和服务“三农”，特别是中小微企业设备融资方面发挥着不可替代的作用。一是可以实现新设备资产销售所需金融工具的最优化问题。对设备厂家而言现金回流慢、增加负债和风险管理压力，严重影响装备制造业的竞争力和健康发展，对下游客户而言，期限短，无法满足下游用户资本货物的融资时间需求。而融资租赁工具，实现了融资租赁机构代替设备采购用户付款，解决了厂家的财务和风险管理压力，同时为采购客户提供了中长期资金融通，满足了资本货物融资期限需要。当前，我国正在实施“中国制造2025”，而从发达国家的实践来看，装备制造业的现代化过程，离不开融资租赁这种现代销售金融模式的支持。二是可以有效解决中小微企业设备投资的融资难。科技型小微企业项目虽具有较高收益率和成长性，但存在信息不对称问题，信息透明度不高，失败率较高，自身风险较大，投资吸引力不足[3]。由于融资租赁交易是以设备资产作为信用保障的基础，有效地克服了中小微企业在以银行为主的金融体系下，因缺乏担保无法获得长期资金的难题。根据世界银行下属国际金融公司统计，世界上约70%的中小企业设备投资是通过融资租赁方式完成的。第三，融资租赁是我国现有金融体系风险管理手段的巨大突破与创新。融资租赁有效解决了我国经济运行中促进实体经济发展与间接融资风险管控之间的矛盾与冲突。在以银行等金融机构为主的金融体系中，多把担保强弱作为信用风险管理的主要手段，而在新设备资产融资租赁交易模式下，机构转向把关注承租企业使用设备而产生的现金流以及承租人违约时租赁资产的取回和处置作为风险管理的工具。在我国过去10年的融资租赁发展过程中，重型卡车和建筑施工机械融资租赁就非常充分地体现了上述特征，总之，发展融资租赁业，既是我国深化金融供给侧结构性改革的内在要求，也是重点和方向。

3.金融供给侧结构性改革对我国融资租赁业监管模式变革提出新的要求

根据中央的部署，未来金融改革将重点围绕服务实体经济、防范金融风险和深化金融改革开放3个方面展开。融资租赁业是直接服务实体经济的新兴金融业态，在金融改革中具有不可替代的作用。对于融资租赁业而言，深化金融供给侧结构性改革，核心就是处理好行业应该“怎样发展”与“如何监管”的关系，以更科学的监管促进行业更健康的发展。第一，监管理念认识要提升。作为融资与融物相结合的新的机构和产品，融资租赁完全不同于以货币为载体的信贷工具，也不同于传统的经营租赁，需要重新构建与之相适应的监管模式。只有认清其特殊金融产品的属性，才能明确监管目标和定位，才能处理好监管与发展的关系，才能提高监管的针对性和有效性。国家将融资租赁的监管主体由商务部调整为银保监会和地方金融监管部门，应是对融资租赁金融属性认识的深化，也是向科学监管迈出的第一步。第二，服务实体经济的本源要强化。融资租赁具有直接服务实体经济的天然优势，监管模式应当注重引导和规范行业的经营内容和发展方向，紧扣设备资产融资的核心，避免过去大量存在的类贷款和通道业务造成的脱实向虚现象。第三，防范风险的能力要加强。融资租赁是个新兴的金融工具和金融业态，带有明显的金融创新属性，而且发展速度迅猛，监管应当注重提升行业风险管理能力，避免过去由于业务集中和单一带来的风险集中暴露和扩散。第四，推动行业改革开放的力度要加大。深化金融改革开放是推进供给侧结构性改革的重要内容，我国的融资租赁业在开放中产生，在改革中发展，未来要在进一步的改革开放中壮大起来。监管要注重引导行业深化改革开放，鼓励产品和机制创新，推动行业向国际化发展。第五，促进行业健康发展的措施要优化。据统计，截至2019年底，全国融资租赁企业超过了1.2万家，注册资本金超过3万亿元，合同余额超过6.6万亿，业务总量约占全球23%，居世界第二位，渗透率达到了5%以上[4]。但与发达国家相比，我国融资租赁业的发展仍处于初级阶段，设备渗透率仍然很低，量和质都有很大提升空间，行业发展需要时间的积累、人才的积淀、政策的支持、环境的营造。因此，通过优化政策措施促进行业健康发展也是监管部门的重要任务。

