德宏州国有林场改革成效分析

李斌，杨万柳*，杨金汉，孙笑川，段洪瑞

（1.德宏州森林和草原资源监测监管总站，云南 德宏 678400；2.德宏州自然资源和规划局；云南 德宏 678400 3.德宏州林草种苗管理和质量监督检验站，云南 德宏 678400）

1 国有林场改革的重要意义

国有林场是建国初期建立的专门从事营造林和森林管护的单位，承担着生态建设和森林资源培育的双重任务，在林业建设中发挥着不可替代的示范带动作用，但是随着经济社会的发展，及多次管理体制的改革调整，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等弊端日益显现，林场可持续发展面临严峻挑战。因此，2003年中央9号文件明确提出推进国有林场改革，2011年国务院确定河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南、甘肃七省开展试点，改革成效非常显著，2015年3月中共中央国务院印发《国有林场改革方案》全面启动国有林场改革，明确要求将国有林场的主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，牢牢把握国有林场改革的公益事业单位取向，为国有林场事业发展奠定了坚实的政策基础。

2 德宏州国有林场改革前情况

德宏州原有5个林场，分别是德宏州林业局试验林场、瑞丽市畹町经济开发区国营林场、瑞丽市勐秀国营林场、云南省国有陇川林场和委托梁河县三禾林业有限责任公司管理的原梁河县三岔河林场，除德宏州林业局试验林场属德宏州林业局管理外，其他国有林场均为当地县市林业局管理，其中：州试验林场为公益一类全额拨款事业单位、畹町林场和勐秀林场为公益二类全额拨款事业单位、陇川林场为公益二类差额拨款自收自支事业单位、三岔河林场委托梁河县三禾林业有限公司（经国企改制）管理，5个林场有干部职工296人，在职职工188人，离退休职工108人，其中，企业单位人员115人，在职85人，离退休30人；事业单位人员181人，在职103人（管理岗位36人，专业技术岗位33人，工勤技能岗位34人），离退休78人。共有事业编制125名，其中，财政全额拨款编制75名，空编5名；差额拨款编制50名，空编17名，多种经营管理体制并存。总经营面积33.2176万亩，森林覆盖率79.36%，森林蓄积量192.881万立方米，总资产3786.02万元，负债525.93万元（其中：金融机构债务301万元，其他债务224.93万元），多年来，在维护德宏州生态安全、木材安全、物种安全，以及促进地方经济建设等方面作出了重大贡献，但是由于长期管理体制不顺、经营机制不活等，也付出了沉重代价，面临的资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题日益严重，林场发展面临着严峻考验。

3 国有林场改革成效

2016年德宏州按照《国有林场改革方案》《云南省国有林场改革实施方案》等文件要求，坚持“从改革出发，以发展落脚”的思路，统筹处理好改革与发展、当前与长远的关系，借改革之机，谋划好国有林场的长远发展，打改革牌，谋发展局，制定出台了《德宏州国有林场改革实施方案》《德宏州林业局试验林场改革试点方案》《瑞丽市畹町经济开发区国营林场改革试点实施方案》，提出了公益性质明确到位，事业编制落实到位，林场职工安置到位，财政预算保障到位，纠纷调解到位，林地林木核权到位，基础设施建设资金安排到位，管理制度健全到位。

3.1 理顺管理体制，明确公益属性

德宏州把5个林场整合优化为4个，全部定性为所属林业局下属公益一类事业单位，由同级林业局管理，人员经费、购买服务经费等纳入同级财政预算，县市属林场名称统一调整为“XX县（市）国有林场”，国有林场主要职能职责调整为保护培育森林资源、维护生态安全、提供生态公益服务、提高生态服务功能，为改革县市区域提供了良好的生态民生福祉，实现了经营面积、森林蓄积、森林覆盖率的增长目标。同时，综合考虑到在职人员、管护面积、改革难度等因素，核定公益一类事业编制93名，其中：瑞丽市勐秀林场和畹町林场整合为瑞丽市国有林场（加挂云南省畹町森林公园管理所牌子），重新核定编制8名批；云南省国有陇川林场变更为陇川县国有林场（加挂云南省章凤国家森林公园管理所牌子），重新核定编制12名；新成立梁河县国有林场，核定编制12名；州林业局试验林场与州林业科学研究所实行两块牌子一套人马的管理体制，有编制61名。

3.2 妥善安置人员，保障职工权益

德宏州对改革产生的富余17名职工采取工作调动、购买服务的方式逐步消化，使用中央改革资金补缴了改革前拖欠的职工社保费，对富余人员进行了妥善安置，安置率达100%，在职职工按照规定参加了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，缴纳了住房公积金和职业年金，参保率达100%。瑞丽市把林场超编的1名人员调整到瑞丽市珍稀植物园管理所工作，陇川县采用“考试+考核”竞聘的形式，择优录取12人，政府购买服务16人，梁河县按照事业单位公开招聘要求，于2017年、2018年分两批招录12名专业技术人员，并通过招收国有林场护林员等方式解决三禾林业有限公司原40名职工再就业问题。在2010年—2015年全省国有林场棚户区（危旧房）改造中，实施255套，获补贴510万元，基本覆盖林场全体职工，职工住房条件得到极大改善。