二、当前我国监管模式难以适应金融供给侧结构性改革需要

监管模式大致由监管主体、监管理念、监管目标与定位、监管内容、制度体系、措施手段等方面构成。2017年，第五次全国金融工作会议决定将商务部承担的融资租赁公司等规则制定职责划入中国银监会（现为中国银保监会），初步建立了相对统一的业务和监管模式。同时，由于长期以来对融资租赁业认识的不足以及金融监管力量和经验的缺乏，监管模式存在着“错位”“缺位”“越位”等诸多问题，严重制约了融资租赁业的健康发展，难以适应金融供给侧结构性改革的要求。

1.监管理念相对滞后

监管理念是决定监管模式科学性和监管有效性的前提和基础。我国的融资租赁业是基于引进外资和设备的需要而产生和发展的，一直没有被作为新设备资产融资的新型金融工具加以认识，监管理念呈现相对滞后性。第一，服务实体经济的理念滞后。对融资租赁作为服务实体经济的新的金融机构和产品的功能性认识不足，没有把引导行业更好地服务实体经济作为监管的价值目标，甚至没有将其列为金融行业，造成融资租赁业的功能没有充分发挥。第二，促进行业发展的理念滞后。重监管，轻发展的思想普遍存在，监管与发展的关系认识不到位。在监管中促进行业健康发展，也是监管部门的重要任务。第三，风险管理的理念滞后。对融资租赁的金融属性认识不足，宏微观审慎监管的理念和模式相对弱化。第四，改革开放的理念滞后。面对实体经济转型升级的需求，融资租赁业要在产品、服务机制、经营领域等方面不断改革创新。同时，融资租赁因利用外资和设备而生，又从外资租赁公司而兴，具有天然外向性的特征和优势。未来应当更多地服务于先进技术、设备和产品的引进，更多地服务于国内企业走出去。总之，金融供给侧结构性改革背景下，行业快速发展的趋势与相对滞后的监管理念之间的矛盾也将更加突出，未来如何在完善监管模式、防范行业风险与促进行业健康快速发展之间寻求发展的平衡点是监管的重点。

2.服务实体经济的功能发挥不足

由于长期以来“服务实体经济”的监管目标和方向不明确，造成了融资租赁业很大程度上脱实向虚，服务实体经济功能弱化。近年来，融资租赁业在交通运输、工程机械、医疗卫生等领域，在推动转型升级等方面发挥了重要作用。但是，相对于美国等西方国家的30%以上的渗透率水平，我国目前5%左右的渗透程度明显落后，无法满足供给侧结构性改革对于新型金融机构、产品、工具和功能的需求。最明显的表现就是大部分融资租赁企业以类信贷和通道类业务为主，利用市场准入和筹资优势，从事监管套利行为，并未直接服务实体经济。究其原因，根本在于监管定位模糊，聚焦本源的功能性监管模式没有确立。未来监管的重点应是促进租赁企业回归服务实体经济的本源，强化设备融资的核心功能，推动租赁业态从单一的类信贷业务向经营性租赁、设备金融、综合产业生态链转型，在推进供给侧结构性改革，在“三农”、先进制造、科技创新、中小企业发展等新领域，不断创新产品和机制，发挥融资融物双重功能，切实降低成本，发挥服务作用。