3.3 完善基础设施，提升管护能力

德宏州坚持投入为先，不断加强国有林场水、电、路、管护用房、森林防火、有害生物防治等基础设施建设，并纳入相应的行业规划，分步实施。实现了通向林场场部道路硬化率100%，林区道路建设，管护用房通水、通电，信息网络覆盖基本完成，防火通道畅通，有害生物防治能力加强，制定出台了《德宏州国有林场基础设施建设规划（2017年—2020年）》《德宏州国有林场中长期发展规划（2017年—2035年）》《德宏州国有林场森林资源规划设计调查报告》，明确了州发展改革委、州林业、州交通、州水利、州供电等部门职责，在“十三五”期间优先立项实施。同时，制定出台了《德宏州人民政府办公室关于加强森林资源保护管理的意见》《德宏州林业局关于印发德宏州国有林场森林资源保护管理工作考核办法（试行）的通知》《德宏州林业局关于印发德宏州国有林场管理办法（试行）的通知》等文件，多次开展了打击整治破坏森林资源违法行为专项行动，不断强化森林资源监管。

3.4 落实改革经费，兜底改革成本

德宏州财政及时把中央、省财政国有林场改革补助资金1026.34万元，全额下拨到县市、林场（其中：中央国有林场改革补助资金423.21万元、第二批中央林业生态保护恢复（停伐补助）资金103.13万元、2017年生态功能区转移支付资金500万元），主要用于补缴社保、完善基础设施建设等，中央、省资金已按照改革资金使用管理要求全部使用。在全州财政困难的前提下，调配375万元用于州和县市国有林场改革工作经费和完善基础设施建设等。县市整合资金1805.49万元，有关部门积极配合化解国有林场拖欠的金融性债务，切实兜底改革成本，全面保障了国有林场改革各项工作的顺利推进。

3.5 队伍不断加强，管理得到提升

改革期间，州试验林场带编引进研究生1名，梁河县国有林场于2017年、2018年分两批通过事业单位公开招聘考试招聘12名职工。在现有的93名编制中，设置管理岗位4个、专业技术岗位57个、工勤岗位32个，实行评聘分离，签订了聘用合同，建立了绩效考核机制，国有林场人才队伍建设得到加强。同时，机构改革后成立了德宏州林业和草原局生态修复和种苗林场管理科，全州国有林场管理工作。

4 国有林场面临的问题

4.1 人员结构不合理

由于历史原因，目前部分国有林场人员结构不合理，存在中老年职工多、工勤人员比例高、低学历人员多、专业技术人员少、综合性人才少等问题，难以适应新时期国有林场改革发展需要。

4.2 基础设施建设滞后

近几年来由于国有林场管理体制不顺，基础设施投入资金渠道有限，虽然通过棚户区危旧房改造、贫困林场（扶贫项目）、广电覆盖、人畜安全饮水等项目支持，对职工住房、道路、管护用房等进行了改造，但是林区道路，管护站点供电、供水、通信、防火、防有害生物等基础设施建设仍然滞后，不同程度存在办公、生产设施陈旧，部分管护站房年久失修，破损严重的问题，难以适应当前森林资源管护的需求。

4.3 林场发展资金不足

此次改革主要解决了国有林场管理体制、职工工资及相关经费纳入财政预算的问题，能够满足国有林场日常管理，但从长远来看，要做到保护培育森林资源、做到精细化管理，仍然需要在加大投入。

4.4 实际掌控资源少

由于前期管理体制不顺、特别是了木材采伐减少（实施木材采伐限额管理）之后，林场收入大幅减少，部分国有林场为了保障发展和职工工资，把部分林地以租赁或合作造林的形式由第三方交易管理，短期内无法收回林场管理，一定程度上制约了林场下一步的发展。

4.5 非金融性债务化解难

在改革期间按照政策要求对金融性债务一次性给予了化解，但是非金融性债务偿还仍然面临问题，特别是改革后国有林场均定性为公益一类事业单位，暂无明确的收入渠道。

5 国有林场发展的建议

5.1 创新管理模式

要扼制国有林场吃上“财政饭”后进取不足的苗头，从内部管理入手，合理规划内设机构，明确工作职责。合力设置岗位，按照评聘分离的要求，建立健全公开公平、竞聘上岗的用人体系。强化考核，采取网格化、精细化管理的模式，定人定岗定责。贯彻落实好年度森林资源保护管理考核和场长离任考核等有关规定，把森林资源保护管理责任压到实处。

5.2 强化人才培养

建立“能上能下”的用人机制，激发国有林场干部职工的积极性、主动性和创造性。加强业务培训，采用“请进来”“送出去”的方式加强人才培养锻炼，全面提升干部职工综合素质也业务水平。充分利用人才引进政策，招聘急需的管理和技术人才，优化人员队伍结构。

5.3 强化国有林场森林资源保护和培育

全面抓好森林资源保护和培育工作，建立完善森林资源档案，全面摸清林场资源情况，依托以购买服务为主的公益林管护机制，强化对森林资源的监管，按照已制定的国有林场中长期规划进一步细化国有林场森林经营方案，明确发展目标，建立以森林经营方案为核心的森林经营管理制度。全力参与生态建设的主战场，积极争取实施造林补贴、森林抚育等项目建设，加快造林绿化进程。加强国有资产监管，实现国有资产保值增值。推进国有林场不动产登记颁证工作，依法明确经营范围和责任，逐步解决林区居民点问题。

5.4 加强基础设施建设

按照《德宏州国有林场基础设施建设规划（2017年—2020年）》内容，推进国有林场管护用房、道路、饮水完全、供电、网络信号等基础设施建设，积极主动与有关部门对接，争取把未完成内容纳入“十四五”规划保障实施，全面强化国有林场基础设施建设，提高监测能力和管理水平。

进一步完善应急预案，全面做好林区综治维稳工作，对破坏国有林场森林资源、扰乱林区社会稳定的行为依法坚决给予打击。