3.行业风险不断积聚

防范风险是深化金融供给侧结构性改革的根本要求，也是监管的根本任务。由于监管模式的不清晰，融资租赁行业风险不断积聚和暴露，这些风险主要体现在：第一，经营形式单一。融资租赁公司普遍存在发展战略和业务定位不明确问题，追求规模和速度的粗放型发展方式，资产管理能力弱、主业不突出、客户集中度高、盈利结构单一、同质化竞争等问题突出，潜在风险较大。行业中超过80%为类信贷特征的售后回租业务，集中投向政府基建项目、房地产、同业合作等领域，租赁物虚化。第二，风险管控能力不足。目前，我国的融资租赁行业尚未形成追求资产质量与风险管理的专业化经营方式，租后管理弱，风险缓释不足，投入不够。同时，在风险管理手段方面，仍以租金管理为主，对租赁物、担保人等风险缓释措施的要求和管理薄弱，风险应对难度大。部分企业存在风控机制不健全、风控能力弱、拨备计提少等问题。第三，通道化、杠杆化严重。一部分央企、地方国企和上市公司成立的融资租赁公司通过与集团内其他企业开展关联交易，虚构租赁资产、虚假交付、套取银行资金，为集团自融服务，放大集团杠杆。第四，系统性风险积聚。如大范围承租人违约而导致租赁公司债权人和投资人受损，国际业务中的汇率风险，大规模资产贬值带来的出租人风险等。

4.监管基础制度体系不够健全

完善的监管制度是监管模式科学性的基础。目前，我国的融资租赁监管制度体系尚不健全，难以适应融资租赁业健康发展的需要。一般而言，融资租赁法律体系由监管法、交易法、会计法、税收法等构成。交易法散见于新《民法典》的“物权”“合同”等编章，“合同”编对租赁物所有权登记、租赁物取回权、租赁物毁损灭失风险分担等缺乏明确规定，“物权”编尚未建立租赁物登记公示制度，除了船舶、航空器、机动车外，其他动产设备缺乏统一的、具有法律效力的登记公示体系。同时，保险、税收、会计等配套制度不健全[5]。财政、税务等部门的规范以通知和批复为主，系统性不强，各地执行标准不尽相同，融资租赁保险政策缺失，影响行业健康发展。监管法方面，尚未制定具有基本法性质的融资租赁监管法，部分领域还存在空白，行政处罚、行政许可缺乏法律依据。长期低成本的资金是行业可持续发展的基础和前提，目前仍缺乏债券、股票、资产证券化等方面的系统融资支持政策和法律规范。

5.监管措施有效性不足

由于历史原因，我国一直对金融租赁公司、外资融资租赁公司和内资试点融资租赁公司等三类公司适用不同的监管标准和体系。第一，事中事后监管。缺乏非现场监测、现场检查等有效手段，部分机构注册后就失联，导致违规经营难以发现。商务部于2016年和2017年两年连续下发通知排除风险，却因为没有抓手，效果一般。第二，系统方面缺乏统一完善的信息系统，填报项繁琐，手工填报成本高，缺乏强制填报规定，系统填报率低等问题，导致填报公司数量远低于实际数量，及时性、准确性不高。在物权保护、会计税收政策、数据统计等方面都存在问题，需要通过社会力量解决。第三，协会方面最突出的问题是发挥作用不足，虽然民政部2013年批准设立中国融资租赁协会，但由于种种原因至今尚未成立，目前仅有16个省市成立了租赁行业协会。

三、发达国家融资租赁业的主要监管模式与启示

从发达国家经验看，美、德、日、法等国都在不断发展过程中逐步建立了与本国金融发展和改革需求相适应的监管模式。在监管的保障和推动下，各国的融资租赁业得到了较快发展，渗透率不断提升，在该国的经济转型升级和金融改革发展中起到了关键的促进作用。

1.主要监管模式

通过梳理发现，根据行政干预程度和监管法律体系建设情况，可以将不同国家的监管模式大致分为市场调控、适度监管、严格监管、扶持替代等四种类型，具体如下。

（1）市场调控模式。政府基本不对融资租赁行业进行直接的行政干预，主要依靠市场机制和民商事行为法律来规范租赁企业的行为，美国、英国等是典型代表。美国是世界上融资租赁市场和业务最发达的国家，企业的大多数设备主要以融资租赁方式获得，设备渗透率达到30%以上。美国除了基于对银行监管的需要，进而对银行系的租赁子公司进行必要的并表监管外，没有任何其他不必要的监管介入，在市场准入、最低资本金、投资人资质等常规监管措施方面也并无特殊限制。美国租赁机构的业务范围非常广泛，除了作为主业的租赁业务外，还可以进行借贷、票据融资等其他多种形式的业务。法律制度体系方面，美国没有制定专门的监管法律，租赁交易行为主要靠一般民商事法律来规范和引导。

（2）适度监管模式。与市场调控模式的自由放任不同，监管机构一般会根据本国国情和行业发展需要，基于特定目的依法对融资租赁企业实施一定程度的监管和引导，这种模式以德国和韩国为代表。2009年以前，德国仅仅重点监管银行系租赁公司，对于非银行系的，认为金融属性不强，风险不大，从而不予监管[6]。2009年全球金融危机以后，德国的金融体系受到了较大冲击，融资租赁企业的风险被重新评估，其金融属性被突出强调，从而开始全面监管。金融监管局和联邦银行是两个主要监管部门，前者主要负责业务的行政许可，以及对欺诈、洗钱等行为进行调查，后者主要是提供业务指导和审查业务报告。德国的这些融资租赁监管措施并没有得到广泛认同，常被批评官僚主义色彩浓厚，阻碍融资租赁的发展。

与德国相似，韩国的监管同样分为两个阶段。1997年的亚洲金融危机以前，整个融资租赁行业被作为区别于一般工商企业的特种行业对待，监督管理方面非常严格，韩国出台专门的《租赁业促进法》，对行业监管和促进政策一并规范。行政监管方面，韩国加强对直接间接融资、最低资本金、业务方式等方面的全方位规范；行业发展促进政策方面，将促进租赁业发展的扶持政策上升为法律，赋予更高的强制效力，增强指导性和规范性。1997年亚洲金融危机以后，为了重新激发经济活力，韩国在政策上逐步放松了对融资租赁企业的监管，以期通过租赁业发展促进经济恢复增长。监管法律统一为《专业信贷金融业法》，市场准入条件逐步放宽，企业经营的政策环境不断优化，韩国融资租赁业经过结构调整和整合重组开始逐渐恢复。

（3）严格监管模式。法国将融资租赁企业视为金融机构，融资租赁企业的设立和变更必须进行登记或者注册，不经过许可不得从事融资租赁业务。从1984年起，融资租赁公司由《法国银行法》进行规范和调整，新成立的融资租赁公司必须成为金融机构协会的会员，并接受全国信贷理事会在合规性、最低资本金、偿付比率、准备金、风险控制等方面的监管，同时，融资租赁企业还要按要求定期报送资产负债表和其他财务报表等资料。不仅如此，该法还要求公开业务和财务情况，规范资金限度、信贷限度，并要求对融资合同进行登记。对于银行系的租赁公司，还对银行与公司之间可能存在的利益输送和风险传染进行了强制隔离。

（4）扶持替代模式。依托发达的制造业基础，日本的融资租赁业发展迅速，绝大多数企业通过融资租赁的方式引进各种设备。日本同样根据有无银行属性采取了区分原则，对于银行系的予以必要的监管，对其他类型的不做限制。租赁公司的经营范围也非常广泛，分期买卖、类贷款、房地产融资、杠杆租赁等各种业务方式都可以选择。日本没有专门的监管法律，其监管最主要的特征是重产业扶持，轻行政干预，寓监管于扶持之中，以扶持替代监管，通过一系列税收、津贴、保险等产业扶持政策进行奖惩式引导管理。日本先后颁布了促进新技术投资、设备投资、基础设施投资、中小企业投资的税收优惠制度，出台了一系列信贷支持（长期低成本的财政资金融资）、租赁津贴（财政补贴）、信用保险（政策性保险公司）等扶持政策。通过实施以上扶持政策，日本寓监管于扶持之中，形成奖励惩罚机制，引导和促使租赁企业主动服务国家产业发展方向，自觉规范经营行为，遵循产业规律，间接产生监管的效果。

2.启示：监管模式要适应经济金融的改革发展要求

通过比较发达国家的经验发现，监管模式的选择不存在统一的标准，根本上要与国家的经济结构、金融结构和法律传统相适应，才能最大限度发挥监管效能。

（1）各国对融资租赁业监管模式的选择主要由各国国情和行业发展实际情况决定。一般认为，金融监管的终极目标是防范行业风险、促进行业发展与服务实体经济三方面辩证统一，任何以牺牲行业和经济发展为代价的监管都是不科学的。美、德、法、日等国的实践证明，无论哪种监管模式，其本身并不存在绝对的优劣，只要与本国的国情相适应，就能很好地促进本国融资租赁业的发展。也正是基于此，这些国家租赁业的市场渗透率指标高达20%甚至30%以上。同时，融资租赁业的快速发展又极大地推动了本国经济，特别是科技型产业、战略新兴产业的发展。因此，每个国家究竟选择何种模式应当立足于本国经济发展和实际国情，兼顾本国融资租赁业发展的特点。在市场经济发达的国家，法律制度健全、政策完善、市场主体稳健、商业模式成熟，融资租赁业在宽松自由的氛围中比较容易获得发展的条件和空间；而在市场经济基础相对薄弱、法律制度不尽完善、融资租赁业刚刚起步的发展中国家，其发展容易走向盲目混乱、重复低效、脱离实体经济的基础，同时积聚和扩散行业风险，给经济发展带来负面影响，这种情况下采取相对严格的监管模式是十分必要的。

（2）各种监管模式下的具体监管制度要更注重灵活性。如上文所述，宏观上各国在选择监管模式时，应当首先考虑其本土适应性，尊重本国国情。监管模式确定后，微观上在制定具体监管法律制度时则应当将规范性与灵活性统筹考虑，突出灵活性。比如，韩国采取的是因时制宜的策略，根据国内外经济发展形势的变化，不断调整优化已有的监管体制制度。韩国融资租赁业发展的早期阶段，伴随经济的繁荣而快速发展，把规范经营和防范风险作为监管重点，进一步加强监管。到了行业成熟阶段，宏观经济出现衰退，这时又转而把促进行业和经济发展作为重点，适当放松监管，达到促进经济发展的目的。日本则以经济发展为重点，注重利用租赁业促进特定产业、特定领域的发展，具体制度方面，在采取寓监管于扶持之中、以扶持替代监管的模式下，日本通过奖励与惩罚相结合的激励约束措施和机制，扶持、规范和引导行业的发展。德国以银行系的租赁公司为重点，措施上以并表监管为抓手，实现对融资租赁企业的间接监管。总之，各国在具体监管制度的安排上，是在明确宏观方向基础上，实现以市场规则为指引的灵活设计。

四、建立与金融供给侧结构性改革相适应的监管模式

当前，我国正在深化金融供给侧结构性改革，融资租赁业尚处于快速发展阶段，必须要从我国国情出发，建立适应改革发展需要的监管模式。同时基于研究结论，本文对《暂行办法》的几个核心条款予以逐一讨论。

1.监管定位

监管模式的定位首先要与金融供给侧结构性改革的目标相适应。根据发达国家的经验以及我国金融改革实际情况，未来我国融资租赁业监管模式的定位与目标，应当是金融供给侧结构性改革指导下的强化本源的功能性监管、防范风险的适度性监管、深化改革开放的创新性监管、促进行业健康发展的扶持性监管相统一。

然而，深化金融供给侧结构性改革的方向并没有在《暂行办法》中突出强调。监管首先应当明确目标与定位，目标和定位不明确将会直接导致监管内容不清晰，监管措施不到位。就《暂行办法》中的立法目的而言，应更加突出深化金融供给侧结构性改革的三大任务，从回归和强化融资租赁本质功能，防范和化解融资租赁风险，规范和促进融资租赁行业健康发展三个层次来定位。首先，监管要紧扣融资租赁作为设备资产融资的新兴金融工具这一本质特征和根本方向，从金融供给侧结构性改革的高度，促进行业回归和强化这一功能。其次，从本质功能出发，界定融资租赁主体的主营业务范围，区分主营业务、非主营业务以及禁入业务，重点针对主营业务确定监管的对象和措施，这样就可以清晰回答哪些经营活动可能产生社会风险从而需要监管，哪些业务是企业自身的经营活动，与社会风险无关而不需要特别监管。《暂行办法》中第五条罗列了融资租赁公司的业务范围，应该进一步区分主营业务和兼营业务。主营业务即以各种形式实现的关于新设备资产的融资业务，包括但不限于全额清偿的融资租赁、非全额清偿的经营租赁、杠杆和回租赁等；兼营业务则是指与融资租赁和经营租赁相关的资产购买与转让、残值处理、咨询、投资等。最后，监管的终极目的是促进行业健康发展，要处理好监管与服务和扶持的关系，寓监管于服务扶持之中，坚持扶持性适度监管的理念，鼓励和支持地方政府结合实际出台支持行业发展的政策。

2.监管原则

为贯彻监管目标和定位，应当把握以下几个原则。

（1）适度监管与审慎监管相结合。融资租赁行业虽然具有一定金融属性，但公众性和风险性远远小于银行等金融机构。应该根据该行业的特点和规律，对其进行适度监管。过于严格的监管，可能削弱该行业的灵活性，无法发挥对传统金融的补充作用，影响该行业的健康发展。

（2）功能监管与行为监管相结合。分别从功能监管和行为监管的角度，对融资租赁整个行业和具体企业进行适度监管，引导和规范企业具体行为的同时，注重发挥融资租赁行业服务实体经济的作用。

（3）约束监管与扶持监管相结合。融资租赁行业在我国的发展尚不成熟，相关的政策和法律仍然不够健全，需要在税收、会计、人才、监管等各方面给予一定的扶持，以扶持促进监管。

（4）分级监管与分类监管相结合。根据金融属性强弱，将融资租赁企业区分为金融租赁公司和融资租赁公司（不再区分内资试点和外商投资）两类，制定不同的标准分别监管。对于融资租赁公司的业务，也要注意区分金融属性强的售后回租和资产属性强的一般经营租赁[7]。同时，按照中央和地方金融事权的划分，分级监管，保证监管规则的统一性和监管措施的多层次性。

立法原则是立法精神和理念的直接体现，对构建监管模式和具体监管制度具有根本指导意义。目前，《暂行办法》的总则部分对监管原则的强调不够全面，不够突出，应当予以明确。

3.监管架构

监管的目标和原则确定后，就要在监管主体框架、制度框架、监管内容和手段等方面做出统筹设计。

（1）落实第五次全国金融工作会议精神，搭建监管主体架构。构建“银保监会定规则+地方政府担主责+行业自律为补充”的总体框架。银保监会负责制定监管规则，研究行业整体情况，发挥指导作用，完善监管工具箱。地方金融监管部门具体执行监管规则。租赁行业协会是服务租赁企业的重要社会组织，应尽快成立中国融资租赁企业协会，发挥好服务和桥梁作用。

（2）建立相互衔接的制度体系。从我国融资租赁业监管的历程和经验出发，应当逐步建立以“政策+法律+行政规章+规范性文件”为核心的制度体系。政策重点从产业发展角度解决如何扶持融资租赁业高质量发展问题，包括统一的国家政策和因地制宜的地方政策。从世界各国关于融资租赁的立法实践看，融资租赁的广义法律体系一般由监管法、交易法、会计法和税收法四大支柱构成，具体到我国，在立法层级上还可分为国家层面的法律、部门规章和地方层面的地方性法规和规章。就融资租赁监管而言，国家层面要尽快推动融资租赁行业专门立法和部门规章制定，明确发展政策和监管规则；地方政府层面，要依据立法权限，制定和完善地方性的行政法规和规章，规范性文件既是贯彻政策和法律法规的手段，又是政策和法律法规的有效补充，可以用来规范和解决发展中的具体性问题。

《暂行办法》本质上是银保监会在部门规章层面做的监管立法探索，但在坚持监管立法的特殊性和独立性方面略有不足。在立法机构、立法性质和定位、功能、目标等方面具有明显区别，从而概念和逻辑体系都有其独立特性，不宜直接借用或者混淆。《暂行办法》中关于融资租赁概念以及监管对象的描述，基本借用合同法或者会计法的规定，而没有从监管目标出发界定出融资租赁业务的本质，很可能导致监管目标与监管对象和内容的错位，影响立法科学性。融资租赁有两个显著的特征：承租人选定设备和供应商；出租人取得设备是为了出租给该承租人[8]。因此，关于融资租赁公司，就应当定义为以从事融资租赁业务为主营业务的有限责任公司或者股份有限公司（不含金融租赁公司）。围绕监管目标，根据国际普遍认知和我国实践，融资租赁业务应定义为一种基于新设备资产融资的金融工具，出租人根据承租人选择的设备，提供资金融通。相应地，《暂行办法》第七条中的融资租赁物范围也应当界定为新生产出来的各类设备。

（3）明确监管方法和措施。建立层级上分级分类、时间上事中事后、主体上多方联动的监管方法和措施体系。在统一内外资租赁公司监管的基础上建立分类指标体系，实施差异化监管；强化事中事后统筹监管，健全周期性动态监管流程；加强上、下级联动，实现监管执法与行业自律无缝衔接。加快建设行业监管信息系统，重点做好数据统计、风险预警等工作，在现有平台基础上，统筹建设租赁资产登记和流转两个平台。租赁资产登记平台和流转平台具有不同的性质和功能，应当分别建设和管理。登记平台具有权属的公示意义，属于公共管理范畴，应由监管部门按照相关的法律和程序推进建设和管理。流转平台主要为了服务租赁资产交易，提高效率，发现价值，属于市场范畴，可依法交由市场主体进行建设和管理。对外资租赁公司恢复注册资本实缴制，统一内外资融资租赁公司在发起人资质、高管资质和市场准入（资本金、准入许可）等方面的标准，加强事中事后监管，明确资本、资产负债、主营业务比、客户集中度、准备金、杠杆比例等指标要求，加强报告审计和行政处罚，鼓励和支持各级政府出台扶持政策。

五、结 语

在我国从事融资租赁业务的公司，不仅有融资租赁公司，还有金融租赁公司，过去分别由商务部和中国银监会监管。第五次全国金融工作会议后，融资租赁业的监管规则制定权划转给中国银监会（现为中国银保监会），金融租赁业继续由中国银监会（现为中国银保监会）监管，从一定意义上讲，这次改革实现了监管主体的统一，避免了行业多头监管带来的混乱和推诿。《暂行办法》正式出台后，两类主体将统一由中国银保监会分别按照《融资租赁公司监督管理暂行办法》和《金融租赁公司管理办法》进行分类监管。鉴于两者在业务属性和服务实体经济功能上的一致性，期望未来能够在监管主体统一的基础上，进一步推进实现监管办法的统一，彻底解决监管模式割裂的问题。

值得注意的是，中国银保监会关于融资租赁业的两个管理办法，在法律位阶上还属于行政规章，效力低于行政法规和法律。由于立法权限的限制，规则仍然囿于监管部门层面，无法在租赁物权保护、监管措施提升、行政处罚权设定、租赁资产登记流转平台等基础设施建设、租赁产业政策等方面实现突破。未来期待重新启动《融资租赁法》的立法工作（2003年曾列入人大立法规划），真正从法律层面，从更高效力层面解决制约融资租赁业发展的制度和政策问题。